淺談基層財政暫付性款項清理的建議

劉珊珊 深圳市南山區國庫支付中心

財政暫付性款項，指的是各地財政部門在原預算計劃安排范圍以外，向本級部門預算單位及其他單位暫時急需的應支付款，并原則上不得跨年歸還。政府財政之所以設立該項核算項目，主要賦予財政資金的靈活性和應急性，可臨時解決國家社會經濟發展中部分緊急事務和突發事件的資金需求，但也因為這樣的性質，導致部分暫付款無法按時有效償還或無法按時合理地按程序轉列支付，造成了歷史掛賬或已經成為事實的呆貨、壞賬。現階段，由于中國市場經濟的迅速發展，各級財政部門在運作過程中存在一系列困難，導致各地財政的運作遭受很大影響。暫付款項的存在，讓財政資金無法及時得到盤活，同時也產生一定的資金成本和機會成本。基于此，對各地財政暫付情況加以研究，并提出減少和消化財政暫付款意見，以便保證各地財政部門能夠良好的運轉。

一、暫付款項管理中存在的問題及其原因

(一)存在問題

1.領導層理財觀念有待提高

財政部門作為政府的錢管家，理應作為資金管理領域的領頭羊，把財政資金的每一筆資金都用在刀刃上，充分發揮它的作用和效能。但隨著我國市場經濟建設的不斷加強，對領導者的經濟管理水平的要求越來越高。即便國家已經推行預算管理一體化，對預算編制的要求更科學、更精細、更全面，但會讓出現突發經濟事項需要緊急使用資金，在未安排預算的前提下，決策者通常對暫付款項管理存在理財觀念薄弱的問題，不充分考慮成本和資金風險先投入資金，忽略暫付款的管理和后續的追繳風險，這與政府性投資的定位有關，政府資金更多的是追求社會效益大于經濟效益。此外，財政管理人員因自身具有專業性，極易受到經濟社會工作大環境的干擾而產生另謀高就的現象，崗位人員的頻繁調整也會導致管理者疲于應對、消極松懈的不良操作情況，從而造成管理思想和能力無法與其他操作環節合理搭配，不利于提高暫付賬款管理的質量。

2.內部監督機制尚不健全

目前，財政暫付款掛賬存在兩種類型，一種是因歷史原因導致的長期掛賬，這類暫付款的發生年代久遠，借款原因錯綜復雜，會計核算人員更新迭代，交接次數過多，子賬和總賬直接勾稽關系不清晰、資料丟失等問題屢見不鮮。當年的內部監管機制的缺失和不健全，對暫付性款項審批缺乏嚴謹性和合規性，其中是否存在一支筆、一言堂等情況無法判斷，對于現在的管理者而言，這無非是個燙手的山芋，清理難度極高。另一種是迎合現在民生需求，需臨時性借款投入開展項目，助力民生等領域工程的類型。鑒于上級和本級政府財政預算草案經人大審議批復的時間存在差異，導致有些上下兩級聯動的項目資金無法及時到位，或者上級資金未籌集到位，項目進度比資金撥付進度快的情況，一般需要承接項目的本級政府調度國庫資金預付，從而產生暫付性款項掛賬。這種類型的特性是緊急、突發、臨時。內部監管機制如未對借款門檻、條件、對象、期限、還款條件、違約責任等內容完善建設，將存在短期借款演變成長期借款，借款單位會將借款原因歸咎于客觀原因，導致財政資金長期被占用。這不符合現代審計要求，容易出現資金風險。

3.借款單位責任意識不強

現階段，許多政府行政事業單位在暫付性款項的具體管理工作中責任意識不強，這也是制約目前政府暫付賬款管理狀況的主要問題所在。從暫付款產生的流程環節中發現，主要負責開展業務的部門往往僅僅充當對項目資金需求的申請角色，而后續一系列向本級政府申請預付報告、辦理借款手續、資金到位監管等環節一般都歸集在財務人員，這導致業務直接發生經辦人員與暫付性款項管理脫鉤。他們沒有充分認識到財政暫付賬款管理工作的重要性，在對暫付賬款的具體管理及其資金處置的實際工作流程中，也還無法合理高效地充當協調跟蹤的角色，更為重要的是，在對具體管理職能劃分上的理解偏差，將習慣性地把大多數職能和實際過程功能都分配給了財務人員所有，忽視了暫付性款項實質管理職能的關鍵意義，這樣會降低政府對暫付款管理的實效性，不利于財政部門開展政府財務狀況管理工作。

4.暫付款過大存在風險

財政暫付款的增加，影響著金融的健康運轉，直接造成了擠占、調用和借用巨大的財政專項資金，造成了資金運轉障礙，進而加大了資金風險，產生了新的資金問題。一是擠占了各種財政資金。暫付款數量持續地增長，最直接的影響就是擠占了政府大量預算結余、本年度計劃以及上級政府下發的各項財政資金，從而使得這些資金無法按時劃撥到政府機關日常運行、項目，在很大程度上影響了政府財政資金的正常使用效果[6]。二是資金調度困難。經費狀況一旦緊張，既不能有更多的國家公共財政機動經費來進行臨時性轉移和緊急運用，也就無法保障國家應對嚴重的自然災害、疫病以及其他突發性事故的需款，有的地區財政甚至以調專戶資金的方式進行拆東墻補西墻工程。而長此以往，我國的公庫財政也將無法切實保障企業職工工資和基本生活補貼經費、社會保障資金以及其他基本生活保障資金的正常投入到位。三是產生了資金使用的安全隱患。部分借貸給公司的資金因為借款人能力不佳、公司利潤減少等問題，無法按時收回，久而遠之會產生壞賬、死帳，增加了財政投入風險，影響了財政投入良性運轉，從而降低了的財政公信力。由于當地財力的空殼、資金問題，降低了當地經濟社會發展的能力。資金無法按時、足額劃撥到項目，影響到當地政府部門的公信力，無形中降低了當地經濟社會發展的軟能力[7]。

(二)原因分析

1.收支不平衡

近年來，由于疫情影響，國家推出一系列減稅降費的幫扶企業的措施。同時，國內市場競爭的日益擴大，不同行業的競爭逐步加劇，企業的利潤也逐步發生減少，導致國家稅收收入減少，財政壓力倍增。與此同時，我國國內經濟的快速發展，人民日益美好生活的需求促進政府必須加大民生工程的投入，加大基礎建設的投入，收入和支出的不平衡導致了財政暫付性款項發生增多的情況。同時，也存在部分落后地區的財政收支發展速度較慢，為完成上級交辦的收入任務，往往會采用虛收空轉的方式，導致財政短期暫付款量增加的情況。

2.政府投入逐年增加

就如前文所述，暫付性款項大多數是因為財政對社會投入過大，主要是針對八大民生工程投入較多，項目跨期長，而且大多數經濟效益角度看是零回報率。首先，根據我國經濟政策，各級財政需要“穩增長、保民生、促發展”，保證人民生活水平實現逐年遞增，地方財政每年要加大對民生項目的投入，如學校、醫院的建設，養老育幼項目的建設，人民文化體育事業的發展。其次，當前我國國民經濟的高速發展，對城市化建設也提出了新的需求和更高的要求，財政在城市化建設領域加大投入，如老舊小區的改造和棚戶區改造，如道路、水利等工程建設，且由于城市化建設周期長，導致部分建設項目在尚未按期完成決算或竣工驗收，部分工程款項只能按財政暫付款。

3.發展地方經濟，促進產業發展

當前，我國經濟態勢良好，全國各地處在你追我趕、積極發展的狀況，部分經濟較發達的城市思想超前，思路創新，加大扶持中小企業、企業孵化等平臺建設投入，以政府資金預付相應的注冊資本金或者參股基金，或以各種形式給予企業一定比例的資金加快，作為企業發展的啟動資金，幫助企業做大做強，從發展獨立經濟到促進整個產業發展。

二、暫付款項管理工作的建議

(一)地方政府應重視暫付款的管理

為確保財政暫付款的有效清理，地方政府必須對本級財政暫付款的重大問題加以關注，具體工作可從如下幾個角度進行：首先，縣級以上各級政府應在社會認識的最高點上把財政暫付款化解情況并納入財政發展規劃，要求有關單位及時化解財政暫付款。其次，各級政府應認真摸清暫付款基數，對財政暫付款金額過大、借款期限過長的情況進行詳細分析，積極提出具體解決辦法。最后，通過建章立制等手段加強財政暫付款管理，讓有關單位、企業等充分認識到財政暫支付消化的緊迫感、必要性。

(二)多手段結合開展借款追繳

對于歷史悠久、借款原因錯綜復雜的項目，尤其借款對象為私有企業或個人的暫付款，應采取行政手段和司法手段相結合的方式，開展追繳工作。首先，相關職能部門要提高借款訴訟有效期的法律意識，要在規定的時限內對借款人發出催收通知書，履行被借款人的法律權利，保證借款訴訟有效期持續有效，可得到法律的保護。其次，采取行政手段通過各行業主管部門與其協調、溝通等方式催收，盡可能降低消耗司法資源。最后，通過向人民法院提請訴訟，用法律手段保護國有資產。

(三)堅持從嚴管控原則

目前，提高暫付賬款管理的能力，已并非一項一蹴而就的任務，而是有關單位必須要開展堅持不懈的調查研究和大數據挖掘，而在此過程中，關于如何充分保證暫收、暫付賬款管理的質量與效果，則必須貫徹從嚴控制的管理策略。有效防范財政支付風險，提高財政資金使用效益，建議各地方政府要明確責任單位，遵循“誰借出，誰負責”的原則，落實主體責任，細化清理任務和計劃，定時完成清理工作。同時，要做到嚴格控制新增暫付款數量，要采取措施加強管理，嚴格控制暫付性款項新增規模，同時財政部門要建立新增暫付性款項審批或備案機制，對無審批或無備案就增加暫付款的單位要嚴肅處理。預算執行中如新增支出事項，也不可隨意以暫付款形式開支，應通過預算調劑、動用支出預備費、調整預算或者盤活財政存量資金等方式規范解決。此外，對新增的暫付款要建立臺賬記錄，真實完整地反映新增信息，并對即將到期的暫付款要建立預警提醒，及時進行催繳。

(四)定期清算的管理原則

根據目前暫付賬款管理中存在的困難和暫付賬款管理得到長期、科學、平穩開展的要求，財政部門應當一貫貫徹進行清理的政策方針。首先，要在月末、年終等周期前，對各種暫付賬款進行充分、全面的盤點與分析，確保有關賬款在定額期限內全部結算。第二，對出現困難的賬款，要及時采取相應的合理化解，避免跨年度的掛賬發生，最大程度的確保單位固定資產不發生損毀。第三，建立通報機制，對于逾期未還的暫付款責任單位要進行通報，財政部門應代表本級政府對其進行重點督導和檢查，并發送提醒函，做好催收工作，及時做好問題整改。

(五)提高財務信息化管理水平

暫付款管理應充分運用計算機技術。為了實現暫支付精細化監管，首先，應在金融一體化系統添加臨時支付控制功能，利用計算機技術完成資金的申報、審批、數據錄入、監控、歸還的閉環管理，便于完善資金業務流程和履行職責分工，同時，也可以避免借款資料檔案丟失，造成后續催收無果時，向法院訴訟提交的證據不足的情況。其次，要建立動態監測預警體系。強化監管能力，根據財務大數據分析設定若干項預警原則，具體內容有：提交的申請信息不完整，無錄入責任人，到期不償還，處理時間不達標，累積暫支付數量占庫款比重過大，新增暫支付數量占支出比重超標準等。若干預警原則的制定能有力推動各級財政部門和相關單位的資金臨時支付管理，在風險控制中必將起到關鍵作用。

三、結語

近年來，由于中國社會經濟發展速度不斷提高，中國金融和金融工作的改革、創新和發展進程引起了各界的廣泛關注。處于主要加強政府的財政管理和發展的現階段，政府應積極推動不斷創新和發展的階梯暫存賬戶管理，切實提高工作質量和工作效率的所有環節中財務管理工作。