財政運行綜合績效評價的理論、指標與展望
——基于財政預算“行為-功能”的分析

馬海濤曹堂哲彭珮文

一、導論

財政運行綜合績效評價涵蓋政府全部預算收入和支出，涉及財政運行各個方面，反映財政工作目標達成的結果及其有效實現結果的過程，是政府層面預算績效管理的核心。自2018年實行財政運行綜合績效評價試點以來，無論是財政運行績效評價的實踐探索，還是關于財政運行評價的相關理論研究，并未就財政運行綜合績效是什么、評什么、怎么評、怎么用等問題達成共識，亟需在理論上厘清財政運行綜合績效的本質和邏輯，建構關鍵績效指標框架，為深入全面推進財政運行綜合績效評價工作，提高評價質量和結果運用成效提供理論支撐、擘畫實施路徑。

從實踐來看，2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求“實施政府預算績效管理”，“對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”。該意見印發以來，北京、山東、浙江、遼寧等地開始探索省以下政府財政運行綜合績效評價指標體系，目前財政運行綜合績效評價實踐及其理論總結還在不斷探索和創新中，對指標框架的邏輯尚未達成共識，共性框架并未形成。比較有代表性的指標體系主要有：一是以北京市為代表的“五性”維度體系，該體系突出問題導向，旨在監測和評價各區“錢是否夠用”“成本是否節約”“管理是否規范”“效果是否顯著”“組收是否努力”等問題(吳素芳，2020[1]；王文庚和曹堂哲，2021[2])，從財力保障的充分性、成本節約的經濟性、運行成效的有效性、財政管理的規范性和財源建設的積極性五個維度構建了指標體系。二是以山東省為代表的整合性指標體系，該體系從收入績效、支出績效、管理效率、運行成效、可持續性等維度構建指標體系。比如：韓志毅等(2021)[3]；謝可川等(2022)[4]基于山東省濟南市、濟寧市實施的市縣級政府財政運行綜合績效評價，臨沂、德州部分縣(市、 區)鄉鎮(街道)政府財政運行綜合績效評價，日照市市、縣、鎮街三級試點(自評)試點提出了涵蓋收入績效、支出績效、規范管理、保障水平、運行成效等維度的指標體系。趙勇和徐晶(2022)[5]從收入、支出、管理效率、運行成效、可持續性等方面介紹了廊坊市開展試點縣財政運行綜合績效評價和管理的情況。項前和王兆玉(2021)[6]基于江蘇省南京市雨花臺區街道試點提出包括財政運行管理、財政收支情況、財政運行績效、財政可持續在內的指標體系。孫遜(2021)[7]從財政收入與支出、重大政策落實情況、預算編制與執行、財政綜合管理等維度建構了指標體系。三是以浙江、江西等地為代表的“財政管理+政府履職”體系，該類指標更加關注財政預算收支質量、執行狀況、財政改革要求(張喆，2020[8]；王宏斌等，2020[9])，從財政管理、政府履職成效和可持續性等方面建構指標體系。劉國永等(2022)[10]基于江西省贛州市財政運行評價試點提出了包括財政管理、財政運行績效、財政可持續性的指標體系。

從已有的理論研究相關文獻來看，財政運行綜合績效評價涉及財政運行的各個方面，諸如財政能力評估、債務風險評估、收入績效評估、財政運行質量評價、PEFA 政府財政管理能力評價等，這些研究僅偏重財政運行的某一具體方面，并未形成邏輯自洽的綜合性評價框架。

基于上述實踐總結和理論梳理，本文在預算績效管理視角下，分析財政運行綜合績效問題，將預算編制、執行、決算、公開等預算管理活動作為貫穿財政運行的一條“紅線”，串接起財政運行行為和預算功能。首先在既有文獻評論的基礎上，闡述和論證了“財政運行行為-政府預算功能”的二維分析框架及其指標體系；然后在梳理財政運行綜合績效評價來龍去脈的基礎上,分析了現有實踐中具有代表性的指標體系的共性、特點和存在的局限；最后提出了下一步深化財政運行績效綜合評價的實施路徑。本文提出的“財政運行行為-政府預算功能”二維分析框架吸收了現有實踐的成果，在以下幾個方面有所突破和創新：一是相較于現有的指標體系對財政運行行為的關注各有側重的問題，“框架”更為全面地反映了“十四五”時期我國財政運行行為的主要方面，提煉了財政運行行為的關鍵績效指標；二是相較于現有指標體系判斷財政運行績效好壞的標準不夠完整的問題，“框架”分析了財政運行行為與預算功能的對應關系，給出了判斷財政運行各項關鍵績效指標好壞的標準；三是相較于現有指標主要反映一般公共預算運行的問題，“框架”展望了“統分結合”的指標體系設計思路，即在分析“四本”預算總體行為和功能的基礎上，針對 “四本”預算各自的行為和功能特點，設置個性化的關鍵績效指標。

二、文獻綜述、理論分析與指標框架

與財政運行綜合績效評價工作的起步探索相一致，現有的研究僅明確了財政運行綜合績效評價主體和對象，即《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求的“各級財政部門要對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”。但是對于評價什么，如何評價等問題，尚未給出一致公認的界定。對此，本文從績效和績效評價的本質要素出發，演繹推論出財政運行綜合績效評價的“財政運行行為-政府預算功能”二維分析框架，并在此框架下提煉和歸集財政運行綜合績效評價的關鍵績效指標。

(一)文獻綜述

與財政運行綜合績效評價相關的研究主要包括財政能力評估、地方政府債務和風險評估、財政收入績效評價和財政運行質量評價等。這些研究僅著重于財政運行的某個具體環節或者某個層面，尚未形成綜合性的評價框架和指標體系。

1.財政收入績效評價。財政收入是財政運行的構成部分，對地方財政收入績效評價的研究尚處于起步階段。比如，李明等(2022)[11]從稅負調控成效、收入質量水平、債務風險水平三個維度構建了預算收入績效評價指標。于樹一(2021)[12]從地方財政收入的決策、執行和績效三個維度建構了地方財政收入績效評價體系。北京市財政局從穩固存量、培育增量、提高質量和貢獻等維度構建了財源建設評估指標體系(北京市財政局辦公室，2022[13])。

2.財政能力評估。財政能力評估與財政運行綜合績效評價在內容上有許多重合之處。財政能力反映一地政府通過其公共權力汲取財政資源，并有效分配公共資源、提供公共產品和服務的能力(楊娟等，2021[14])。財政能力評估最早是指可以通過征稅以獲取財政資源的能力(邱婧，2017[15])。其衡量標準主要為財政收入的總量、結構和支出效率。財政發揮作用的能力主要包括發揮宏觀調控職能、維持市場和社會正常秩序、維持政治秩序、防化社會公共風險等(陳龍，2020[16])。目前對政府財政能力評估的研究主要采用經濟學上的定量分析方法。比如：辛沖沖和楊文珂(2020)[17]使用熵權法，建構了對31個省級行政區2007—2013年的財政汲取能力指數，并分析了地區差異。楊志安和鄒國慶(2016)[18]使用因子分析法，提取了核心、基礎、發展和保障四個主要能力因子。總之，財政能力評估通過構建多元指標體系，合成指數進行對比和評價，這一方法對財政運行綜合績效評價具有啟發意義。

3.地方政府債務和風險評估。地方政府債務和風險評估指標體系是構成財政運行綜合績效評價指標的重要方面。在國家層面和地方政府層面，債務和風險評估制度和指標體系不斷完善。2016年國務院辦公廳印發《地方政府性債務風險應急處置預案》，財政部于同年印發了《地方政府性債務風險分類處置指南》。同年青海省政府出臺了《地方政府債務風險評估和預警暫行辦法》，提出了新增債務率、逾期債務率、債務率和償債率等評價指標(中央政府門戶網站，2016[19])。各地開展債務風險評估的指標與此基本一致。2021年，國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》[20]中進一步提出完善政府債務風險評估的指標體系以及對政府償債能力進行綜合評估。

4.財政運行質量評價。財政運行質量即財政運行的優劣程度，包括財政收入、財政支出、公債運行等方面，反映了財政部門組收和管理的質量與效益，包括現有財政收支規模多大程度上能夠保障政府職能充分發揮，現有收支結構是否合理，財政收支如何組織管理，財政預算編制是否按時按質執行，以及當下財稅制度與經濟社會運行是否協調(侯燕明，2020[21])。影響財政運行質量的因素主要包括財源質量和財政管理(趙瑋，2019[22])。高質量的財政運行需要符合效率性、公平性、穩定性和規范性四大特征(朱云飛和趙寧，2019[23])。上述研究為財政運行綜合績效評價指標和標準的設計提供了參考。

5.國際PEFA 政府財政管理能力評價體系。公共支出和財政問責(Public Expenditure and Financial Accountability，PEFA)是由世界銀行、國際貨幣基金組織、歐盟委員會等組織贊助支持的一項多機構合作計劃，PEFA評價體系已被英國、法國、新西蘭、巴西等國廣泛應用。作為PEFA體系的一種工具，財政管理和績效測量框架(Public Financial Management Performance Measure Framework，PFM Performance Measure Framework)提出了衡量公共財政管理績效的指標體系，包括預算信用，全面性和透明度，預算制定與政策目標的符合程度，預算執行的可行性和控制，會計、記錄和報告，外部監督和審計六個維度。上述六個維度的28個指標可以歸結為系統的結果、關鍵的橫向特征、預算循環三類(PEFA Secretariat，2011[24])。解洪濤和陳志勇(2016)[25]等探討了PEFA政府財政管理能力評價體系與我國實施的《地方財政管理績效綜合評價方案》之間的關系。2022年湖南省財政廳首次引進PEFA系統，用以提升地方政府財政管理(周極宏,2022[26])。PEFA提出的預算循環思想，是本文將預算過程作為貫穿財政運行的紅線，提出財政運行綜合績效評價“二維模型”的重要理論來源。

(二)分析框架

考慮到“績效是一個多維建構，觀察和測量的因素不同，其結果也會不同。”(Bates和Holton III,1995[27])本文在綜合行為績效觀和結果績效觀的基礎上，將績效定義為“績效是目標達成的結果及有效實現結果的過程。”該定義有兩個要點，即行為和目標實現的結果。抓住這兩個關鍵要素，本文從預算管理的視角分析財政運行，對應提出“財政運行行為-政府預算功能”的二維分析框架，財政運行行為對應一級政府財政收入、支出、管理、調節和風險防控等方面工作的狀態和發展變化情況。政府預算功能則是預算管理在總額控制、配置效率、運營效率等方面發揮的作用和實現的目標。因此，政府財政運行綜合績效可以定義為：一級政府在收入、支出、管理、調節和風險防控等方面，實現總額控制、配置效率、運行效率等方面目標的程度。

績效評價包含行為測量、目標導向和判斷標準三個要素，在上述二維框架中，預算功能維度闡明了財政運行行為達到的目標導向和判斷標準。據此可將財政運行綜合績效評價定義為上級財政部門對下級政府財政“收、支、管、調、防”等項工作，達成總額控制、配置效率、運營效率等方面目標情況的測量、分析和評判，主要包括收入的合理性、保障的充分性、成本的節約性、管理的規范性、產出的有效性、發展的可持續性等方面。上述演繹推論的邏輯如圖1所示：

圖1 本文的演繹推論邏輯

1.二維框架下的財政運行行為。在行為主義經濟學中，信息的結構和參與者的特征會對決策和結果產生系統性的影響(Baker和Nofsinger，2010[28])。決策者經常面臨一系列巨大不確定性，以及結果可量化的有限性的選擇，而選擇的建構方式會對選擇產生強烈的影響，即客觀事實不變，提出問題的方式不同，選擇也會不同(Ackert和Deaves，2009[29])。

財政運行行為是財政運行的具體行動選擇，財政運行行為隨著制度的變化而產生改變，不同時期財政運行問題不同，行為選擇就不同。傳統上財政運行圍繞“收、支、管、平”四個方面開展工作(賈康，2020)[30]。隨著新《預算法》和《預算法實施條例》的頒布，“講求績效”已經成為預算管理的一項基本原則，財政運行拓展為“收、支、管、平、效”五個方面。“十四五”時期，財政工作堅持以政領財、以財輔政，圍繞“收、支、管、調、防”五個方面下功夫(新華社，2021[31])。從財政行為的維度出發，分析其在社會經濟環境、制度和有限理性約束下的行為動機和行為結果(目標實現程度)，就構成財政運行綜合績效評價的基礎內容。

為了做好財政運行綜合績效評價，需要提出若干關鍵績效指標對財政運行行為進行測量。一是收入方面。反映政府財政收入政策、制度和管理等方面的合理性與執行情況，以及財力對政府基本職能履行和政府運行的保障情況，主要從財力保障、財源建設、預算平衡等方面評價，涉及的關鍵績效指標包括可用財力、轉移支付依賴度、減稅降費目標完成率、收入質量、財源建設情況、財政自給率等指標。二是支出方面。反映政府財政支出結構的合理性，主要關注支出的配置效率。配置效率反映各級政府通過支出結構優化，在保障國家重大戰略任務、促進經濟社會發展、實現財政資源與政策目標匹配、民生保障等方面的情況，涉及國家重大戰略任務財政資金到位率、共同事權地方財政資金到位率、基本民生支出標準達標率、“三保”保障率等關鍵績效指標。三是管理方面。反映政府財政管理的成本節約和管理規范程度，主要從成本控制和財政管理等方面進行評價，包括財政供養比、政府行政管理支出占比、一般公共預算收入年初預算到位率等關鍵績效指標。四是調節方面。反映充分發揮財政宏觀調控和收入分配職能，推進經濟社會健康發展的結果和成效，包括重大戰略任務完成情況、基本公共服務均等化實現情況、基本公共服務投入產出比等關鍵績效指標。五是風險防控方面。反映政府財政風險防控、統籌發展和安全，增強財政可持續性方面的情況，包括政府債務率、負債率、償債率、社保支付能力、政府債務規模、地方政府債務限額、償債能力評估、民生政策財政可承受能力評估等關鍵績效指標。

2.二維框架下的預算功能。對財政運行行為進行評價，需要引入預算功能理論，以確立評價的目標導向和評價標準。財政預算作為一種公共治理的工具，能夠將戰略、政策和資源進行整合，并對公共部門的運轉產生影響(江月，2020[32])。“過去200年的現代政府的預算歷史表明，公共預算在三個層次上影響著公共部門的運作：在宏觀層次上公共預算的規則或者程序對于決策者來說將形成一種總財力約束；在中觀層次上公共預算的規則或程序將影響以戰略重點為基礎的資源配置和利用；在微觀層次上公共預算的規則或者程序將影響生產和供給公共服務的效率”(Schick，1998[33]；希克，2000[34])。與此相對應，財政預算有三個層次的基本職能和基本目標：財政總額控制、資源配置效率、運作效率(馬駿，2011[35])。財政總額控制反映在有限的財政資源限制下，財政總量的變化和財政收支關系，是保障財政可持續性，實現既定支出目標的重要手段(孫克競和王禎陽，2020[36])。“總額控制問題涉及這樣一些問題： 在某個預算時期(比如一個預算年度)根據什么確定了可供分配的財力？ 換言之，在某一個預算時期，根據什么做出了收入決策，即從社會中汲取多少的資源來進行預算分配。作為一個基本目標的總額控制是指，對于政治家決定在某一時期準備開展的活動，可以通過預先確定財政收支總額來進行約束，進而將公共支出、赤字、債務的比率控制在一個可以承受的水平，最終使得財政是可持續的”(Schick，1998[33]；希克，2000[34]；馬駿，2011[35](23))。

由于在市場經濟條件下，存在市場失靈問題，面臨公共物品供給、外部性、自然壟斷、不完全競爭、信息不對稱等問題導致的資源配置低下，需要政府運用公共預算對資源進行合理配置、調節分配、穩定經濟社會基礎(涂縵縵，2015[37])。“配置效率要求政府建立目標并區分其優先次序，而且它要求政府評估公共支出對于這些目標的實際或者預期的貢獻”(Schick，1998[33]；希克，2000[34]；馬駿，2011[35](4))。

運作效率又稱作運營效率，是指政府能夠有效率地組織和管理財政交易(馬駿，2011[35](25))，是政府機構運作的效率，即政府機構所花費的資源與這些資源形成的產出之間的比率(希克，2000[34]；馬駿，2011[35](26))。重點關注財政資金使用效益，包括財政資金使用的經濟性(節約性)、效率性(投入產出比)和有效性(即通過合理成本達成預期目標)(王雍君，2016[38])。

我國財政預算由“四本”預算組成，總體上除了需要符合財政預算基本職能和基本目標的共性要求以外，每本預算的職能和目標還有更為豐富的內容，比如：政府性基金預算收支行為的專門特定性，國有資本經營預算反映國家以所有者身份對國有資本的調節作用，社會保險基金預算與特定社會保險制度的高度關聯性等。推動財政運行綜合績效評價資金覆蓋范圍從一般公共預算為主到覆蓋“四本”預算，需要在預算功能的共性要求下，進一步完善和豐富不同預算的個性化功能，為評價設定“目標導向”提供基礎。

3.二維框架下的績效評價標準。在預算管理全過程中，從預算功能的視角評判財政運行“收、支、管、調、防”各項工作中，可形成以下評價標準：一是總額控制。重點關注財政保障方面，即關注財政運行能否做好財政收入、支出及其平衡，保障黨委政府履職和財政職能的發揮，其評判標準為財力保障充足性、財源建設積極性、發展可持續性等。二是配置效率。重點關注財政運行能否通過支出結構優化，有效保障國家重大戰略任務、促進經濟社會發展、實現財政資源與政策目標匹配，包括戰略保障和民生保障等方面。三是運營效率。包括過程性的管理效率和結果性的運行成效兩個方面。管理效率側重成本控制和管理規范性；運行成效側重財政支出政策目標完成、基本公共服務均等化、投入產出比等方面。四是財政運行的安全性。這一標準貫穿在預算管理各個環節，反映財政統籌經濟發展與財政可持續性、防控風險、保障財政安全等方面。

將財政運行行為和預算功能繪制成二維表格，如表1所示，其中預算功能反映預算編制、執行和決算等環節實現總額控制、配置效率和運營效率的情況；財政運行行為反映財政“收、支、管、調、防”等各項工作。財政運行行為和預算功能之間存在對應匹配關系，比如：財政運行行為的管理方面主要對應預算功能的過程性運營效率，績效標準是成本控制的合理性和財政管理的規范性。

(三)關鍵績效指標框架設計

結合文獻和實踐探索，按照財政運行綜合績效的“行為-功能”分析框架，將財政運行行為和預算管理功能匹配對應，本文提出了主要針對一般公共預算的財政運行綜合績效評價的關鍵績效指標框架，將這一框架拓展到“四本”預算還需要進一步專文研究，對指標進行豐富和深化。一級指標按照財政運行行為設置，包括收入、支出、管理、調節、風險防控五個一級指標。二級指標對行為進行細化并反映相應的預算功能，設置財力保障、財源建設、預算平衡、戰略保障等19個二級指標。三級指標對二級指標進行細化、量化，三級指標名稱反映財政運行的關鍵要素和特征，指標評分標準和指標值反映財政運行在實現總額控制、配置效率、運營效率等預算功能方面的良好狀態和實際狀態，設置可用財力、轉移支付依賴度、減稅降費目標完成率、收入質量、財源建設情況等49個三級指標。關鍵績效指標框架如表2所示。

三、財政運行綜合績效評價的實踐及其評析

我國開展財政運行綜合績效評價可以追溯到2013年開始的縣級財政管理績效綜合評價和2014年開始的地方財政管理工作考核。2018年以來，按照《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求，財政管理績效綜合評價拓展為財政運行綜合績效評價，各地積極探索，形成了北京、山東、浙江等地為代表的不同指標框架體系。2021年財政部各地監管局實施的地方財政運行分析評估工作與財政運行綜合績效評價也存在緊密的聯系。上述實踐探索，它們評價的主體、對象、內容不同，反映了財政運行的一些局部、側面和角度，有必要整合納入“行為-功能”框架，以便找到各自位置和共通語言。具體如表3所示。

表3 我國財政運行綜合績效評價的實踐和探索

(一)財政管理綜合績效評價

財政管理綜合績效評價主要包括縣級財政管理績效綜合評價和地方財政管理工作考核。它們隨著《預算法》和預算管理制度改革的深化不斷調整和完善。財政管理綜合績效評價與財政運行綜合績效評價相比，缺少運行成效、財源建設等方面的評價。財政管理綜合績效評價經過多年實踐，形成的指標及其工作體系相對完善，可以將結果整體納入財政運行綜合績效評價體系。

1.縣級財政管理績效綜合評價。2012年9月財政部印發的《預算績效管理工作規劃(2012—2015年)》(財預〔2012〕396號)明確要求“中央和省級財政部門都開展縣級財政支出管理績效綜合評價試點”(財政部，2012[39])。2013年，財政部針對2012年縣級財政支出管理進行了績效綜合評價(中央政府門戶網站，2013[40])。2013年至今，縣級財政支出管理評價內容隨著預算管理制度改革的深化不斷完善。比如：2015年財政部印發的《2015年縣級財政管理績效綜合評價方案》(財預〔2015〕139號)評價內容包括規范預算編制、優化收支結構、盤活存量資金、加強債務管理、控制供養人員五個方面(財政部，2015[41])。2018年財政部印發的《2018年縣級財政管理績效綜合評價方案及結果的通知》(財預〔2018〕100號)包括預算編制、預算執行、收入質量、支出結構、財政可持續性以及預決算公開六個方面(財政部，2018[42])。

2.地方財政管理工作考核。地方財政管理工作考核是財政部對各省級政府財政管理工作完成情況及其成效的考核。2014年財政部印發了《地方財政管理績效綜合評價方案》(財預〔2014〕45號)，開啟了財政部對全國36個省(直轄市、自治區、計劃單列市)上一年度地方財政管理績效的綜合評價，評價結果作為轉移支付的重要參考(中國政府網，2014[43])。地方財政管理工作考核指標體系隨著預算管理制度改革的深化不斷完善，比如：2018年財政部印發的《財政管理工作績效考核與激勵辦法》(財預〔2018〕4號)對財政預算執行管理工作、收入質量管理工作、盤活財政存量資金管理工作、國庫庫款管理工作、預算公開管理工作、推進財政資金統籌使用管理工作和其他財政管理工作進行考核(財政部，2018[44])。2018年12月29日財政部印發了關于修訂《財政管理工作績效考核與激勵辦法》的通知(財預〔2018〕222號)，對國庫庫款管理工作的考核指標內容、評審程序先進縣的數目等方面進行了調整(財政部,2018[45])。2020年財政部印發了《地方財政管理工作考核與激勵辦法》(財預〔2020〕3號)，考核內容包括財政預算執行管理工作(一般公共預算和政府性基金預算的支出進度)、盤活財政存量資金管理工作(各省財政存量資金規模)、國庫庫款管理工作、推進財政資金統籌使用(地方轉移支付的結構)、預算公開和其他財政管理工作情況(財政部,2020[46])。為了適應深化預算管理制度改革的要求，2022年財政部印發了最新的《地方財政管理績效考核辦法》(財預〔2022〕15號)。

(二)地方財政運行分析評估

2021年以來，財政部各地監管局按照《財政部各地監管局實施地方財政運行分析評估工作暫行辦法》(財預〔2021〕42號)，結合駐地實際，重點分析屬地財政經濟形勢、財政政策、財稅體制、財政收支情況、財政運行風險、財政基礎工作等的內容。各地監管局形成季度報告，向財政部報送地方財政運行中存在的問題和風險，為財稅政策制定、預算安排和調整提供參考依據。

地方財政運行分析評估與財政運行綜合績效評價在實施主體、評價方式方法、評價結果等方面存在差異。地方財政運行分析評估是財政部駐各地監管局開展的工作，側重財政運行形勢的分析和監管；財政運行綜合績效評價是上級財政部門加強下級財政管理的重要手段。兩者雖然都是對財政運行進行評估評價，各自的側重、角度和目的不同；但對財政運行核心指標的關注存在一定的共性，比如都會對債務率等財政風險指標進行分析和評價，從客觀刻畫財政運行狀況的角度，兩者完全可能形成一張“體檢表”。

(三)財政運行綜合績效評價的實踐探索

2018年以來，各地開始探索構建財政運行綜合績效評價指標體系，大體形成了北京、山東、浙江等地為代表的三類指標體系。

1．以北京市為代表的“五性”維度。2019年年底，北京市啟動十六區財政運行綜合績效評價，評價更加突出問題導向，重點對各區保障能力(錢是否夠用)、財源建設(組收是否努力)、成本節約(支出是否節約)、規范管理(管理是否規范)、運行成效(效果是否顯著)等方面進行分析和評價，形成了由財政保障、財源建設、成本控制、管理規范、運行成效5個一級指標，24個二級指標，37個三級指標構成的指標體系。2021年北京市持續開展財政運行專項和綜合績效監測評價，上半年開展了成本節約專項監測與評價，主要包括行政運行、城市運行、重大項目成本管控和民生支出標準等方面(王文庚和曹堂哲，2021[2])。2020年以來，北京市東城、順義、大興、昌平等區開展了區對街鄉鎮財政運行綜合績效評價試點。2021年西城區開展了區對街道成本節約專項監測評價。

2．以山東為代表的整合體系。2020年山東省財政廳選取濟南、濟寧開展縣級政府財政運行綜合績效評價試點，濟寧市積極探索市縣鄉三級同步實施政府財政運行綜合績效評價，在全國尚屬首例(財政部，2021[47])。同年財政廳選取了臨沂市羅莊作為鄉鎮政府財政運行綜合績效評價的試點。通過各級試點，山東省形成了收入績效、保障能力、支出績效、管理規范性和財政可持續性五個方面的指標體系(韓志毅等，2021[3]；謝可川等，2022[4])。河北廊坊市聚焦財政運行“收、支、管、調、防”，從收入、支出、管理效率、運行成效、可持續性開展試點縣財政運行綜合績效評價和管理(趙勇和徐晶，2022[5])。

3．浙江等地為代表的財政管理+政府履職體系。浙江義烏、江蘇常州、遼寧省、江西省等探索形成了“財政管理+政府履職”的指標體系。比如2019年義烏市財政局聯合市人大財經工委、中介機構對后宅街道首次開展2018年財政運行綜合績效評價工作，評價指標包括預算管理、預算執行管理、預算監督、政府債務管理、效益管理等方面，并將政府履職狀況進一步細分成64項可量化評價指標四級指標(俞曉麗和王婷，2019[48]；弘文，2019[49])。再如2020年江蘇常州國家高新區(新北區)開展全市首個鎮財政運行綜合績效評價試點工作，評價圍繞財政管理、運行績效、綜合效果等方面共設置了12項二級指標和22項三級指標。2020年遼寧啟動對下級政府財政運行綜合績效評價試點，評價指標圍繞預算編制、收支管理、債務風險和財政可持續等方面，包括9項一級指標、21項二級指標和50多項三級指標(苗宇，2020[50])。

在“行為-功能”框架下審視，上述三種指標體系具有共性，也各有其特點和局限性：

一是從行為維度審視。三類指標都緊扣財政運行的關鍵環節設置指標，總體上都扣住了財政運行“收、支、管、調、防”的相關方面。北京市的指標注重問題導向，成本節約、財源建設和基本公共服務投入產出效率指標是其特色，反映了財政工作的重點和創新。山東省為代表的指標體系充分借鑒了各地實踐做法，結合山東省實際，反映了財政運行收入、支出、管理、成效、風險防控等方面的綜合情況。浙江等地將財政管理和政府履職進行組合，政府履職與財政收入、支出之間的匹配對應關系考慮較少。但是三類指標基本上都是以一般公共預算作為主要的評價對象，兼顧其他幾本預算，在反映“四本”預算整體運行行為和各本預算行為特點方面還有待進一步深化。比如三類指標都很少涉及預算統籌、國有資本經營預算的調節、政府性基金預算的收支行為等方面。

二是從框架的功能維度審視。三類評價指標都或多或少體現了財政運行應該達到的目標。北京市突出強調收入保障的充分性、成本的節約性。山東省和浙江等地更加突出管理規范性和運行結果的有效性。總體上，三類指標尚未全面地反映各本預算的所有功能目標，比如政府性基金預算的征收標準、使用效果、對專項債務的支撐能力等；國有資本經營預算的資金戰略方向、收益上繳、支出結構、使用效果等；社會保險基金預算中各類社會保險基金收支政策效果、基金管理、精算平衡、地區結構、運行風險等。

三是從評價標準和評分維度審視。三類評價細化了各項指標的評分標準。對于那些缺少標準值的指標如何評價，北京市采用指數評價法進行標準化評分，將財政建設和財政管理考核結果直接納入評價結果；山東省引入功效系數法進行評分，采用了高質量發展考核、政府績效考核、財政管理考核等方面的考核指標和結果；浙江等地則更多采用達標考核的方法進行評分，選取了規劃指標、政府績效考核等指標進行評分。上述三種方法都是在有限的數據條件下，確定評分標準的相對優化的選擇，只有在有全國數據和多年數據的基礎上，才能找到更加科學的評價基線值。

四、財政運行綜合績效評價存在的問題診斷

與項目支出和部門整體支出績效評價相比，財政運行綜合績效評價范圍包含一級政府預算的全部收支，涉及財政運行的各個環節，系統性、綜合性、整體性更強。在“財政行為-政府預算功能”二維框架下審視現有的財政運行實踐，存在以下幾個突出問題：

(一)指標體系不夠科學

財政運行綜合績效評價實踐在各地都已經取得較好進展，正如本文上段分析，不同地方開展財政運行綜合績效評價的基本維度(一級指標)尚未完全達成共識，不同政府層級的指標的差異性也不夠突出，指標權重和評分方法也各不相同。

目前，或多或少存在不同層次政府財政運行綜合績效評價指標框架 “俄羅斯套娃”現象。比如：某些地方省對市、市對縣、縣對街鄉鎮的評價指標體系基本相同，未能體現不同層級政府財政運行的特點。事實上，我國的地區經濟發展水平存在較大差異，不同地區的財政運行水平在財政的收支結構、債務和社會保障可持續性以及基本公共服務均等化方面也存在較大差異(馬光榮和呂冰洋，2022[51])。因此亟需建立符合省、市、縣、鄉鎮特點的、多層次的財政運行綜合績效評價指標體系。

目前已有的一些指標體系對指標權重和評分標準確立尚未達成共識，比如北京運用指數評價法、數據包絡分析、分析與打分指標相結合的方法進行評價；山東按照靜態和動態評價結合、正向和負向激勵結合的原則進行標準和權重確立(濟南市財政局，2021[52])。各地的評價方法和權重設計方法都有較大的差異，亟需確立一致的標準。

(二)績效標準不夠健全

績效標準為衡量財政運行的好壞提供了一把標尺，包括規范和實證兩層含義。

一是實證層面的標準，即績效標桿或目標，通過實際值與標桿值或目標值進行對照，評判績效好壞。目前財政運行各項指標的標準體系還不完善，有些指標有較為明確的標桿值，比如債務率指標；有些指標還沒有公認的標準值，比如收入質量；有些指標的標準值各地也不完全統一，比如運行成效指標中的普惠性幼兒園覆蓋率等；有些歷史標準本身的合理性也難以判斷，比如人均行政成本等。績效標準體系的不完善，制約了財政運行綜合績效評價的推廣。

二是規范層面的標準，即判斷財政運行好壞的價值準則和價值尺度。按照預算功能理論，財政運行綜合績效應該以總額控制、配置效率、運營效率為基礎，結合財政運行各項工作，形成系列判斷標準，比如財力保障的充分性、財源建設的積極性、財政發展的可持續性、成本的節約性等。這些標準相較于項目支出績效評價的4E標準(經濟、效率、效益和公平)更為豐富，尤其是配置效率、保障充分性、運行安全性等標準是項目支出績效評價不具有的。在實際評價中，一些評價簡單套用4E標準，無法全面地評價財政運行綜合績效。

上述關于指標標準值的問題普遍存在各地財政運行綜合績效評價實踐中，很多地方剛剛試點開展財政運行綜合績效評價，一般選擇為數不多的地方開展試點，各項指標很難找到行業標準、政策標準等標桿值進行評分，采用歷史標準進行評分有時候顯得科學性不足。

(三)運行成效邊界不夠清晰

財政運行綜合績效評價不僅要關注財政管理及風險，還應重點關注運行成效，這一點已經成為共識。但是對于財政運行成效到底是什么并沒有達成一致。實踐中存在以下幾種做法：一是將“經濟社會高質量發展指標”作為衡量財政運行成效的指標，這種做法一定程度上“夸大”了財政運行成效的范圍，超越了財政收支調節經濟社會發展的作用域。比如S省和J省對市級財政運行綜合績效評價指標中就借用了諸如“投資結構優化、制造業增加值占比提高幅度及規模以上制造業增加值增速” 等指標，(1)根據論文研究過程中的訪談和評價實踐。這些指標反映的是整個社會、多方投入的結果，與財政運行成效之間的相關關系很難簡單地做出判定。

二是將財政運行成效和一級政府的履職績效或政府績效考核相等同，政府績效考核一般涉及履職效能、管理效率、社會效應和創新創優等方面，包括政府部門的各項工作。比如J省對X市和W市對X縣的財政運行成效指標，將政府績效考核的經濟、社會、文化、生態等方面的指標直接用作財政運行綜合績效指標，(2)根據論文研究過程中的訪談和評價實踐。這種“財政管理+政府履職”設計指標體系的做法，無法將履職績效與財政支出關聯起來，無法反映重大財政政策支撐政府履職對應的成效，“以政領財、以財輔政”的匹配對應關系被模糊化了，難以循證歸因，評價結果對于財政支出政策調整和支出結構優化的支撐作用難以發揮。

上述問題都是因為沒有厘清財政運行成效和政府履職績效的邊界。合理的做法是聚焦一級政府的財政支出政策，按照政策投入和產出對應的原則，聚焦財政核心職能，選取基本公共服務均等化、財政支撐重大戰略落實方面投入的重點領域，合理設置財政運行成效指標，避免財政支出“小馬”拉動全社會發展成效“大車”的情況。

(四)成本控制意識不夠強

在當前財政緊平衡的形勢之下，財政運行必須牢固樹立成本意識，強調成本效益和投入產出，通過成本評價和成本管控樹立正確的政績觀，避免“不計成本、鋪張浪費和好大喜功”等傾向。目前除了北京市將成本節約作為財政運行綜合績效評價的一級指標之外，大部分地區對財政運行成本的測量、分析和評判主要通過財政供養比等指標進行衡量，對行政成本、城市運行成本、民生保障標準、重大項目成本管控等方面尚未設置有效指標進行評價，政府層面成本績效評價的短板亟待完善。

(五)評價方法不夠完備

定性和定量結合、動態和靜態結合、專家評判法、比較分析法、因素法、標桿法等是開展財政運行綜合績效評價的基礎方法。考慮到財政運行有些指標缺少標準值的特點，目前大多數財政運行綜合績效評價會綜合運用達標考核、功效系數、指數評價等方法開展，財政支出和實際產出各項指標分別進行獨立評價，未進行投入產出分析和評價。事實上，財政運行成效不僅要看投入的經濟性、產出的有效性，還要看投入產出的效率性，忽略投入產出評價的指標體系可能將財政運行引導到不計成本的“內卷”競爭。

(六)評價機制不順暢

預算績效管理的經驗表明，項目支出績效評價和部門整體支出績效評價都走了一條“以評促管、以評促建”的發展路徑，通過績效評價，引導支出責任人開展全過程預算績效管理。目前財政運行綜合績效尚處于“摸著石頭過河”“先干起來”的階段，與項目和部門整體績效評價結果運行的廣度和深度相比，評價結果對政策調整、預算安排、管理改善的影響還很不夠，通過評價引領政府預算績效管理體系建立的“指揮棒”作用發揮還不明顯，亟需以評價為核心，往前端延伸加強績效目標管理，往后端拓展加強結果運用和激勵約束。

五、未來展望與路徑

基于理論、實踐和政策綜合考量，財政運行綜合績效評價需要在以下方面不斷深化，為深化預算管理制度提供有效支撐。

(一)逐步實現財政運行綜合績效評價全覆蓋

目前財政運行綜合績效評價尚處于選點試點階段，大部分省市還沒有做到上級財政對全部下級政府的財政運行進行綜合績效評價，按照全面實施預算績效管理的要求，應力爭逐步實現財政運行綜合績效評價全面覆蓋各級政府和各級政府全部預算收支。設計評價指標時，上級財政部門應將財政運行綜合績效評價和“十四五”財政工作重點任務結合起來，充分發揮財政在國家治理中的基礎和支柱作用，立足“收、支、管、調、防”，從財力保障、預算配置、成本控制、運行成效、管理效率、風險防控、債務管理和財政可持續等方面綜合衡量下級政府財政運行綜合績效，同時逐步推動總預算和“四本”預算“統分結合”的財政運行綜合績效評價體系，充分反映“四本”預算的共性要求和個性特征，推動政府預算管理制度改革的深化，提高公共產品和服務質量，助推經濟社會高質量發展。

(二)健全財政運行綜合績效評價指標和標準體系

針對當前財政運行綜合績效指標和標準體系不夠健全的問題，應由各級財政部門牽頭，結合本地財政運行的實際和特點，從財政運行行為和預算功能兩個維度搭建財政運行綜合績效評價指標框架，統籌財政管理績效綜合評價、地方財政管理工作考核等各類財政督查檢查考核，綜合協調地方政府債務評估等各類評估評價，搭建整體性、系統性、綜合性的地方政府財政運行綜合績效評價指標和標準體系。財政部門和各部門根據各自職責分工，研究制定各項指標的標準值和合理區間，比如財政收入、財政管理方面的績效指標由財政部門牽頭制定并確定合理的指標區間；運行成效方面的指標由財政部門會同各主管部門共同研究確定指標值和合理運行區間；成本節約方面的指標由財政部門會同各主管部門明確指標含義、口徑和數據來源與收集方式等。

(三)開展專項監測與評價

考慮到財政運行綜合績效評價涉及財政運行各方工作，各方工作雖然緊密聯系，但有一定的相對獨立性，比如財源建設和成本節約在管理主體、工作內容、評價標準等方面具有相對獨立性。為了避免對財政運行各項工作評價“蜻蜓點水”不夠深入的問題，應完善模塊式、積木式組合評價機制，適時開展財力保障、成本節約、財政管理、分行業分領域運行成效、基本公共服務均等化、產業政策落實等方面的專項監測與評價。比如開展成本節約專項監測評價引導財政運行厲行節約；開展運行成效評價以財政職能為基礎，以支出政策為導向，以支出預算為主線，按照政府功能分類科目為基本單元，評價財政投入、產出以及投入產出比。

(四)完善財政運行綜合績效評價方式方法

財政運行綜合績效評價與已經開展的項目支出績效評價、部門整體支出績效評價相比，樣本數量有限，能夠比對的績效目標和標桿有限，對此可以考慮綜合運用指數評價、功效系數、數據包絡分析、定性與定量結合等方法優化財政運行綜合績效評價方法。各級財政部門要完善績效自評和上級財政評價相結合的評價機制。上級財政部門制定下發年度評價方案。下級政府組織開展綜合績效自評工作，撰寫自評報告。在自評工作基礎上，上級財政部門組織評價工作組，對各地上報數據信息、佐證資料、績效自評情況進行審核，同時獲取與評價相關的統一口徑數據，采用科學合理的方法，對下級政府財政綜合績效情況進行綜合評定，形成財政運行評價結果。財政運行評價工作必要時可委托第三方中介機構或相關領域專家參與，提高評價的客觀性和公正性。通過財政運行綜合績效評價“以評促管、以評促建”推動各級政府全過程預算績效管理，實現政府預算與財政運行綜合績效管理一體化。

(五)加強績效評價結果運用

針對目前財政運行綜合績效評價結果運用于預算安排、政策調整、管理改善方面較為薄弱的問題，各級財政部門要加強評價結果的運用。對各評價對象財政運行狀況進行分析，選取關鍵性指標進行標準化處理，生成各評價對象財政保障能力指數、財源建設指數、成本節約指數、規范管理指數和運行成效指數等，合成綜合績效總指數，客觀反映財政運行狀況和相對位置。建立一套財政運行綜合績效分析的數據采集模型，實現財政運行綜合績效動態監控，形成績效評價長效機制。強化財政運行綜合績效評價結果運用，將評價結果運用于財政體制改革，與管理改善、政策調整和轉移支付分配掛鉤。比如將財源建設評價結果與特定功能一般性轉移支付分配掛鉤，將運行成效評價結果作為基本公共服務均等化預算安排的調節系數等。

(六)強化激勵約束機制

針對財政運行綜合績效評價激勵約束作用不強等問題，各級政府應將財政運行綜合績效評價結果納入各級政府年度考核，比如北京市已將各級政府成本控制情況納入政府績效考核。通過財政運行綜合績效評價，將預算績效理念傳導到各級政府、財政和各個部門，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的理念，從政府財政運行向部門整體和項目層層傳導，推動各部門、各單位形成以成本、質量、效果為核心內容的預算績效考核體系，保障各方責任有效落實。目前預決算績效信息公開主要針對項目和部門整體績效，各級政府應探索將地方財政運行綜合績效評價結果隨同政府決算公開，將地方財政運行綜合績效納入政府財務報告。