農村小型農田水利治理問題及策略

姚殿福

（臨沂市蘭山區劉莊水庫管理中心 山東 臨沂 276000）

農村小型農田水利設施主要是指縣、鄉、村負責管理的河道、塘壩、泵站、機井、溝、渠、橋、涵、窖、閘等輸水、提水、蓄水、灌排、防護設施，是現代農業發展的基礎，是重要的民生工程，不僅關乎農業發展和農民增收，還會對區域經濟發展和社會穩定產生深遠影響。我國農村小型農田水利治理中存在水利設施年久失修、功能衰退、抵御自然風險的能力較低，基層水利服務體系不完善、農戶參與投資的意愿不高等問題[1]。本文對農村小型農田水利治理中所存在問題進行了剖析，并提出了有針對性的策略建議。

1 農村小型農田水利治理問題的歸因分析

1.1 產權不確定嚴重影響治理績效。農村小型農田水利設施的產權不僅包括所有權，還包括經營權、使用權，明晰的產權是影響治理效果的重要因素。隨著我國經濟體制改革的深入進行，農村小型農田水利治理也迎來了市場化的浪潮。但是，市場化改革不僅涉及到治理模式的改革，也涉及到觀念的更新，是一個長期、復雜的過程。在當前背景下，我國農村小型農田水利設施主要是所有權歸集體、經營權歸承包者、使用權是農民的管理模式。由于產權不統一、改革不徹底，導致農村小型農田水利市場化治理模式難以發揮出應有的作用。

1.2 農村小型農田水利設施建設資金投入不足。農村小型農田水利建設和管護需要大量的資金投入，我國20世紀60～70年代興建的農村小型農田水利設施存在標準低、年久失修等問題，需要大面積升級改造，甚至重修。為滿足農業現代化發展的需求，很多地區還需要新建大量的小型農田水利設施，兩者的需求相互疊加，必然會產生巨量的資金需求[2]。面對經濟新常態背景下財政收入增速趨緩和不斷增加的支出需求，單一的政府財政投入已經不能適應農村小型農田水利治理管護的資金需要。

1.3 監督管護機制不健全。當前，我國在農村小型農田水利治理與管護領域秉承“誰主管、誰負責”的原則。在實際操作中，管護監督部門之間存在責任不清、相互推諉的現象，農村小型農田水利治理與管護存在操作不規范、質量難以保證等問題。此外，由于缺乏科學、嚴密的治理監督機制，行業主管部門、鄉村基層政府、水利管護員等的管護責任、技術、措施難以落實到位，缺乏必要的工程技術人員，也難以調動廣大農民的積極性。

2 農村小型農田水利治理與管護的國外經驗借鑒

2.1 政府高度重視。日本一直十分重視農村小型農田水利設施建設，在政策和財政方面給予大力支持，政府基于農村小型農田水利的公共產品特征，在農村小型農田水利建設中承擔了更多的責任，例如，日本干渠以上的水利設施維修和管理主要由當地政府或土地改良區負責，社會力量和農戶只需要負責支渠和斗渠等末端渠系的維護投資。泰國是典型的發展中國家，政府財政收入極為有限。但是，泰國政府十分重視農村小型農田水利設施建設，水利投入在財政支出中的占比一直在4%以上，此外，泰國政府還將農村小型農田水利設施視為完全公共產品進行供給，對減輕農民負擔、提高農民的生產積極性具有重要意義。

2.2 引導農民積極參與。在農村小型農田水利治理與管護工作中，各國政府均應將廣大農民納入視野，積極引導和發揮農民的參與積極性。例如，日本結合本國實際組建土地改良區，通過給予農民充分的自主性，提高他們的用水管水意識，提高用水效率[3]，其運行經驗和良好的效果也給予了我們很好的啟示。我國可以結合不同地區的實際情況，充分發揮農民和農民組織在農村小型農田水利治理和管護中的作用，通過引導廣大農民的積極參與，使農村小型農田水利建設走上民主化、正規化的良性循環道路。

2.3 激勵社會主體的參與。韓國政府鼓勵社會企業積極參與和支持農村小型農田水利建設，三星、現代等一大批韓國知名企業在政府的倡導下積極投入新村運動，帶頭支持農村小型農田水利建設，對促進農村和農業的發展起到了巨大作用；泰國立足于外資，充分激勵國外投資主體參與本國的農村小型農田水利建設，例如，在利用外資項目上，政府會給予一定的配套資金，以提高外資的使用效率。

2.4 強化農民教育培訓。新村運動對韓國農村小型農田水利建設的作用和價值有目共睹，韓國的新村運動之所以能取得成功，與政府重視農民的教育培訓有很大關系。韓國政府對農民的定期培訓，不僅包括相關的農業技術，還包括價值觀引導，以培養農民的勤奮、團結意識，激勵農民關心和積極投身農村小型農田水利建設。

3 我國農村小型農田水利治理與管護的策略

3.1 明確農村小型農田水利設施的公共產品屬性，強化政府責任。

3.1.1 政府充分發揮公共財政的作用，不斷強化政府在農村小型農田水利領域的投入。一是中央政府要加大專項資金預算和下撥力度，各級地方政府要加大資金配套，有效解決分稅制改革后在農村小型農田水利建設領域中中央財政有力無心、地方財政有心無力的尷尬局面；二是積極調整投資結構，改變以往水利投資重大輕小、重骨干輕枝節、重建設輕配套的結構性矛盾，不斷加大與農業生產關系最為緊密的農村小型農田水利投資比例。

3.1.2 要突出各級政府在農村小型農田水利治理管護中的主導地位，不斷優化治理政策。一是調整投入制度，通過有效的政策和制度供給，調動社會、市場等多元化投入，保證農村小型農田水利的可持續發展；二是政府加大政策和制度的供給力度，通過產權改革，實現農村小型農田水利的完全市場化；三是政府加強對農村小型農田水利設施的監督，責成經營者盡到管理責任。

3.2 積極拓展投融資渠道，創新治理模式。基于國際經驗和我國的實際情況，可采用BOT和TOT模式引導社會資金進入農村小型農田水利建設領域[4]。BOT模式為“建設—經營—轉讓”模式，其運作流程為政府與投資機構簽署協議并頒發特許經營許可，允許投資機構籌集資金修建農村小型農田水利設施，并在一定期限內行使經營權，在特許期限到期后，政府收回經營權。這一模式既可以保證農村小型農田水利設施的供給和公共屬性，也能保障投資機構的利潤，刺激社會資金進入農村小型農田水利領域的積極性。TOT模式為“移交—經營—移交”模式，本質是BOT模式的創新，其基本流程為政府將建好的農村小型農田水利設施的一定期限的經營權轉讓給投資者，投資者經過有效經營收回資金并獲取收益，政府也可以通過有償轉讓獲得新建水利設施的資金，在到期后政府收回產權和經營權。鑒于我國現實情況，應該鼓勵上述2種模式進入農村小型農田水利治理領域。

3.3 以市場機制引導農戶的積極參與。我國農村小型農田水利建設，必須按照城鄉統籌發展以及實施“兩個反哺”的原則要求，以市場化調動農民投身農村小型農田水利建設的積極性。

3.3.1 確立用貨幣形式購買農民勞動力參與農村小型農田水利建設的理念。通過農民勞動力購買，切實改變計劃經濟時代農民無償進行農村小型農田水利設施建設的做法。

3.3.2 要解決好購買農民勞動的資金來源。第一，政府要發揮主導作用，進一步加大對農村小型農田水利領域的投資力度；第二，要加大金融機構的支持力度，通過有效運用財政與貨幣政策，引導金融機構將更多資金投向農村小型農田水利領域；第三，通過政府主導的融資平臺建設，廣泛吸納社會資金。

3.3.3 要做好用貨幣購買農民勞動的規劃，必須要依據當地的社會經濟發展條件，綜合各方面的因素制定具體計劃，分批實施，實現外部資金投入與農民勞動力的充分結合[5]。

3.4 強化資金監管，提升治理管護水平。加強農村小型農田水利建設資金監管，確保有限的資金發揮出最大的效益。首先，要確保資金的投向，中央和地方財政對農村小型農田水利建設的資金投向要明確，特別是重點產糧區和農村小型農田水利建設落后和破損嚴重的地區，應該加大投入力度。其次，從補助方式和補助標準兩方面完善農村小型農田水利設施投資補助制度，進一步完善“以獎代補”的試點和經驗總結，逐步在農村小型農田水利建設領域鋪開，以激勵農民參與治理的積極性；此外要制定合理的補助標準，實行籌補結合、多籌多補的補助策略。最后是建立健全農村小型農田水利項目審批程序，簡化審批流程，嚴格審批制度，提高項目審批制度的監管作用。

農村小型農田水利建設關乎農業發展和國家長治久安。在社會轉型和經濟體制改革不斷深入的背景下，必須要推動市場化管理模式，借鑒國外先進經驗，通過制度與管理創新，不斷加大政策、資金、技術和人才的供給，唯有如此，才能大幅提升農村小型農田水利治理水平，為我國的農業發展和鄉村振興提供必要的基礎性保障。