加強第三方機構預算績效評價業務監管的思考

●張俊杰 王子璐

隨著第三方機構受托參與全面實施預算績效管理業務的廣泛發展，參與的環節由預算支出績效評價單一環節向多個環節和領域呈放射性擴展，其機構規模和人員數量迅速增加，業務水平和執業質量有所提升，績效評價的成果也在逐漸規范，在一定程度上對于全面實施預算績效管理起到了有力的推動作用。但在參與全面預算績效管理工作方面，由于第三方機構起步較晚，涉及業務領域不深，無論是機構還是專業人員參與預算績效管理均存在市場機制不健全、行業監管不夠規范、行業標準較為缺失、業務水平和執業質量仍需提高等問題，嚴重地影響了全面預算績效管理實施的效果，亟待采取有效措施加以規范和引導。在剖析國內績效評價現狀與問題的基礎上，筆者提出了從源頭上解決第三方機構參與績效管理存在的問題和難點；并將穿透監管的原理和方法嵌入業務源頭、委托方源頭、第三方機構源頭的治理之中，通過制定相應的業務標準、監管制度和監管流程，形成第三方機構參與全面預算績效管理的監管體系，促進提升全面預算績效管理的業務質量和實施效果。

一、第三方機構提供預算績效管理服務的問題與難點

目前，我國正處于全面實施預算績效管理并不斷深化改革的階段，對預算績效管理的專業勝任能力要求越來越高，對行政事業單位相關專業人員的預算管理水平和工作能力要求也不斷提升，績效管理各個環節的工作量和工作難度進一步加大，但是大部分行政事業單位由于預算績效管理人力有限，專業技術能力儲備不足，進而催生了聘請第三方專業機構作為“外腦”和人力資源的補充，通過政府購買服務為其提供預算績效管理相關的專業服務。

現階段，第三方機構參與的預算績效管理專業服務領域不斷擴大和細化，在預算項目支出績效評價的基礎上，逐漸推出了預算部門綜合績效評價、預算績效評估、預算績效跟蹤監控、預算績效目標管理咨詢服務、預算績效指標體系建設、預算績效管理相關制度設計、預算績效管理專業培訓、預算績效管理信息化服務等分門別類的專業服務。與此同時，委托單位也在逐步增多，由財政部門向預算部門、預算單位、項目管理或實施單位拓展。

參與服務的第三方機構呈現出多樣化的特點，主要包括管理咨詢機構、會計師事務所、資產評估公司、工程造價咨詢機構、工程咨詢機構、財經類高等院校、科研院所等；預算績效評價等各環節績效管理工作委托第三方機構的方式，已逐步成為推進全面實施預算績效管理的重要方式和途徑之一。第三方機構的獨立性、客觀性、專業性有力地保障了預算績效管理的科學、客觀、有效，以及財政資金使用的安全規范，促進財政資源配置效率和使用效益的不斷提高。但是，全視角縱觀第三方機構參與預算績效管理的整體效果，仍存在著諸多亟待研究和解決的問題與難點，主要表現在以下幾個方面。

（一）受托預算績效管理的專業服務定性不明晰，業務標準與監管體系尚未形成

在財政部《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6號）（以下簡稱《指導意見》）中明確規定，委托第三方機構參與績效管理的工作內容主要包括：事前績效評估和績效目標審核、績效評價或評價結果復核、績效指標和標準體系制定及預算績效管理相關課題研究。這些服務內容既不屬于會計、審計、稅務、法律等鑒證類業務，又不能簡單劃分為傳統意義上的咨詢服務業務。如預算績效評價業務，按照國家相關法律、制度規定，預算績效評價的主體為各級財政部門和預算部門，績效評價服務是各級財政部門和預算部門的自身職責，即開展預算績效評價相關工作是屬于受托行使公權力。

第三方機構提供的績效評價業務是一種公共服務，視為合同法下公權力的轉移，這類業務不能視同為一般事務性咨詢業務。在目前第三方機構開展的各類預算績效管理業務中，如何劃分“行使公權力的業務”和“事務性的輔助業務”并進行有效監管，沒有明確其定性的相關管理制度作保障，必然導致監管真空或監管錯位。如會計師事務所、律師事務所、資產評估公司等第三方機構，均有相應的行業管理組織、相關監管制度及執業標準，明確其執業資格、業務范圍及考核管理機制；相較而言，績效管理的行業配套監管嚴重缺失。

（二）委托主體剛性需求不足，購買服務的管理制度不健全，引發委托風險大

當前委托主體主要包括財政部門、預算部門及預算單位，無論哪一類委托單位，都不同程度地存在委托第三方開展績效管理某項工作，主要是為了滿足形式上或流程上的需求，并非是內在的剛性需求，即通過績效管理實現績效預算的剛性不足。換言之，一個地區或部門預算資金的安排與分配，并非主要取決于該地區或部門預算績效管理的水平。如在委托第三方機構開展預算項目績效評價工作時，委托方的角色常常是“讓我評”，并非“我讓評”。究其深層次原因，是績效評價結果的應用不到位，績效評價與預算管理掛鉤不緊密，存在“兩張皮”現象所致；加上預算績效管理、政府購買服務等相關制度體系不健全，財政部門、預算部門、第三方專業機構等各方職責、權限、義務及工作邊界不清晰，易發生“人情委托”或“逆向選擇”等道德風險，進而導致兩種極端情況：一是出現委托方與第三方績效評價機構雙方共謀的“人情評價項目”，造成評價結果與實際情況偏差較大；二是委托方過度干涉，加之信息不對稱和觀點有分歧，必然導致績效評價工作無法獨立開展，造成評價質量不高、評價結論及相關建議對于預算績效管理參考價值不大。這種不能實現預期的評價風險直接影響了預算績效管理的實施效果。

（三）第三方機構的選取標準不完善，管理機制缺失，執業質量亟待提升

《指導意見》中明確規定“選取專業能力突出、資質優良的第三方機構參與績效管理工作”，預算績效管理的其他相關法規制度中也多處提出要選用有資質的第三方機構開展績效評價等工作。但是在實踐工作中，這個“資質”無任何標準可循，形成了第三方機構的選用條件五花八門、雜亂無序的局面。從有些地區績效評價第三方服務機構選聘采購信息中稍加分析就不難看出，中標機構并非是報名機構中相對“資質優良”的，反而會出現一些小微機構、新設公司甚至是“空殼公司”（這里指沒有一名繳納社保員工的公司），這些機構承接績效評價業務的專業勝任能力可想而知。在參與預算績效管理工作中，引入第三方機構的外部業務監管體系仍不健全，內部相關制度和流程沒形成，有些機構雖然大，但由于市場競爭導致低價服務，難以支撐正常的人力成本需求，只好通過“偷工減料”來應付差事。如有的財政部門在核查以前年度績效評價結果時，出現了找不到原評價機構、評價人員、評價檔案資料等不規范現象，凡此種種，均是管理機制嚴重缺失所致，說明第三方機構參與預算績效管理的執業質量亟待提高。

二、設立“評價評估審核類”業務準入門檻，為穿透監管嵌入業務源頭奠定基礎

第三方機構可以參與預算績效管理的業務種類很多，只要委托方有需求且無法律禁止的事項均可為。按照目前實踐工作中開展的預算績效管理業務內容，結合中介機構常規的劃分方法可分為三大類別：即“預算績效評價評估審核類”“預算績效事務代理類”“預算績效管理設計咨詢類”。其中，“預算績效評價評估審核類”可包括預算績效事前評估、預算績效目標審核、預算績效評價、預算績效評價結果復核認證等需要第三方獨立發表評審意見的相關業務；“預算績效事務代理類”可包括預算績效目標設計咨詢、預算績效目標申報輔導、預算績效跟蹤監控咨詢、預算績效考核資料填報、預算績效管理業務培訓等在預算績效管理的工作中能夠輔助委托方完成的事務性業務；“預算績效管理設計咨詢類”可包括預算績效管理制度體系設計、預算績效管理業務流程體系設計、預算績效管理指標體系及標準體系設計、預算績效管理考核體系設計等預算績效管理過程中的政策制度頂層設計業務。對這三類業務中的第一類業務“預算績效評價評估審核類”業務設立相應的準入門檻，參照“從事證券期貨類相關業務”或“從事稅務鑒證類業務”的第三方機構監管方式進行管理。如會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等第三方機構從事上市公司的審計、評估、法律業務，需要同時接受各行業主管部門和證券監管部門的監管，而這些機構從事非證券類業務并不是證券監管部門監管的對象和內容。同樣的道理，財政部門將該類業務納入重點監管之中，第三方機構從事“預算績效評價評估審核類”業務，各類機構在接受各自行業主管部門監管的同時，要接受主管預算績效管理的財政部門的監管。財政部門針對該類業務的特征，根據預算績效管理的政策法規，在現有業務管理制度的基礎上，制定相應的業務標準和執業監督管理辦法，如《預算績效評估業務指引》《預算績效評價業務指引》等實務操作規程，在對其業務成果進行監管時，可以從業務的源頭上進行穿透治理。

三、按照政府購買服務的特征細化相關采購政策，為穿透監管嵌入購買主體源頭提供制度保障

第三方機構參與預算績效管理的各項業務，屬于典型的政府購買服務事項。政府購買服務是指“各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項”，其服務行為應當遵循“預算約束、以事定費、公開擇優、誠實信用、講求績效原則”。從上述政府購買服務的定義和遵循原則不難看出，預算績效管理專業服務作為一項政府購買服務事項，其范圍僅限于政府向社會公眾提供的公共服務和政府履職所需輔助性服務，不包括應該由政府直接履職的事項。

這一方面說明不是所有預算績效管理事項均可以采用政府購買的方式來由第三方提供服務，如預算績效目標的審批，應該屬于政府直接履職的事項；另一方面也說明預算績效管理是政府履職過程中的社會管理性或輔助性服務，其本質是一種社會公共服務。因此，在購買預算績效管理相關服務時，不應以服務價格為主選擇服務機構。

而在政府采購的實踐工作中，無論采用最低評標價法還是綜合評分法，其實質都是報價最低者價格得分最高。因為“滿足招標文件要求且投標價格最低的投標報價為評標基準價”的規定往往被簡單執行成最低價為基準價。特別是采用競爭性談判的方式購買服務時，通過至少兩輪談判后，成交價遠遠偏離預算金額，其競爭結果往往會成為惡性低價競爭。

為此，預算績效管理服務的購買主體，應從源頭上建立起此類服務的采購機制，按照前已述及的“預算約束”“以事定費”等政府購買服務的原則，根據政府采購法律和政府購買服務的行政法規等相關規定，建立、完善和細化預算績效管理服務采購制度和流程體系，如《政府購買預算績效管理服務招投標管理辦法》等采購管理制度，從采購第三方服務的源頭上建立起科學的治理機制，為穿透監管提供堅實的制度保障。

四、建立和完善第三方機構業務監管體系，使穿透監管嵌入承接主體源頭進行綜合治理

第三方監管體系包括外部監管體系和內部管控體系。外部監管主要指財政部門對機構和業務的行政監督管理和行業協會（如預算績效管理協會）的自律性監督管理；內部管控是指各個第三方機構按照各自所在的行業要求，建立健全機構內部管理制度及控制機制。

在目前績效管理的實際工作情況中，第三方機構參與預算績效管理的工作才剛剛起步，相關監管制度和監管機制建設十分薄弱，亟待深入研究并創新思維與方法進行加速解決。為了貫徹落實《關于全面實施預算績效管理的意見》，財政部制定并出臺了一系列預算績效管理的相關政策文件、制度和管理辦法，其中《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》和《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》就是針對第三方機構監管的相關政策與制度，這表明財政部門在構建第三方機構監管體系方面邁出了重要的一步。

在此基礎上，需要進一步補充完善和細化相關配套制度。橫向上，再補充“預算績效評價評估審核類”業務的監督管理辦法，如制定并出臺《第三方機構預算績效評估業務監督管理暫行辦法》《第三方機構預算績效目標審核業務監督管理暫行辦法》等其他審核類的監管辦法；縱向上，地方各級財政部門結合本地區的實際情況，進一步細化第三方機構從事“預算績效評價評估審核類”的業務監督管理辦法，強化制度的適應性和可執行性，加大監督管理力度，真正使財政外部監管穿透到第三方機構的業務之中。

與此同時，需要成立類似預算績效管理協會的行業自律性組織，一方面加強協會內部會員的自我管理和自我監控的功能，另一方面架起財政部門和第三方機構之間的橋梁，讓協會擔任起協調、溝通、管理、監督的基本職能，通過制定和執行行業協會監督管理辦法與業務標準體系，開展行業協會內部業務質量監督檢查，不斷提高績效管理相關業務的執業質量，以此形成預算績效管理外部監督的重要補充力量。

第三方機構要從內部規范管理的角度，針對預算績效管理業務開展情況，制定專門的業務質量管理辦法和執業風險控制制度，以及企業執業標準體系，逐步完善預算績效管理服務的內部管控機制。上述外部監督與內部監管體系相互呼應，構成“政府財政部門—行業協會—第三方機構”三位一體的監管體系，使穿透監管與承接主體從源頭上形成綜合治理之效。

五、加快完善第三方機構信用管理平臺建設，推動穿透監管落地實施

（一）預算績效評價第三方機構信用管理平臺運行現狀

2021年8月1日，財政部《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）開始施行，對第三方機構如何執業績效評價業務作出了規范和指導，對預算績效管理的發展具有重要意義。與此同時，預算績效評價第三方機構信用管理平臺（以下簡稱“信用管理平臺”）也同步上線運行。信用管理平臺的運作模式為由各地區依法設立、具有預算績效評價服務資質且獨立于委托方和預算績效評價組織的第三方機構填報信息，信用管理平臺可以收集、分享第三方機構信息，委托方實現線上對各第三方進行比較和挑選。《暫行辦法》中要求，在每次承接預算績效評價業務后，第三方機構需要全過程上傳有關項目信息，并將預算績效評價報告提交到信用管理平臺，這樣的運行模式可以使相類似的項目之間形成比較，也可成為資源庫，為類似的績效評價項目提供參考和借鑒。長此以往，信用管理平臺將現有資源形成儲備，可以幫助委托方、第三方機構提高績效評價本身的工作質量，也有利于逐漸降低評價成本。

但由于《暫行辦法》和信用管理平臺都處于初步運行期，依然存在選擇和使用第三方機構時缺少必要的參考標準，在績效評價的過程中未能形成管理監督第三方機構的統一規范。預算績效評價業務的相關工作尚未實現統一行業標準，預算績效評價業務沒有明確的專業門檻限制，進入市場的服務機構良莠不齊，這也導致難以保證第三方機構績效評價工作質量的問題。在信用管理平臺中仍缺少對委托方的信用評價，以及對第三方質量的滿意度調查，在對第三方進行嚴格評選的同時，也應做到對委托方的監督管理，保證運用平臺的各方權益。目前仍需加快完善第三方機構信用管理平臺建設，完善績效評價各環節的監督管理。

（二）加快建設和完善預算績效評價第三方機構信用管理平臺的意義

信用管理平臺不僅能夠使財政部門在線上實現對第三方機構參與預算績效評價業務進行監管，也能夠為預算績效評價委托方在挑選第三方機構時提供重要的信息支撐，同時還是預算績效評價業務的資源儲備庫。第三方機構是推動全面實施預算績效管理的重要力量，作為獨立的專業機構，第三方機構的業務范圍已擴展到預算績效管理的多個環節和領域，因此信用管理平臺的上線運行，無論是在強化預算管理方面，還是在提升績效評價的獨立性和可信度、加強社會監督和擴大公眾參與方面都發揮著積極作用。信用管理平臺的上線運行有利于完善第三方機構監督管理機制，為提高預算績效評價執業質量和水平提供重要載體和參考。信用管理平臺的運用是落實《暫行辦法》的方式之一，信用管理平臺的程序設定符合《暫行辦法》的規定程序，使各方更好地理解和貫徹《暫行辦法》，達到對績效評價業務增效提質的作用。

（三）將業務穿透、委托方穿透、承接方穿透嵌入平臺管理，實現管理平臺綜合監管的監管目的

信用管理平臺應參照“從事證券期貨類相關業務”或“從事稅務鑒證類業務”的第三方機構監管方式進行管理，將相應的準入“門檻”嵌入平臺，尤其是對從事“預算績效評價評估審核類”業務的第三方機構，更應在信用管理平臺中進行嚴格的資質和工作質量的審核；并將相應的業務標準和執業監督管理辦法、實務操作規程嵌入信用管理平臺，要求各第三方機構嚴格按照信用管理平臺規定執行績效評價評估工作，也使委托方在績效評價評估工作中更好地監管預算績效管理相關業務，在信用管理平臺中實現從業務的源頭上進行穿透治理的監管目的。

信用管理平臺應根據政府采購法律和政府購買服務的行政法規等相關規定，嵌入完善和細化的預算績效管理服務采購制度和流程體系，從采購第三方服務的源頭上建立起科學的治理機制，從制度方面實現對委托方的監管目的。

信用管理平臺在嵌入相關配套制度的基礎上，還應進一步完善行業協會監督管理辦法與業務標準體系，定期對第三方機構內部業務質量進行監督檢查，同時要求第三方機構上傳機構內部業務質量管理辦法、執業風險控制制度、企業執業標準體系，即將內部管控機制嵌入信用管理平臺中，從信用管理平臺中就可實現穿透監管與承接主體的綜合治理體系。因此，只有將業務穿透、委托方穿透、承接方穿透嵌入平臺管理，才能使信用管理平臺真正實現綜合監管的目的和作用。