新時期財會監督工作淺析

●鐘 暉

2020年1月，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上，首次將財會監督與人大監督、司法監督、審計監督等一道納入黨和國家的監督體系，為新時期推進財會監督工作提供了根本遵循。財會監督源于財政監督，但高于財政監督，特別是在國家治理體系和治理能力現代化的建設中，財會監督被賦予了更深的內涵。隨著財政收支規模加大，矛盾加劇；各類經濟主體倍增，經濟活動復雜多樣，違規行為更加隱蔽，財會監督的必要性、重要性凸顯。然而受法規制度滯后、體制機制缺陷等方面的影響，財會監督的職能未能充分發揮，影響了制度優勢向治理效能的轉換。本文擬從財會監督的內涵和外延著手，分析財會監督存在的問題，并為財會監督提質增效提出建議。

一、新時期財會監督的含義

作為一個較為新鮮的事物，公開資料暫無對財會監督的正式定義，綜合各類研究文獻，筆者認為，財會監督是為確保財經法規制度執行，規范財會管理，對國家機關、企事業單位、社會團體等各類經濟主體的財政、財務、會計行為實施的監督。

（一）財會監督的定位和作用

財會監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，決定其為國家治理體系和治理能力的重要內容。一方面，財會監督質量的好壞，影響黨和國家監督體系的效能，推動或延緩國家治理體系建設和治理能力提升。另一方面，國家治理體系的完善和治理能力的提升，為財會監督營造陽光的環境，提供先進的手段，促進財會監督的職能作用進一步提升。

（二）財會監督的主體和客體

關于監督主體。各級政府財政部門是財會監督的主責部門，但財會監督的主體不僅限于財政部門，稅務、人行、銀保監會、各行業主管部門、行業協會、相關中介機構等都可以結合自身的職責開展財會監督。比如稅務部門可以根據企業的納稅情況，稽查企業的財務管理、會計賬目等；會計師事務所開展審計業務，對審計發現的問題可向有關部門反映。

關于監督客體。從上述定義可以看出，國家機關、企事業單位、社會團體等各類經濟主體及相關責任人都是財會監督的客體，換言之，有經濟活動的地方就有財會監督，凡涉及資金活動的單位和個人，都是財會監督的對象。

需要特別說明的是，監督主體和監督客體并不是完全對立的，在某些情況下，監督主體可能成為監督客體；反之亦然。如稅務部門在對企業開展稅務稽查時是監督主體，但在財政部門對行政事業單位開展會計信息質量檢查時，就成了監督客體；本級財政部門接受上級財政部門的監督，本級財政部門就成了監督客體。主客體之間的轉換，體現了財會監督的客觀性，豐富了監督主體、客體、手段和內容，提升了監督效率，有效避免了“燈下黑”。

（三）財會監督的分類

一是按照監督客體的不同，可以分為內部監督和外部監督。內部監督是單位內部的監督、審計等部門根據職責分工，對單位自身財務管理活動的合法性、真實性、有效性開展的監督，屬于單位內控執行。外部監督是其他監督主體依法依規對本單位開展的監督檢查。內部監督服務于內部管理，彈性較大；外部監督注重懲錯糾偏，剛性和硬約束更強，但兩者的共同目的都是規范管理、提升單位管理水平。

二是按照監督主體的不同，可以分為財政部門監督和其他部門監督。財政部門是財會監督的主責部門，監督的廣度和深度都優于其他部門，且承擔著財會監督各類主體開展監督的統籌協調工作。政府其他部門、行業協會、相關中介機構等針對特定行業特定領域開展監督，并適時向財政部門反饋相關情況。

（四）財會監督與其他監督的關系

習近平總書記多次指出，各類監督要有機貫通、相互協調。由于黨和國家監督體系監督的對象是公權力，公權力變私權利、權力變現、貪污腐敗的載體都是資金，對資金的監管是各類監督有機貫通的紐帶。財會監督包含財政監督、財務監督、會計監督，本質就是監督資金運行。其他各類監督的手段和方式千差萬別，但必然離不開對資金運行的監督，從資金著手發現行使公權力的單位和個人的問題。由此可見，財會監督是各類監督的基礎，為其他各類監督提供支持。

二、存在的問題和困難

隨著經濟社會的發展，財政收支規模逐年增加，各類經濟活動日益頻繁，國際國內兩大市場，線上線下多種交易，財務會計信息更加繁雜，財會監督的范圍更廣、難度增加、壓力更大，然而，法制不健全、認識不到位、機制不完善等問題，制約了財會監督職能作用的發揮，亟待解決。

（一）立法推進難，財會監督法律法規亟待完善

《會計法》《注冊會計師法》已制定多年，雖經多次修訂，仍難盡人意。作為財會監督尚方寶劍的《財政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《條例》），屬于行政法規，效力低于法律，且自2011年修訂后，十余年來再未修訂，與上位法、同層級法律以及下位法均有規定不一致之處，影響了其適用性和權威性。近期財政部在組織修訂《條例》，卻仍未突破法規的局限上升到法律的高度。今日的“財會監督”與昔時之“財政監督”，雖只有一字之差，但因其納入了黨和國家的監督體系，其地位和作用已上升至國家治理體系和治理能力的高度，如果沒有法律的剛性鎧甲，沒有制度保障，監督效能恐難以充分發揮。

（二）思維轉變難，財會監督未得到應有的重視

由于法規制度不完善、慣性思維等原因，財會監督主觀上不受重視、客觀上不受歡迎，處于“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的尷尬境地。作為財經領域“警察”，財會監督的作用通常只能在資金監管的“最后一公里”發揮作用，甚至是在爆發了問題之后再“現身”，監督工作的“末端化”和“滯后性”，與新時期財會監督的地位和作用不匹配。

（三）人員配置難，財會監督心有余而力不足

財會監督領域“小馬拉大車”的矛盾較為突出。據統計，全國有1000余萬法人單位，但專職監督力量相對薄弱。以湖南省為例，《會計法》《注冊會計師法》和《資產評估法》的執法對象涉及全省上萬家行政事業單位、企業及其他組織，同時，還有相關中介機構，即313家會計師事務所、183家資產評估所等，而全省監督系統專職監督人員僅575人。其中45歲以上人數占總人數的63%，監督人員隊伍年齡和知識結構老化。財政監督人員還經常被抽調參加巡視巡查、駐村幫扶等工作，人員捉襟見肘，開展財會監督力不從心。

（四）與時俱進難，財會監督信息化程度低

目前，各單位會計核算、財務管理的信息化水平逐步提高，但不論是財政部門組織的監督檢查還是單位內部的內審內控，信息化水平均較低，大數據、云計算等手段幾乎未使用。缺乏專門的財會監督系統，不能通過數據比對、風險提示、預報預警等開展日常監督；在現場開展專項監督時，只能通過手工查賬發現問題，耗時、耗力、易出錯，且覆蓋面不廣、受主觀因素影響較大，監督效率不高。

（五）統籌協調難，監督合力難以有效發揮

單位內部開展的財會監督，出于“保護”單位利益的考慮，擔心為外單位提供“線索”，監督結果難以與外單位見面，內部監督與外部監督協調機制不暢。不同監督主體組織的外部監督，由于職責分工以及體制機制的差異等原因，分頭開展多，聯合開展少，這一方面導致了重復監督，加重被監督對象的負擔，一事多罰；另一方面又可能造成監督盲區，許多違法違規行為未受到監督，成為漏網之魚。

（六）結果運用難，財會監督的權威性有待提升

在財政監督方面，由于被檢查單位大多是行政事業單位，考慮地區形象、單位考核甚至是領導任免等方面的因素，處理一般較“溫和”，提醒整改多，處罰問責少；處理單位多，處理責任人少。在財務、會計監督方面，由于缺乏日常監管，對監督對象的選取針對性不強；加之檢查時間緊、任務重，不能將問題挖深、挖透，處理處罰難以觸及“靈魂”，財會監督的嚴肅性和權威性亟待提升。

三、對策建議

加強財會監督是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，是實現制度優勢向治理能力提升的重要舉措。為貫徹落實黨中央、國務院關于加強財會監督的重大決策部署，解決存在的困難和問題，更好發揮財會監督職能作用，提出如下建議。

（一）提高政治站位，高度重視財會監督

各級各部門要增強政治領悟力、政治判斷力和政治執行力，從貫徹落實黨中央、國務院決策部署，和助力國家治理體系和治理能力現代化的高度重視財會監督工作。完善法律法規，夯實制度基礎，繪制監督藍本；創新監督方式方法，實現監督和管理有機統一，以查促管；強化監督檢查結果的運用，堅決捍衛監督權威，充分發揮財會監督在黨和國家監督體系中的基礎作用，為提升國家治理能力和治理水平保駕護航。

（二）加強隊伍建設，鍛造監督“鐵軍”“尖兵”

各單位需設置專門的財會部門，配置專業人員，以初級職稱作為從業門檻，發揮初級證從業資格和專業職稱的雙重作用，倒逼會計從業人員專業素質提升。從嚴管理行政事業單位和國有企業的財會工作，相關人員需持證上崗，單位會計工作不得外包，保障資金安全，嚴防失泄密風險。有條件的單位可探索設立內部財會監督部門，及時自查自糾。財政部門要選優配齊監督人員，擇優選取一批政治覺悟高、專業素質強、敢于斗爭的年輕同志充實到財會監督隊伍，定期組織參加專業培訓，以財政部“財會監督人才庫”選拔為契機，鍛造監督“鐵軍”“尖兵”，帶動一批“行家”“里手”。

（三）推進信息化建設，提高監管效能

探索建立財會監督系統及大數據中心。結合行政事業單位內控建設，將財會監督系統嵌入單位財務管理系統，用信息化手段常態化監測資金運行，監督和制約公權力的行使。財政部門要依托預算管理一體化、“互聯網+監督”系統、財會監督系統，充分運用各類財政收支大數據，提高數據收集、比對、分析、預警能力，根據問題線索有針對性地開展重點檢查，緩解監督人少面廣的矛盾。挖掘大數據資源，發揮財會監督國民經濟“監測器”和“警示器”的作用。

（四）構建協調機制，增強監督合力

一是內部監督和外部監督要相互協調。內部監督要發揮就地就近優勢，結合內控內審，常態化開展財會監督檢查，并以促進問題整改落實為目標，將檢查結果與外部監督共享。外部監督與內部監督建立共信、共享機制，充分運用內部監督成果，發揮內部監督的積極性。二是財會監督不同主體之間要相互協調。財政、稅務、人行、銀保監等部門既要分工，更要合作，財政要履行財會監督主責，建立部門聯席會議制度，年初統籌監督計劃，定期互通監督信息，重點監督可組成聯合檢查組，避免重復監督和監督盲點。三是財會監督與其他各類監督要相互協調。貫徹黨的十九屆四中全會提出的“推動各類監督有機貫通、相互協調，構建財會監督跨部門協作機制，形成監督合力”的精神，財政部門要履行財會監督的主體責任，加強與紀檢監察、審計、司法等部門的溝通協調，充分發揮其他各類監督的優勢，提高監督的協同性、聯動性，有效整合資源、暢通信息共享機制，增強監督合力，更好服務于黨內監督。