全面預(yù)算績(jī)效管理下的高校內(nèi)部審計(jì)探討

□龐潔峻

一、引言

2017年，結(jié)合我國(guó)多年的全口徑預(yù)算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，黨的十九大報(bào)告中提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！?018年7月，中央全面深化改革委員會(huì)召開第三次會(huì)議，會(huì)議指出：“要牢固樹立正確政績(jī)觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，通過全方位、全過程、全覆蓋實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益?！?018年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理開始了創(chuàng)新改革之路?！兑庖姟诽岢觯毫?zhēng)3～5年基本建成全面預(yù)算績(jī)效管理體系。新的預(yù)算績(jī)效管理體系的建設(shè)必將對(duì)審計(jì)工作提出新的要求，《意見》中還提出：“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開展審計(jì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問題線索及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)?！?/p>

高校作為國(guó)家財(cái)政預(yù)算體系的重要組成部分，將責(zé)無旁貸地緊跟黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)上級(jí)會(huì)議和文件精神，建立高校的全面預(yù)算績(jī)效管理體系。高校全面預(yù)算績(jī)效管理體系的建立離不開高校內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督，但是現(xiàn)存的高校內(nèi)部審計(jì)的工作范圍和內(nèi)容不足以滿足全面預(yù)算績(jī)效管理體系的監(jiān)督要求。本文將從高校內(nèi)部審計(jì)的現(xiàn)狀和特殊性、全面預(yù)算績(jī)效管理體系對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)的要求和全面預(yù)算績(jī)效管理體系下高校內(nèi)部審計(jì)的實(shí)踐路徑三個(gè)方面進(jìn)行論述，探討高校內(nèi)審在高校全面預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)中的作用。

二、高校內(nèi)部審計(jì)的現(xiàn)狀

(一)高校內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的政策背景。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，審計(jì)工作作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“安全員”越來越受到廣泛的重視。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于試行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》提出要審計(jì)全覆蓋，明確對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況執(zhí)行審計(jì)全覆蓋。審計(jì)工作的范圍被重新定義。中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議提到：“……調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)的力量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力?！睂徲?jì)署發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》(審計(jì)署第11號(hào)令)指出：“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作?！痹谶@樣的時(shí)代背景下，高校內(nèi)部審計(jì)迎來了新一輪的調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(二)高校內(nèi)部審計(jì)的工作內(nèi)容。現(xiàn)階段，大部分高校內(nèi)部審計(jì)的工作內(nèi)容多集中于：領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、工程審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、科研項(xiàng)目審計(jì)等。而在內(nèi)部控制審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、重要政策跟蹤審計(jì)等業(yè)務(wù)方面基本沒有啟動(dòng)。由此可見，高校內(nèi)部審計(jì)的主要工作內(nèi)容以財(cái)務(wù)審計(jì)為主。究其原因是績(jī)效審計(jì)、內(nèi)控審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)缺乏廣泛適用的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。盡管《審計(jì)法》《審計(jì)條例》《國(guó)有資本金績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則》等現(xiàn)行的法規(guī)法規(guī)、規(guī)章制度中都提及了“財(cái)政資金使用效益”字樣，但此類制度在對(duì)“效益”到底如何進(jìn)行審計(jì)、審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)是什么并沒有提及。因此，在審計(jì)實(shí)踐中，內(nèi)審人員很難把握審計(jì)判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三、高校內(nèi)部審計(jì)的特殊性

(一)審計(jì)對(duì)象的特殊性。高校內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)對(duì)象是高校內(nèi)部各類經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。高等教育的主要工作是為社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步培養(yǎng)人才。高校的服務(wù)對(duì)象是學(xué)生，其工作成果是使學(xué)生在學(xué)校的教育體系培養(yǎng)下成為對(duì)社會(huì)有用的人才。換而言之，高等教育成果的衡量標(biāo)準(zhǔn)是：學(xué)生是否能夠向社會(huì)提供高質(zhì)量的服務(wù)能力，成為優(yōu)質(zhì)的人力資源。但“人才”本就難以被評(píng)價(jià)?；谏鲜觥叭瞬懦晒钡奶厥庑?，高校內(nèi)部各類活動(dòng)的“效益性”的衡量標(biāo)準(zhǔn)較難被定義。此外，高等教育的產(chǎn)出——受過高等教育的人才，他們給社會(huì)帶來的效益并不是立即可見的。這種效益具有延后性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。眾所周知，高校培養(yǎng)的應(yīng)屆畢業(yè)生是一類并不成熟的專業(yè)人才。這群學(xué)生需要經(jīng)歷社會(huì)的歷練，才能更好地為社會(huì)服務(wù)。受過高等教育的專業(yè)人才被投入到各行各業(yè)中，他們的服務(wù)年限也將是長(zhǎng)期的。因此，高校內(nèi)部審計(jì)在對(duì)高校內(nèi)部各類活動(dòng)的“效益性”進(jìn)行審計(jì)時(shí)，其審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是很難被量化和定性的。高校內(nèi)部審計(jì)人員在審計(jì)實(shí)踐中需要立足當(dāng)下展望未來，進(jìn)行職業(yè)判斷時(shí)需要具備預(yù)期性、長(zhǎng)期性和容錯(cuò)性。

(二)審計(jì)環(huán)境的特殊性。內(nèi)部審計(jì)有別于政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)，其獨(dú)立性是受限的。導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)人員在進(jìn)行職業(yè)判斷時(shí)其站位就與國(guó)家審計(jì)和外部審計(jì)不同，進(jìn)而導(dǎo)致職業(yè)判斷的結(jié)果也不盡相同。由此可知，內(nèi)部審計(jì)工作更適合在有標(biāo)準(zhǔn)支撐、有制度保障、有依據(jù)可查的前提下進(jìn)行。這也是為什么，大部分內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)管理型審計(jì)，諸如內(nèi)控審計(jì)、預(yù)算績(jī)效審計(jì)、重大政策跟蹤審計(jì)等并未開展的原因。

四、全面預(yù)算績(jī)效管理體系對(duì)內(nèi)部審計(jì)的要求

隨著我國(guó)政府越來越重視高等教育，高等教育經(jīng)費(fèi)的投入占GDP的比重也在逐年增加。各高校應(yīng)該積極研究政策，探索建立全面預(yù)算管理體系之路。根據(jù)《意見》的文件精神，審計(jì)在國(guó)家全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)中起著重要的作用。全面預(yù)算績(jī)效這一領(lǐng)域的審計(jì)工作重點(diǎn)，不僅僅是關(guān)注財(cái)政資金使用是否合規(guī)、真實(shí)、準(zhǔn)確，更應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)、效率和效果等角度衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用的情況。

《第2202號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——績(jī)效審計(jì)》規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)性，是指組織經(jīng)營(yíng)管理過程中獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品或者服務(wù)及其他成果時(shí)所消耗的資源最少；效率性是指組織經(jīng)營(yíng)管理過程中投入資源與產(chǎn)出成果之間的對(duì)比關(guān)系；效果性是指組織經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度?！?/p>

隨著全面預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)政策的深入推廣和落實(shí)以及內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的不斷完善，高校內(nèi)部審計(jì)不能再安于現(xiàn)狀，應(yīng)該敢于突破，勇于創(chuàng)新，積極調(diào)整審計(jì)崗位定位、優(yōu)化審計(jì)工作流程、重塑內(nèi)部審計(jì)形象。在高校全面預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)中，高校內(nèi)部審計(jì)需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的思路，將預(yù)算績(jī)效審計(jì)引入審計(jì)工作全過程，貫徹落實(shí)“花錢必有效，無效必問責(zé)”的指導(dǎo)思想，為推進(jìn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供助力。

五、全面預(yù)算績(jī)效管理下高校內(nèi)部審計(jì)的實(shí)踐路徑

全面預(yù)算績(jī)效管理下的高校內(nèi)部審計(jì)有別于傳統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)重財(cái)務(wù)審計(jì)輕政策審計(jì)的工作思路。將審計(jì)工作進(jìn)行重新整合，囊括了政策執(zhí)行情況審計(jì)、制度合理合規(guī)性審計(jì)以及對(duì)校內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行審計(jì)的全面審計(jì)過程。高校內(nèi)部審計(jì)部門必須探索新的工作方式以適應(yīng)新時(shí)代的要求。

高校內(nèi)部審計(jì)的工作范圍集中在高校內(nèi)部。高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)該根據(jù)本單位的具體情況調(diào)整原有的審計(jì)評(píng)價(jià)體系，針對(duì)本單位的特性構(gòu)建新的、適用于全面預(yù)算績(jī)效管理體系的審計(jì)評(píng)價(jià)體系。但是結(jié)合多年的高校內(nèi)部審計(jì)情況來看，統(tǒng)一的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無法滿足高校實(shí)際工作環(huán)境要求。不同的板塊，比如：院系評(píng)價(jià)體系與職能部門的評(píng)價(jià)體系，因工作重點(diǎn)不同而不相同。專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)體系與一般預(yù)算的評(píng)價(jià)體系也存在差異。要想更好地服務(wù)于全面預(yù)算管理體系，推進(jìn)校內(nèi)人財(cái)物使用的經(jīng)濟(jì)化、效率化和效益化，高校內(nèi)部審計(jì)需要有側(cè)重點(diǎn)地設(shè)計(jì)一套預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

根據(jù)財(cái)政部門現(xiàn)存的績(jī)效評(píng)價(jià)體系可知，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是一系列涵蓋定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的體系。它旨在公平、公正地反映被審計(jì)對(duì)象使用財(cái)政資金的效益情況，揭示單位工作過程中可能存在的問題的一套復(fù)雜的打分方法。這種打分方法的設(shè)計(jì)必須結(jié)合某一類部門的具體情況。評(píng)價(jià)體系應(yīng)根據(jù)部門分管工作及崗位職責(zé)權(quán)限有重點(diǎn)地篩選具有代表性的、能夠反映部門核心價(jià)值的、能夠揭示部門資金使用效益和效率的事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。舉例來說，在設(shè)計(jì)某學(xué)校的二級(jí)學(xué)院的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)至少但不限于包括以下幾點(diǎn)：第一，基本財(cái)政收支情況(經(jīng)濟(jì)性)。學(xué)院使用財(cái)政資金或非財(cái)政資金的合規(guī)情況。預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整情況、政府采購執(zhí)行情況、費(fèi)用支出情況及增長(zhǎng)率等；關(guān)注學(xué)生教育成本，學(xué)院教學(xué)支出及占比、三公經(jīng)費(fèi)支出及占比、固定資產(chǎn)支出及占比、人員及管理經(jīng)費(fèi)支出及占比等。第二，人才和物資的效率(效率性)。人力資源的效率方面：因公出國(guó)教師人數(shù)、高層次人才引進(jìn)及考核情況等、雙一流學(xué)科數(shù)量等；物資效率方面：固定資產(chǎn)使用效率、教師利用率、軟件設(shè)備使用效率等。第三，人財(cái)物使用的效果(效果性)。比如：學(xué)院專利數(shù)量及其轉(zhuǎn)化率、學(xué)生就業(yè)率、學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)情況等。

職能部門的績(jī)效評(píng)價(jià)體系與學(xué)院評(píng)價(jià)體系相似的是對(duì)其基本財(cái)政情況和人財(cái)物使用效果的考核。對(duì)人力資源效率的考核權(quán)重應(yīng)相應(yīng)降低，重大政策的落實(shí)情況的權(quán)重則需要調(diào)增。

此外，同類型的評(píng)價(jià)體系在不同單位的使用情況也并不相同。審計(jì)部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況對(duì)評(píng)價(jià)體系靈活運(yùn)用。實(shí)務(wù)中審計(jì)人員可以采用調(diào)查法對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行深入了解。

六、高校內(nèi)部審計(jì)在高校全面預(yù)算績(jī)效管理體系中的作用

《意見》對(duì)審計(jì)工作提出了明確的要求：“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開展審計(jì)監(jiān)督。”審計(jì)依法履行監(jiān)督職權(quán)，是高校建立全面預(yù)算績(jī)效管理體系的重要助力。預(yù)算績(jī)效審計(jì)與全面預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)具有同質(zhì)性，都是為促進(jìn)高校治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。高校可以通過預(yù)算績(jī)效審計(jì)將效益情況與預(yù)算工作相互連接，從而推動(dòng)高校全面預(yù)算績(jī)效管理工作的落實(shí)，完善預(yù)算分配，改善績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)組織健康運(yùn)行的目的。