從“文本”到“實(shí)施”：我國(guó)大學(xué)章程的實(shí)踐路向

馮換兵

自《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，高等教育領(lǐng)域掀起了章程制定的熱潮。以《吉林大學(xué)章程》的頒布為肇始，以教育部首批核準(zhǔn)的中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)、武漢理工大學(xué)和華中師范大學(xué)為代表的6所高校章程為接力，止于112 所“211 工程”高校（軍事院校除外）（2015 年）和其他高校章程全部核準(zhǔn)發(fā)布（2016年），我國(guó)高校進(jìn)入“一校一章程”的時(shí)代。大學(xué)章程（本文中的大學(xué)章程僅指我國(guó)公立大學(xué)章程，民辦大學(xué)章程不在本文的研究范圍）是完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)高校依法自主辦學(xué)、規(guī)范治理體系結(jié)構(gòu)的重要載體，其價(jià)值在于法的約束和行為規(guī)范。作為規(guī)范性文件的大學(xué)章程，如果沒(méi)有被有效實(shí)施和執(zhí)行，那就是束之高閣、蒼白無(wú)力的文本。“章程的生命力在于執(zhí)行。”［1］章程文本的制定與頒布本身不是目的，大學(xué)章程的實(shí)施比制定更重要。在當(dāng)下大學(xué)章程進(jìn)入修訂高峰期的語(yǔ)境下，探討章程的實(shí)踐路向有其邏輯主張和現(xiàn)實(shí)意義。

一、大學(xué)章程實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境

章程是制度、法規(guī)或程式、規(guī)定。大學(xué)章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，是高等學(xué)校制定內(nèi)部管理制度、開(kāi)展社會(huì)合作的依據(jù)。“大學(xué)章程規(guī)定大學(xué)治理主體結(jié)構(gòu)、核心過(guò)程及大學(xué)內(nèi)部相關(guān)利益主體權(quán)利義務(wù)保障的、在大學(xué)治理中可以直接適用甚至優(yōu)先適用的、地位相對(duì)獨(dú)立的規(guī)范性文件。”［2］大學(xué)章程的有效運(yùn)行和實(shí)施需要“權(quán)威性”和“實(shí)效性”做支撐。遺憾的是，大學(xué)章程在實(shí)施過(guò)程中缺乏權(quán)威性和實(shí)效性，出現(xiàn)了實(shí)施困境。

（一）大學(xué)章程權(quán)威性的式微

權(quán)威是權(quán)力的主觀(guān)映像，大學(xué)章程的權(quán)威源自于《教育法》《高等教育法》等上位法賦予的權(quán)力。因此，大學(xué)章程具有“類(lèi)法律”和“軟法”的屬性，具備法律意義上的控制力和約束力。但在實(shí)際運(yùn)行和管理過(guò)程中，大學(xué)章程對(duì)大學(xué)內(nèi)外部管理缺乏權(quán)威性的路徑指向，其權(quán)威性日漸式微。一方面，大學(xué)章程沒(méi)有起到大學(xué)治理憲章的作用。作為規(guī)定大學(xué)舉辦者的政府在大學(xué)治理過(guò)程中的權(quán)利和界限，強(qiáng)調(diào)政府立法、撥款、評(píng)估等管理手段，大學(xué)章程沒(méi)有發(fā)揮和規(guī)范大學(xué)與政府關(guān)系的“憲章”的指引作用，缺乏在大學(xué)管理過(guò)程中政府應(yīng)該具備什么角色的具體表征。另一方面，大學(xué)章程沒(méi)有起到調(diào)整或規(guī)范大學(xué)內(nèi)部治理的作用。作為調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)部治理模式的根本遵循，大學(xué)章程沒(méi)有明晰大學(xué)內(nèi)部治理相關(guān)利益主體的權(quán)利和地位以及權(quán)利和職能的履行方式。

（二）大學(xué)章程實(shí)效性的不彰

大學(xué)章程的實(shí)效性依賴(lài)于大學(xué)章程的有效運(yùn)行，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中其實(shí)效性沒(méi)有得到彰顯。大學(xué)章程的實(shí)效性是文本實(shí)效和運(yùn)行實(shí)效的統(tǒng)一。文本實(shí)效表征為文本內(nèi)容內(nèi)在邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)性、框架體系的完整性和文字表述的規(guī)范性。其秉持的價(jià)值理念是否符合大學(xué)組織的特性為依據(jù)，是否遵循大學(xué)自身內(nèi)在的演進(jìn)邏輯為關(guān)照，是否能實(shí)現(xiàn)大學(xué)社會(huì)服務(wù)的組織功能為矢的。運(yùn)行實(shí)效表征為章程被主體遵守和執(zhí)行的程度以及在運(yùn)行中產(chǎn)生的實(shí)際效果，可從內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)完善、學(xué)術(shù)權(quán)力制度安排以及民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行等維度進(jìn)行分析。但章程的要素構(gòu)成、語(yǔ)言表達(dá)、程序性條款、章程自身生成機(jī)制以及章程利益相關(guān)主體的權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)等設(shè)定所體現(xiàn)的價(jià)值訴求并不能彰顯其文本實(shí)效的內(nèi)在邏輯，沒(méi)有形成有效支持其文本實(shí)效的內(nèi)在機(jī)理。大學(xué)章程在理順大學(xué)與政府關(guān)系的外部治理結(jié)構(gòu)，在形成中國(guó)特色的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在平衡行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力、維護(hù)大學(xué)學(xué)術(shù)自由并建構(gòu)學(xué)術(shù)制度安排，在觀(guān)照利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的民主監(jiān)督形態(tài)等方面缺乏運(yùn)行實(shí)效機(jī)制。

二、大學(xué)章程實(shí)施困境的成因分析

大學(xué)章程實(shí)施本質(zhì)上是一種具體的公共政策執(zhí)行。公共政策的執(zhí)行受執(zhí)行者的價(jià)值觀(guān)、相關(guān)利益的權(quán)利、能力和受眾對(duì)于政策的認(rèn)可度等多種因素的影響和制約。學(xué)者Hanekom 認(rèn)為：“政策執(zhí)行過(guò)程必須具備三項(xiàng)必要條件：①法律要件：意指政策制定者認(rèn)為在政治上最優(yōu)先的政策執(zhí)行理念，通常都會(huì)將其法制化，以取得合法性的基礎(chǔ)；②官僚要件：政策執(zhí)行者必須認(rèn)定政策本身是正確的、合法的，并忠誠(chéng)地予以執(zhí)行；③共識(shí)要件：各種利害關(guān)系人縱使對(duì)公共政策有不同的認(rèn)知，但必須對(duì)政策本身的內(nèi)容具備共識(shí)。”［3］按照政策執(zhí)行的邏輯，大學(xué)章程“學(xué)術(shù)本質(zhì)”理念消散、權(quán)力慣性使然、利益相關(guān)主體參與的缺席、章程文本的模板化和空泛化是其實(shí)施受阻的原因。

（一）“學(xué)術(shù)本質(zhì)”理念的消散

約翰·S·布魯貝克在《高等教育哲學(xué)》一書(shū)中論述了高等教育合法存在的哲學(xué)基礎(chǔ)，“20 世紀(jì)，大學(xué)確立它的地位的主要途徑有兩種，即存在兩種高等教育哲學(xué)，一種哲學(xué)主要是以認(rèn)識(shí)論為基礎(chǔ)，另一種哲學(xué)則以政治論為基礎(chǔ)”。［4］認(rèn)識(shí)論哲學(xué)強(qiáng)調(diào)大學(xué)的價(jià)值在于追求真理和研究高深學(xué)問(wèn)，利用“理論簡(jiǎn)潔、解釋有力、概念文雅、邏輯嚴(yán)密”的形式表征真理。政治論哲學(xué)強(qiáng)調(diào)人們探討深?yuàn)W的知識(shí)是由于這些知識(shí)對(duì)國(guó)家和社會(huì)有深遠(yuǎn)的影響。“隨著像德國(guó)大學(xué)一樣重視研究的美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)的建立，高等教育開(kāi)始主要以認(rèn)識(shí)論哲學(xué)作為合法存在的依據(jù)。”［4］“只要高等教育仍然是正規(guī)的組織，它就是控制研究高深知識(shí)和方法的社會(huì)機(jī)構(gòu)。”［5］因此，大學(xué)是一種學(xué)術(shù)組織的存在，學(xué)術(shù)權(quán)力是維系大學(xué)存續(xù)的基礎(chǔ)，是科學(xué)研究功能的保障，是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。學(xué)術(shù)本質(zhì)才是大學(xué)理念的價(jià)值意蘊(yùn)。大學(xué)章程在制定或修訂的過(guò)程中除了彰顯學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自治別無(wú)他選。大學(xué)章程的建構(gòu)要浸染現(xiàn)代大學(xué)制度的理念，完善學(xué)術(shù)自由中的學(xué)術(shù)責(zé)任理念，優(yōu)化內(nèi)部治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

目前，隨著高等教育政治論哲學(xué)的盛行和科層結(jié)構(gòu)的膨脹，大學(xué)系統(tǒng)在某種程度上出現(xiàn)了擠壓學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)權(quán)力的態(tài)勢(shì)。如果任之蔓延，大學(xué)學(xué)術(shù)本質(zhì)將遺失其主體性。大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的主要載體，擔(dān)負(fù)著學(xué)術(shù)權(quán)威性的責(zé)任。在大學(xué)章程的制定或修訂過(guò)程中要突出大學(xué)的學(xué)術(shù)本質(zhì)，優(yōu)化和完善內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理設(shè)計(jì)學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)，正視沖突，消解不和諧，以應(yīng)對(duì)大學(xué)組織內(nèi)外部的權(quán)利對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的侵蝕，保障大學(xué)的學(xué)術(shù)本質(zhì)。因此，大學(xué)學(xué)術(shù)理念是大學(xué)章程制定的邏輯起點(diǎn)。

（二）“權(quán)力慣性”的使然

制度是組織賴(lài)以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。大學(xué)制度伴隨著大學(xué)組織的產(chǎn)生而嚆矢。在我國(guó)大學(xué)組織和制度的運(yùn)行過(guò)程中，出現(xiàn)了政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主監(jiān)督權(quán)力等相互交織的四種權(quán)力，具體表現(xiàn)為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”，這四種權(quán)力各自呈現(xiàn)一條相互交織且不平衡的演進(jìn)路徑，并在權(quán)力演進(jìn)過(guò)程中形成固有的權(quán)力慣性。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)。我國(guó)高等教育事業(yè)的繁榮發(fā)展是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得的，黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)體制隨著時(shí)代的變遷在不同階段表現(xiàn)出不同的領(lǐng)導(dǎo)方式。通過(guò)對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史考察，其路徑是圍繞黨委、校長(zhǎng)或者校務(wù)委員會(huì)的關(guān)系展開(kāi)，圍繞如何處理黨委為代表的權(quán)利和以校長(zhǎng)為代表的行政權(quán)力之間的關(guān)系演進(jìn)。在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是經(jīng)過(guò)歷史考驗(yàn)而逐步形成、確立的，并將延續(xù)著黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不斷加強(qiáng)、校長(zhǎng)行政權(quán)不斷明確的權(quán)利慣習(xí)繼續(xù)演進(jìn)和完善。第二，行政權(quán)力泛化膨脹。與西方大學(xué)的發(fā)展路徑不同，我國(guó)大學(xué)發(fā)展具有后發(fā)外生型的特點(diǎn)。一方面，由于建國(guó)后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)施，大學(xué)附屬于政府，聽(tīng)命于政府、等待政策命令。政府的權(quán)力滲透到大學(xué)的人事任命、教師招聘、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、招生計(jì)劃等一系列事項(xiàng)當(dāng)中。另一方面，在高校內(nèi)部管理體制中，大學(xué)把自身當(dāng)成了政府權(quán)力在大學(xué)內(nèi)的延伸，把自己當(dāng)成了政府權(quán)力的代言人，大學(xué)行政權(quán)力一直支配著學(xué)術(shù)權(quán)力和民主監(jiān)督權(quán)力。行政權(quán)力的慣性使得其權(quán)力不斷泛化和膨脹，行政權(quán)力的觸須滲透到大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的處理、資源的分配、人事的聘任中，讓高校內(nèi)部本就不夠成熟和完善的學(xué)術(shù)權(quán)力和民主監(jiān)督權(quán)力進(jìn)一步弱化。第三，學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)一步式微。大學(xué)的學(xué)術(shù)本質(zhì)決定了教授應(yīng)具有至高的學(xué)術(shù)權(quán)力和地位。教授是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的重要力量，是學(xué)術(shù)權(quán)力的代表。由于后發(fā)外生型特點(diǎn)，我國(guó)大學(xué)不具備學(xué)術(shù)權(quán)力的基因，學(xué)術(shù)權(quán)力理念和學(xué)術(shù)權(quán)力的執(zhí)行機(jī)制不完備。盡管學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)甚至職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)已經(jīng)建立，但某些純粹的“教授們”丟棄了高尚的學(xué)術(shù)權(quán)力，“附庸風(fēng)雅式”地向行政權(quán)力“投懷送抱”，斷送了獨(dú)立決斷學(xué)術(shù)事務(wù)的立場(chǎng)，讓學(xué)術(shù)光芒慢慢暗淡，令人惋惜。第四，民主監(jiān)督權(quán)力的形式化。“加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用”［6］，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，不斷完善中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度是我國(guó)高等教育體制改革的使命。但在一些高校民主監(jiān)督權(quán)在“教師代表的民主監(jiān)督意識(shí)淡薄”和“管理者缺乏對(duì)教師參與權(quán)的尊重”的雙重?cái)D壓下變得“形式”大于“實(shí)質(zhì)”，民主監(jiān)督功能得不到發(fā)揮，監(jiān)督主體的權(quán)利落不到實(shí)處。

（三）“利益相關(guān)主體參與”的缺席

利益相關(guān)者理論一般都限定在經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架內(nèi)。在外部控制型公司治理模式獲得成功后，傳統(tǒng)的“股東至上理論”逐漸受到質(zhì)疑。其理論認(rèn)為公司的發(fā)展離不開(kāi)各種利益相關(guān)者的投入和參與，承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，利益相關(guān)者有權(quán)參與企業(yè)決策，并且企業(yè)應(yīng)該保護(hù)利益相關(guān)者整體利益的最大化和最優(yōu)化。

大學(xué)是一種典型的利益相關(guān)者組織。大學(xué)章程是關(guān)涉所有利益相關(guān)者的制度安排，利益相關(guān)者理論能夠提供一個(gè)有效的分析框架。正如阿特巴赫指出的那樣，“大學(xué)不是一個(gè)整齊劃一的機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)擁有一定自治權(quán)的各種團(tuán)體組成的社會(huì)”。大學(xué)利益相關(guān)者是眾多的，主要包括外部利益相關(guān)者和內(nèi)部利益相關(guān)者。外部利益相關(guān)者主要有大學(xué)舉辦者（國(guó)家）、管理者（政府及教育行政部門(mén)）、學(xué)生家長(zhǎng)、校友、捐贈(zèng)者等，內(nèi)部利益相關(guān)者主要有管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和工勤人員。“章程起草組織應(yīng)當(dāng)由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)組織負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表、相關(guān)專(zhuān)家，以及學(xué)校舉辦者或者主管部門(mén)的代表組成，可以邀請(qǐng)社會(huì)相關(guān)方面的代表、社會(huì)知名人士、退休教職工代表、校友代表等參加”。［7］《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定了章程起草的主體，兼顧了利益相關(guān)性和專(zhuān)業(yè)性的原則。但在實(shí)際制定過(guò)程中，利益相關(guān)者的參與只具有形式上的“合規(guī)”與“合法”。大學(xué)章程的制定缺乏大學(xué)內(nèi)部制定主體之外的成員參與，缺乏大學(xué)外部社會(huì)人士的參與，甚至缺乏舉辦者或者主管部門(mén)的參與。章程參與主體的缺失必然導(dǎo)致利益博弈的失敗，章程的文本也就無(wú)法代表各方的理性，利益相關(guān)各方在權(quán)利受損時(shí)也就不會(huì)訴諸于大學(xué)章程的支持，大學(xué)章程也就會(huì)在協(xié)調(diào)和保護(hù)各方利益的無(wú)力中變得“煙消云散”。

（四）章程文本的“模板化”和“空泛化”

大學(xué)章程有效實(shí)施的前提是章程文本具有可操作性。縱觀(guān)教育部網(wǎng)站公布的大學(xué)章程，其文本普遍存在內(nèi)容“形而上”“模板化”和“關(guān)鍵內(nèi)容缺失”等問(wèn)題。首先，大學(xué)章程內(nèi)容“形而上”導(dǎo)致章程沒(méi)有對(duì)涉及大學(xué)的相關(guān)事項(xiàng)做出具體規(guī)定，呈現(xiàn)出宣示性和倡議性的生成路徑。“大部分章程的內(nèi)容比較宏觀(guān)籠統(tǒng)，原則性表述話(huà)語(yǔ)居多，缺乏落地操作的細(xì)則，導(dǎo)致章程沒(méi)有發(fā)揮出作為高校‘憲章’的作用。同時(shí)，目前高校章程內(nèi)容大都以定性表述為主，普遍缺乏量化指標(biāo)，導(dǎo)致無(wú)法在高校發(fā)展過(guò)程中評(píng)估章程內(nèi)容的有效性”。［8］這種實(shí)質(zhì)性和可操作性?xún)?nèi)容的缺乏必然導(dǎo)致大學(xué)章程的實(shí)施困境。其次，大學(xué)章程的條款存在模板化現(xiàn)象。《教育法》和《高等教育法》都有對(duì)大學(xué)章程的原則性規(guī)定，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》正是依據(jù)教育法、高等教育法及其他有關(guān)規(guī)定而制定的，適合于國(guó)家舉辦的高等學(xué)校章程的起草、審議、修訂以及核準(zhǔn)、備案等。正是基于這樣的規(guī)定，大部分大學(xué)章程是套用法律法規(guī)規(guī)定的章程格式并在具體內(nèi)容上填充的產(chǎn)物。這樣制定出來(lái)的章程自然是對(duì)法律條文的照搬、細(xì)化和翻版，導(dǎo)致大學(xué)在辦學(xué)理念、定位、目標(biāo)、宗旨上特色的缺失和丟棄。例如關(guān)于大學(xué)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定，“高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高校黨的委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)高校黨委）全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)按照《中華人民共和國(guó)高等教育法》的規(guī)定積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作，保證教學(xué)、科研、行政管理等各項(xiàng)任務(wù)的完成”。大學(xué)章程基本上直接照搬法律和條文，完全沒(méi)有結(jié)合學(xué)校實(shí)際規(guī)定校長(zhǎng)“如何積極主動(dòng)”“如何獨(dú)立負(fù)責(zé)”。因此，大學(xué)章程內(nèi)容的不切實(shí)際和模板化的引用，本身就沒(méi)有模板母體的效力高，自然就沒(méi)有實(shí)施的可能和必要。再次，大學(xué)章程“關(guān)鍵內(nèi)容缺失”。大學(xué)章程一個(gè)重要的功能就是明確大學(xué)與舉辦者政府的關(guān)系，明確雙方的責(zé)任和義務(wù)，唯有這樣才能對(duì)雙方的行為提供明確的指導(dǎo)，使政府干預(yù)大學(xué)有章可循，保障大學(xué)的自治。但大學(xué)章程基本上沒(méi)有明確規(guī)定，缺乏具體規(guī)定學(xué)校自主辦學(xué)、自主管理的權(quán)限和責(zé)任。這種結(jié)構(gòu)性缺失使得章程實(shí)施失去了關(guān)鍵性要素。

三、我國(guó)大學(xué)章程實(shí)施的實(shí)踐路向

（一）作為“規(guī)制性、規(guī)范性規(guī)則”的存在：大學(xué)章程實(shí)施的制度轉(zhuǎn)向

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的內(nèi)生要求，是大學(xué)治理的制度規(guī)范。“制度為社會(huì)生活提供穩(wěn)定意義上的規(guī)制性、規(guī)范性要素”。［9］正是規(guī)制、規(guī)范的推動(dòng)，制度才會(huì)表現(xiàn)出牢固性和穩(wěn)定性。大學(xué)是作為一種組織而存在的，組織的生存需要與外界社會(huì)互動(dòng)以獲得資源支持。“大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)法人制度建立的標(biāo)志，是現(xiàn)代大學(xué)法人秩序的內(nèi)在要求，是現(xiàn)代大學(xué)法人自治的核心架構(gòu)，是現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的制度保障”。［2］首先，大學(xué)章程作為一種規(guī)制性規(guī)則的存在，必然會(huì)強(qiáng)調(diào)外在的規(guī)制過(guò)程，包括規(guī)則設(shè)定、規(guī)則監(jiān)督和違反規(guī)則的懲罰，因此，大學(xué)章程的制定過(guò)程必將是確定規(guī)則并監(jiān)督他人實(shí)施規(guī)則的行為過(guò)程，甚至通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和處罰來(lái)影響將來(lái)的行為，使行動(dòng)者具有使能作用，使得大學(xué)章程作為一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則系統(tǒng)，在正式制度和非正式制度的支持下成為起支配作用的制度。其次，大學(xué)章程作為一種規(guī)范性規(guī)則的存在，必然會(huì)強(qiáng)調(diào)規(guī)范系統(tǒng)所確定的目標(biāo)（是應(yīng)該如何完成）以及目標(biāo)完成的適當(dāng)方式（合法手段）。因此，在大學(xué)章程實(shí)施的過(guò)程中，必須“對(duì)于行動(dòng)者既賦予權(quán)利也施加責(zé)任，既賦予特權(quán)也施加義務(wù)，既提供許可也實(shí)施命令”。［9］大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是關(guān)乎各利益主體的存在，對(duì)各利益主體（黨委、校長(zhǎng)、教授、教師、學(xué)生、社會(huì)等）建立明確的權(quán)利和義務(wù)規(guī)則，并將實(shí)現(xiàn)權(quán)力和履行義務(wù)的手段和方式呈現(xiàn)出來(lái)，使各個(gè)大學(xué)章程相關(guān)實(shí)施主體在明確的規(guī)則和規(guī)范下行動(dòng)，促進(jìn)大學(xué)章程的實(shí)施。因此，如要更好地實(shí)施大學(xué)章程，使大學(xué)章程從“束之高閣”的文本變成有實(shí)踐意義的制度和規(guī)范，必須關(guān)注具有規(guī)制作用的規(guī)則，以便給相關(guān)利益主體已確定的行動(dòng)規(guī)范，并在規(guī)范中構(gòu)建行為的模式和意義。

（二）從“單一治理”到“共同治理”：大學(xué)章程實(shí)施的治理轉(zhuǎn)向

美國(guó)學(xué)者科爾森在其專(zhuān)著《大學(xué)與學(xué)院治理》中首次提到大學(xué)治理，從此，大學(xué)治理的概念在學(xué)術(shù)界引起廣泛關(guān)注。大學(xué)治理是“作決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程”［10］，是為了平衡基于法律權(quán)威的行政體系和基于專(zhuān)業(yè)權(quán)威的教師體系而設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)和過(guò)程。［11］與大學(xué)管理的概念相比，大學(xué)治理的關(guān)鍵在于治理結(jié)構(gòu)的變革，大學(xué)治理強(qiáng)調(diào)內(nèi)外部關(guān)系的協(xié)調(diào)路徑。大學(xué)管理是在特定環(huán)境下管理者對(duì)大學(xué)可用資源的計(jì)劃、組織、安排、指揮、協(xié)調(diào)和控制。大學(xué)治理是在大學(xué)利益主體多元化和大學(xué)所有權(quán)和管理權(quán)分離的情況下，協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者的關(guān)系，降低代理成本，提高辦學(xué)效益的制度安排。

大學(xué)章程就是大學(xué)治理的合法化的制度安排、總體規(guī)范和直接依據(jù)，承載了厚重的使命和指引。在現(xiàn)代大學(xué)制度演進(jìn)和構(gòu)建過(guò)程中，大學(xué)理念的彰顯必不可少。大學(xué)探索和發(fā)現(xiàn)一切知識(shí)和科學(xué)，現(xiàn)代大學(xué)制度存在的基本依據(jù)在于其學(xué)術(shù)本質(zhì)。但我國(guó)大學(xué)制度建設(shè)走上了一條與西方國(guó)家完全不同的演進(jìn)路徑，西方國(guó)家的大學(xué)是由中世紀(jì)大學(xué)的學(xué)術(shù)自治轉(zhuǎn)向開(kāi)放的多元治理；而我國(guó)的大學(xué)是由單一的行政權(quán)力慢慢向共同治理邁進(jìn)。當(dāng)下，我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理模式依然是高度集中、自上而下的單一模式。在行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)上形成了中國(guó)特色的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。因此，我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)不可能照搬西方大學(xué)的制度樣式，必須建構(gòu)符合現(xiàn)實(shí)的改革次序和重點(diǎn)。“高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革是在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義大學(xué)的辦學(xué)方向下，不斷探索和尋找大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)科學(xué)性、合理性和中國(guó)特色社會(huì)主義適應(yīng)性的過(guò)程”。［12］現(xiàn)代大學(xué)制度的建立必須建立在“中國(guó)特色”和“黨委領(lǐng)導(dǎo)”之下，模式是“嵌入式”的，在此基礎(chǔ)上彰顯學(xué)術(shù)自治，構(gòu)建相關(guān)利益者的參與和監(jiān)督機(jī)制。

（三）從文本內(nèi)容的“原則性陳述”到“可操作性”：大學(xué)章程實(shí)施的行動(dòng)轉(zhuǎn)向

“良好的國(guó)家治理，制度是決定性的”。［13］大學(xué)章程作為大學(xué)治理的依據(jù)和憲章，在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中具有至關(guān)重要的作用。章程的有效實(shí)施取決于章程文本是否具有合法性和可操作性。章程合法性是指大學(xué)章程在制定過(guò)程中是否符合《高等教育法》和《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等上位法所要求的內(nèi)容要素和基本框架；可操作性是指大學(xué)章程在合法性的前提下，文本內(nèi)容是否結(jié)合了大學(xué)自身特色，建構(gòu)符合自身實(shí)際的具有可操作性和可行性的具體規(guī)定。當(dāng)下，大學(xué)章程的文本呈現(xiàn)出“原則性陳述”的表述特點(diǎn)，參照甚至照搬和套用上位法的規(guī)定，丟棄了對(duì)學(xué)校歷史傳統(tǒng)的審視、對(duì)學(xué)校特色的發(fā)現(xiàn)、對(duì)辦學(xué)宗旨的凝練、對(duì)辦學(xué)理念的張揚(yáng)，最終導(dǎo)致大學(xué)章程在指導(dǎo)自身辦學(xué)和大學(xué)治理時(shí)的無(wú)力。增強(qiáng)大學(xué)章程的可操作性，提高大學(xué)章程的科學(xué)性，“可以采用目標(biāo)要求與措施的概括性列舉相結(jié)合、授權(quán)等其他規(guī)則等方式，確保章程條款能夠貫徹落實(shí)”。［2］大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)章程的核心，對(duì)治理主體關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范決定了大學(xué)章程有效實(shí)施的可能。針對(duì)目前大學(xué)章程文本模板化和照搬法律條文的弊端，必須明確并明細(xì)大學(xué)與舉辦者的關(guān)系、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)、教授治學(xué)的具體議事規(guī)則以及師生權(quán)利的保障、救濟(jì)措施，重塑大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系。

四、結(jié)語(yǔ)

從文本走向?qū)嵤谴髮W(xué)章程的實(shí)踐路向，更是大學(xué)章程的生命力所在。大學(xué)章程作為大學(xué)與舉辦者共同制定的憲章，上承現(xiàn)代大學(xué)制度，下接大學(xué)內(nèi)部治理，規(guī)范學(xué)校內(nèi)外各種關(guān)系和各種權(quán)力的運(yùn)行，彰顯利益相關(guān)者的權(quán)益。在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的過(guò)程中，大學(xué)章程也只有在實(shí)施中才能發(fā)揮實(shí)際效用。大學(xué)章程要成為大學(xué)治理的依據(jù)，只有所有關(guān)涉主體深刻認(rèn)識(shí)大學(xué)章程的價(jià)值，遵守、執(zhí)行、適用和監(jiān)督大學(xué)章程，大學(xué)章程才會(huì)從“束之高閣”的文本變成“依章而治”的利器。