數字化時代金融科技監管困境與創新路徑

王維康

（中國人民銀行珠海市中心支行，廣東 珠海 519000）

0 引言

所謂金融科技，顧名思義是金融領域的科技應用。其原意是現代科技及互聯網技術與銀行等金融領域的專業知識結合［1］，但人們普遍認為，直到2010年金融科技才正式進入商業化應用階段，并且隨著金融科技應用規模擴張，其概念定義不斷豐富，特別是在2016 年國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）發布一系列支持金融科技發展的政策制度后，金融科技的應用更加廣泛。在現代互聯網科技迭代創新的背景下，金融科技的定義愈發寬泛。比如，艾媒咨詢在《中國金融科技行業研究報告》中定義金融科技是“運用前沿科技成果對金融產品進行創新改造繼而實現金融發展提質增效的一類技術”［2］。雖然學界對金融科技的定義存在爭議，但不可否認的是，數字化金融時代已經到來，隨著眾多高新技術的普及應用，如大數據、區塊鏈和人工智能，金融科技對現代金融的發展起到重要作用，與此同時帶來了規模更大、防范更加不易的風險，如互聯網金融領域出現的金融理財產品暴雷事件、互聯網借貸難以償還導致的壞賬問題都在一定程度上說明了金融科技的廣泛應用帶來了金融風險與監管困境。鑒于傳統金融監管難以適應金融科技大規模普及應用產生的金融大眾化、金融風險多樣化、金融穩定性波動明顯的新特征，創新金融科技監管手段創新迫在眉睫。

1 數字化時代金融科技監管困境

1.1 監管手段困境

金融科技監管是金融監管的重要組成部分，監管部門在鼓勵金融創新、促進互聯網金融健康發展的相關政策指引下，建立了以“依法監管、適度監管、分類監管、協同監管和創新監管”為核心的監管原則，在深入金融科技應用監管方面往往以規則性約束代替行政和法律強制監管。比如，2020 年3 月中國人民銀行等六部門聯合印發了《統籌監管金融基礎設施工作方案》，強調“統一監管標準、優化設施布局……提高金融基礎設施服務實體經濟水平的能力”［3］。從中可以看出，應對全球系統性金融危機背景下產生的現行金融規則，主要是為了避免重蹈大型金融機構風險覆轍而制定的，其主要面向以往出現的問題，是一種反應性監管規則，缺乏對未來的設計與思考。而金融科技是面向未來的，隨著數字化金融的影響不斷加深，金融科技的影響范圍越來越廣，沖擊力也越來越大，且具有一定的顛覆性和創新性。現行金融科技以指數級速度發展，但金融規則的制定和運行要經過煩瑣的立法和試驗階段。雖然部分擁有自由裁量權的監管部門可以根據行政需要放松對部分規則的解釋，但這種監管政策的彈性無法形成穩定體系，因此金融科技在創新過程中無法與此類規則做到完全匹配，這也導致出現“靜態規則主宰動態事務”、監管手段的應用缺乏前瞻性等問題。

在實踐中，為解決跨境金融發展和金融科技應用帶來的風險問題，中國人民銀行研究建立了跨境金融創新的“監管沙盒”［4］。但由于金融科技的應用日新月異，區塊鏈的出現使得大量交易游離于中央清算機制之外，交易者之間可以直接完成支付而不需要借助傳統金融機構或央行搭建的金融平臺，這雖然在很大程度上提升了金融交易的便利性，但降低了金融參與主體的進入門檻，導致金融主體結構混亂。而傳統金融科技監管最終都回落到金融風險管控的目標上，在合規性監管目標下運用各類傳統監管手段難以滿足數字化時代金融科技的監管需要。

1.2 監管理念困境

傳統金融科技監管的基本假設是管住大型金融機構的金融科技運作，繼而減少系統性金融風險。但在數字化時代，金融科技的應用主體已從大型金融機構轉為分散的、小規模的金融科技公司（見圖1），小型金融科技公司雖然在交易量方面難以與大型金融機構比肩，但其運營模式相比大型金融機構更加不透明，如區塊鏈、大數據等金融科技廣泛應用于提高交易效率、拓展長尾客戶、增加交易頻次，但監管機構普遍難以有效監控其行為，而大量小型金融科技公司的出現導致新金融業務模式趨同、交易策略相近，極易產生由同質化溢出導致的系統性風險。

圖1 金融科技生態體系

1.3 監管目標困境

金融科技監管在當前復雜的金融市場下難以與傳統監管剛性目標耦合，導致出現監管困境。具體表現：金融科技監管機構缺乏與監管對象的有效互動，監管信息往往只能自上而下單向流動，監管目標體現為“約束與服從”“命令與控制”，通過強制性監管規則實現既定目標［5］。在金融科技應用普及化的當下，剛性監管目標只能約束受現行法律法規限制的金融科技業務，而金融科技創新速度極快，專業性不斷提高，導致部分金融科技創新業務不受監管機構約束的情況時有出現。此外，無法適用現行金融監管法規進行規制的金融科技業務往往被監管主體忽視，強調監管合規性的基本監管邏輯也使得部分市場主體增加了對監管空白區域的滲透，在一定程度上滋生了金融科技風險。

2 數字化時代金融科技監管創新路徑

2.1 科技化監管——監管手段的創新

數字化時代，金融科技的快速發展同樣帶來了監管領域科技的創新，監管科技化便是在科技工具的協助下實現了對傳統監管手段的創新。2018 年發布的《中國金融科技應用與發展研究報告2018》指出，應加強對智能投顧、智能風控和智能量化交易等領域的業務規則，提高數據治理等方面的技術監管水平［6］，這在一定程度上提升了監管手段創新的政策水平。在此背景下，應加強探索人工智能（Artificial Intelligence，AI）、區塊鏈、神經網絡、云計算等先進科技在金融科技監管層面的應用，如探索利用區塊鏈技術探知金融科技風險，提升監管部門間的信息聯結程度；探索利用云計算實現分布式金融科技監管；利用云端監管的手段密切關注各金融主體的金融科技創新方向及對金融市場的影響。在此過程中，要加強監管科技與監管政策的密切協同，如建立更加嚴格的金融科技準入管理機制，確定各類金融主體金融科技業務的邊界，用金融市場化的標準執行統一監管。

2.2 去中心化監管——金融科技監管理念創新

根據以上分析可知，傳統金融科技監管體系側重于圍繞監管體制中心開展合規性監管，而金融科技具有去中心化的特征，不同金融科技可以不斷進行衍生創新，并在特定的領域根據市場需求進行轉型發展，如區塊鏈的應用就使得金融交易依托于分布式賬本而非銀行等大型金融機構。因此，使用去中心化的監管模式更加符合金融科技快速發展背景下的監管要求。運用去中心化的監管思路，從監管對象、監管方式等方面創新金融科技監管。

首先，在監管對象上，要由傳統金融科技監管對大型金融機構的關注轉向對大眾化金融參與者的關注，政府監管者也是智識有限的群體，其監管能力受到外部環境的影響，既要保證合規性，還要提高全面監管的效率，因此難免忽視不斷涌現的創新型金融科技主體，在“去中心化”監管的要求下，傳統監管者要加強同金融科技公司內部的信息互通。比如，建構智能投顧平臺的數據共享機制，根據投資算法和眾籌網站的信息及交易情況分析金融科技風險，并提前進行干預和約束。根據新治理學派的說法，傳統行政組織和監管對象在信息和技術層面的信息不對稱性單純依靠行政方法變革難以徹底根除，因此要在數字科技的推動下使用新的監管理念。比如，加強行政監管與行業自律的多主體廣泛合作，利用多重角色的差異化監管提升監管有效性。金融科技企業的行業自律可加強企業之間在金融科技行為方面的相互監督，同時制定契合金融科技行業成長與發展要求的規則和標準，實現行業企業內部行為規范的加強。另外，通過行政監管向行業制裁轉移，對出現惡劣行為的企業進行聲譽清理，將其排除于行業市場之外，繼而在一定程度上縮小行業內部管理同公共監督質量之間的差距，以此幫助金融科技市場參與者更加直接有效地恪守行業規范，提高監管的有效性。在新治理理念下，金融科技監管主要通過行業規范實現，能夠有效約束和管理大部分常見的金融科技應用違規行為，對公共行政監管形成有效的幫助和輔助，繼而細化監管層級。

其次，踐行合作式、淡中心化監管理念。金融科技的發展催生了金融平權和金融自由化理念，這要求監管者參與到金融科技監管的多元治理格局中，從行政和法律約束下的監管合規到以行業自律為主導的監管創新，這同樣要求監管部門的政策制定和監管方法的使用充分考慮金融科技市場的特性，尊重金融科技“去中心”的發展方向，淡化監管部門的監管主導地位，通過監管職能下沉至金融科技市場，明確風險特性和形勢，與金融科技公司進行“合作式”共同監管。

2.3 包容式監管——金融科技監管目標優化

傳統金融科技監管重視監管目標的剛性實現，通過設置監管紅線，約束金融科技業務發展，但其在防范金融科技結構性風險及其有可能引發的系統性金融風險的同時，挫傷了金融市場創新的積極性。而要想穩中求進地實現既定監管目標，需要落實包容式監管模式。一方面，設置監管“緩沖帶”，在監管規則適用的過程中不斷完善規則，強調監管主體與監管對象之間在平等對話、交流溝通的層面下實現合規監管，改變以往單向命令控制式監管模式，對金融機構以及中小型金融科技公司平等參與金融科技監管給予充分支持。當前，一些國家通過設置“監管沙箱”來踐行包容式監管，其最重要的創新是提供了一種相對簡單且具有雙向互動可能的測試新想法的手段。對金融科技領域的創新者而言，盡管會受到監管規則和行政強力的束縛，但憑借“監管沙箱”提供的柔性監管空間，創新者可以擁有一定的試錯空間，防止因監管導致金融科技活力下降。另一方面，實現監管目標的多元化結構，實行目標試點。監管機構可通過設計或監督金融技術創新的應用成果，觀察特定監管對象的市場走向，在綜合考量市場需要和監管規范的基礎上建立監管目標。比如，為區塊鏈金融交易設置風險浮動監管目標，在不發生系統性金融風險的前提下，極大地釋放區塊鏈技術拓展交易空間，激發金融交易市場化的潛能。

3 結 語

通過監管實現金融市場穩定和金融科技可持續發展，是我國金融業發展的重要話題。一直以來，傳統監管模式都側重于合規性監管，強調守住金融市場的風險紅線，對于日新月異的金融科技市場來說同樣如此。但近年來金融科技創新速度持續加快，以人工智能、區塊鏈等為代表的新科技在很大程度上推動了金融業的現代化發展。與此同時，由于金融科技應用的邊際成本不斷下降，越來越多的中小型金融科技公司加入金融市場，在擴大金融市場規模的同時也使得監管難度不斷增加，出現了金融科技監管手段困境、理念困境與監管目標困境。本文研究認為，金融科技監管要從實現金融科技去中心化監管、開放的包容式監管等方面進行創新，完成對傳統監管手段、理念和目標的全面變革，如此才能真正發揮金融科技改變金融市場，提高經濟效益的作用。