全面預算績效管理下的高校內部審計探討

□龐潔峻

一、引言

2017年，結合我國多年的全口徑預算實踐經驗，黨的十九大報告中提出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”2018年7月，中央全面深化改革委員會召開第三次會議，會議指出：“要牢固樹立正確政績觀，創新預算管理方式，突出績效導向，落實主體責任，通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。”2018年9月，黨中央、國務院頒布了《關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)。我國預算績效管理開始了創新改革之路。《意見》提出：力爭3～5年基本建成全面預算績效管理體系。新的預算績效管理體系的建設必將對審計工作提出新的要求，《意見》中還提出：“審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督，發現違法違紀問題線索及時移送紀檢監察機關。”

高校作為國家財政預算體系的重要組成部分，將責無旁貸地緊跟黨中央的領導，貫徹落實上級會議和文件精神，建立高校的全面預算績效管理體系。高校全面預算績效管理體系的建立離不開高校內部審計的監督，但是現存的高校內部審計的工作范圍和內容不足以滿足全面預算績效管理體系的監督要求。本文將從高校內部審計的現狀和特殊性、全面預算績效管理體系對高校內部審計的要求和全面預算績效管理體系下高校內部審計的實踐路徑三個方面進行論述，探討高校內審在高校全面預算績效管理體系建設中的作用。

二、高校內部審計的現狀

(一)高校內部審計發展的政策背景。近年來，隨著經濟的飛速發展，審計工作作為國民經濟活動的“安全員”越來越受到廣泛的重視。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于試行審計全覆蓋的實施意見》提出要審計全覆蓋，明確對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任的情況執行審計全覆蓋。審計工作的范圍被重新定義。中央審計委員會第一次會議提到：“……調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。”審計署發布的《關于內部審計工作的規定》(審計署第11號令)指出：“國家機關、事業單位、社會團體等單位的內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構，應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內部審計工作。”在這樣的時代背景下，高校內部審計迎來了新一輪的調整和轉型升級。

(二)高校內部審計的工作內容。現階段，大部分高校內部審計的工作內容多集中于：領導干部經濟責任審計、預算執行情況審計、工程審計、專項資金審計、科研項目審計等。而在內部控制審計、績效審計、重要政策跟蹤審計等業務方面基本沒有啟動。由此可見，高校內部審計的主要工作內容以財務審計為主。究其原因是績效審計、內控審計、政策跟蹤審計缺乏廣泛適用的審計標準。盡管《審計法》《審計條例》《國有資本金績效評價規則》等現行的法規法規、規章制度中都提及了“財政資金使用效益”字樣，但此類制度在對“效益”到底如何進行審計、審計的標準是什么并沒有提及。因此，在審計實踐中，內審人員很難把握審計判斷標準。

三、高校內部審計的特殊性

(一)審計對象的特殊性。高校內部審計的審計對象是高校內部各類經濟和非經濟活動。高等教育的主要工作是為社會發展和科技進步培養人才。高校的服務對象是學生，其工作成果是使學生在學校的教育體系培養下成為對社會有用的人才。換而言之，高等教育成果的衡量標準是：學生是否能夠向社會提供高質量的服務能力，成為優質的人力資源。但“人才”本就難以被評價。基于上述“人才成果”的特殊性，高校內部各類活動的“效益性”的衡量標準較難被定義。此外，高等教育的產出——受過高等教育的人才，他們給社會帶來的效益并不是立即可見的。這種效益具有延后性和長期性的特點。眾所周知，高校培養的應屆畢業生是一類并不成熟的專業人才。這群學生需要經歷社會的歷練，才能更好地為社會服務。受過高等教育的專業人才被投入到各行各業中，他們的服務年限也將是長期的。因此，高校內部審計在對高校內部各類活動的“效益性”進行審計時，其審計標準是很難被量化和定性的。高校內部審計人員在審計實踐中需要立足當下展望未來，進行職業判斷時需要具備預期性、長期性和容錯性。

(二)審計環境的特殊性。內部審計有別于政府審計和社會審計，其獨立性是受限的。導致內部審計人員在進行職業判斷時其站位就與國家審計和外部審計不同，進而導致職業判斷的結果也不盡相同。由此可知，內部審計工作更適合在有標準支撐、有制度保障、有依據可查的前提下進行。這也是為什么，大部分內部審計部門對管理型審計，諸如內控審計、預算績效審計、重大政策跟蹤審計等并未開展的原因。

四、全面預算績效管理體系對內部審計的要求

隨著我國政府越來越重視高等教育，高等教育經費的投入占GDP的比重也在逐年增加。各高校應該積極研究政策，探索建立全面預算管理體系之路。根據《意見》的文件精神，審計在國家全面實施預算績效管理體系建設中起著重要的作用。全面預算績效這一領域的審計工作重點，不僅僅是關注財政資金使用是否合規、真實、準確，更應該從經濟、效率和效果等角度衡量和評價財政資金使用的情況。

《第2202號內部審計具體準則——績效審計》規定：“經濟性，是指組織經營管理過程中獲得一定數量和質量的產品或者服務及其他成果時所消耗的資源最少；效率性是指組織經營管理過程中投入資源與產出成果之間的對比關系；效果性是指組織經營管理目標的實現程度。”

隨著全面預算績效管理相關政策的深入推廣和落實以及內部審計準則的不斷完善，高校內部審計不能再安于現狀，應該敢于突破，勇于創新，積極調整審計崗位定位、優化審計工作流程、重塑內部審計形象。在高校全面預算績效管理體系建設中，高校內部審計需要轉變傳統財務審計的思路，將預算績效審計引入審計工作全過程，貫徹落實“花錢必有效，無效必問責”的指導思想，為推進高校治理體系和治理能力的現代化提供助力。

五、全面預算績效管理下高校內部審計的實踐路徑

全面預算績效管理下的高校內部審計有別于傳統內部審計重財務審計輕政策審計的工作思路。將審計工作進行重新整合，囊括了政策執行情況審計、制度合理合規性審計以及對校內各類經濟活動的經濟性、效率性和效益性進行審計的全面審計過程。高校內部審計部門必須探索新的工作方式以適應新時代的要求。

高校內部審計的工作范圍集中在高校內部。高校內部審計應該根據本單位的具體情況調整原有的審計評價體系，針對本單位的特性構建新的、適用于全面預算績效管理體系的審計評價體系。但是結合多年的高校內部審計情況來看，統一的審計評價標準無法滿足高校實際工作環境要求。不同的板塊，比如：院系評價體系與職能部門的評價體系，因工作重點不同而不相同。專項資金的評價體系與一般預算的評價體系也存在差異。要想更好地服務于全面預算管理體系，推進校內人財物使用的經濟化、效率化和效益化，高校內部審計需要有側重點地設計一套預算績效評價體系。

根據財政部門現存的績效評價體系可知，預算績效評價體系是一系列涵蓋定性指標和定量指標的體系。它旨在公平、公正地反映被審計對象使用財政資金的效益情況，揭示單位工作過程中可能存在的問題的一套復雜的打分方法。這種打分方法的設計必須結合某一類部門的具體情況。評價體系應根據部門分管工作及崗位職責權限有重點地篩選具有代表性的、能夠反映部門核心價值的、能夠揭示部門資金使用效益和效率的事項進行評價。舉例來說，在設計某學校的二級學院的預算績效評價體系時至少但不限于包括以下幾點：第一，基本財政收支情況(經濟性)。學院使用財政資金或非財政資金的合規情況。預算執行情況、預算調整情況、政府采購執行情況、費用支出情況及增長率等；關注學生教育成本，學院教學支出及占比、三公經費支出及占比、固定資產支出及占比、人員及管理經費支出及占比等。第二，人才和物資的效率(效率性)。人力資源的效率方面：因公出國教師人數、高層次人才引進及考核情況等、雙一流學科數量等；物資效率方面：固定資產使用效率、教師利用率、軟件設備使用效率等。第三，人財物使用的效果(效果性)。比如：學院專利數量及其轉化率、學生就業率、學生創新創業情況等。

職能部門的績效評價體系與學院評價體系相似的是對其基本財政情況和人財物使用效果的考核。對人力資源效率的考核權重應相應降低，重大政策的落實情況的權重則需要調增。

此外，同類型的評價體系在不同單位的使用情況也并不相同。審計部門應結合實際情況對評價體系靈活運用。實務中審計人員可以采用調查法對被審計單位進行深入了解。

六、高校內部審計在高校全面預算績效管理體系中的作用

《意見》對審計工作提出了明確的要求：“審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督。”審計依法履行監督職權，是高校建立全面預算績效管理體系的重要助力。預算績效審計與全面預算績效管理的目標具有同質性，都是為促進高校治理能力與治理體系的現代化。高校可以通過預算績效審計將效益情況與預算工作相互連接，從而推動高校全面預算績效管理工作的落實，完善預算分配，改善績效管理，實現組織健康運行的目的。