社會綜合治理管理網格邊界測繪工作探討

劉國雄 史福生 張路遙 李松林

（中科檢測技術服務（廣州）股份有限公司，廣東 廣州 510650）

0.引言

社會綜合治理網格化管理作為一種現代的新型公共管理模式，可有效提升政府治理能力與效益。為提升“數字政府”社會服務管理水平，推進社會綜合治理現代化，通過采用網格化管理精準劃分人、物、地、事、組織等各類基本數據的歸屬，建成網格化管理的網格界線基礎，最終形成社會綜合治理網格“一張圖”。因此，網格邊界線測繪成果，是社會綜合治理網格化管理的數據基礎支撐。

本文網格邊界繪制工作在行政區劃界線、衛星遙感影像圖、村居網格界線等數據成果的基礎上，按照網格調整要求進行劃分，核定行政線、踏勘習慣線、擱置爭議線，以ArcGIS圖層繪制手段進行管理網格邊界測量繪制確界成圖。本文以其他地級市社會綜合治理管理網格邊界測繪項目為例，通過項目實踐經驗總結，分析研究社會綜合治理管理網格邊界測繪的技術路線與工序流程，以期為其他同類網格邊界測繪項目提供參考。

1.目標和主要工作內容

1.1 項目建設目標

社會綜合治理網格邊界圖層數據是“數字政府”建設基礎數據的組成部分，也是推進社會治理現代化的一項基礎性工作。網格邊界測繪工作要踐行共建共治共享理念，最大限度整合各層級的行政資源、社會資源、公共服務資源和市場資源。依托基層社會治理網格邊界，精準劃分人、地、物、事、組織等各類基本數據的歸屬，同時政府各管理部門將業務數據精準導入管理網格中，最終形成基層綜合治理網格“一張圖”，進一步深化拓展基礎社會治理綜合服務管理工作數據支撐，為提供“組團式服務”打下基礎。

1.2 主要工作內容

遵循省委政法委和省政務服務數據管理局的項目要求，執行《全球定位系統實時動態測量（RTK）技術規范》等國家行業標準規范；參照現有行政界線等基礎界線、衛星遙感影像圖與自然地理布局劃分原則；通過溝通協調各鄉鎮街政府、黨委、綜治部門落實網格邊界繪制、實地踏勘與糾偏確界；最后將網格邊界測繪數據成果逐級提交審核與數據入庫。

2.項目技術路線與工序流程

2.1 項目技術路線

2.1.1 網格邊界繪制

網格邊界線繪制工作主要包括內業矢量繪制、外業踏勘糾偏、確界成圖的作業方法。通過對地級市各級行政區劃界線、地形地貌和城鎮村落分布的分析與各級主管部門負責人溝通，在內業工作中進行初步繪制網格邊界，在外業與基層網格員進行網格邊界踏勘糾偏。將網格邊界核實數據資料匯總，逐級確界成圖。

2.1.2 網格邊界劃分原則

（1）行政區劃分要求：不得跨越行政區劃，村（居）委會劃定單元網絡，原則上作為最大單元網格的邊界。

（2）歷史沿革要求：對照原管理網格符合劃分標準，可沿用原網格邊界線或在此基礎上適當微調。

（3）便于識別要求：盡量以道路、圍墻、河流等明顯特征地物作為分界，方便管理。

（4）專屬要求：網格之間邊界應無縫拼接，不可重疊或遺漏。管理網格劃分如遇到開放式城中村、工業園區、學校、醫院、企業、住宅區、鐵路、車站、地鐵、水庫、自然保護區等，盡量保證區域的完整性。

（5）工作量均衡要求：管理網格的劃分，具體以地區布局需求為準。各地結合自身實際情況，綜合考慮網格面積大小、內部管理要素、網格人數配比、其他部門業務量等因素的前提下，合理制定符合本地實際的管理網格劃分原則。

（6）地理布局要求：網格單元按照基礎地理要素進行劃分，對于不同的地理要素，應充分考慮、協調后采用相應的劃分規則[1]。

2.1.3 網格邊界繪制技術要求

（1）技術方法要求

上級網格必須完全包含下級網格；

與其他區縣相鄰的鄉鎮街邊界必須和縣區邊界吻合（特殊爭議區域除外）；

下級網格與所屬上級網格如有邊界接邊，必須正確接邊；

同級網格邊界必須正確接邊，無縫拼接，不得出現重疊或遺漏。

（2）數據屬性要求

根據各地數字政府的相關規劃，對于本次網格邊界測繪數據，要協同技術支撐單位做好數據的審驗以及本地入庫，按照省級統一規定的格式進行對接導入[2]。

2.2 工序流程

在實際作業中，基礎數據資源和管理區域因為城鎮建設等原因存在差異變化，充分利用3S技術，按照相關省級標準進行社會綜合治理管理網格邊界測繪工作。因此，本文網格邊界測繪工作采用自上而下的管理方式，內業繪制、外業踏勘和確界成圖相結合的作業方式，完成縣區、鄉鎮街、村居三級網格邊界測繪工作。具體作業流程如圖1所示。

圖1 網格邊界測繪工作流程圖

3.數據資源共享

社會綜合治理管理網格邊界測繪是“數字政府”建設的基礎數據組成部分，需要政府各部門數據資源共享整合發揮整體管理效用。本文整合公安、民政、自然資源、綜治中心等部門數據成果，以民政局的村居行政界線為基礎數據劃分網格，結合自然資源局的村居網格界線與衛星遙感影像圖、綜治中心網格人員區域信息及公安局人口調查情況，通過村居、鄉鎮街、縣區三級逐級協商上報，最終形成網格信息清單，并以此作為網格邊界劃分數據清單。

4.工作底圖制作

工作底圖采用自然資源局提供的1∶1 000衛星遙感影像圖與地籍區地籍子區，然后將現有行政區劃界線數據與綜治網格信息數據圖層重疊繪制在衛星遙感影像圖中相關標志地物上，并分析與行政界線不一致的網格邊界線，明顯標注，確界時重點進行踏勘核實。

村居邊界線踏勘時以行政村居為單位輸出圖紙，完整界線以A2紙張單幅圖表示。鄉鎮街網格邊界線確界時以鄉鎮街行政邊界線為單位輸出圖紙，完整界線以A1紙張單幅圖表示，如圖2所示。

表1 數據資源分類表

圖2 工作底圖示范圖

5.網格邊界確界

網格邊界確界工作是網格邊界測繪中的一個主觀調查性工作重點，也是在項目推進中一個容易造成矛盾糾紛的人為因素。因此，為了保證網格邊界數據的合理合規，要求外業踏勘人員在進行網格邊界確界工作中必須遵循以下原則：

自上而下原則：網格邊界確界工序流程要按照縣區—鄉鎮街—村社區順序進行，如果在進行下一級邊界確界時和上一級邊界有沖突的，應遵循上一級邊界，如確需改動的，應獲得上一級邊界單位的書面簽字蓋章同意。

邊界清晰原則：內業繪制人員在參考外業踏勘人員口頭與書面描述情況進行邊界劃分時，應該參照現有的最大比例尺的原始資料進行分析繪制，并在邊界劃分線段中加上劃分說明。內業繪制作業過程ArcGIS軟件應打開捕捉開關，保證數據的拓撲關系。

爭議邊界現場確認：如果相鄰邊界行政單位在內業繪制階段無法就爭議區域取得一致時，必須現場外業踏勘確認，現場確界應重新繪制邊界確認圖，圖形比例尺不得小于1∶1 000，現場確界后必須有爭議雙方行政單位以及上級主管單位代表簽字認可并存檔。

簽字原則：縣區、鄉鎮街、村居邊界在處理完爭議后，重新打印邊界確界圖，由網格邊界行政單位代表簽字認可并存檔。

單元網格劃分完成后應重新進行向上一級的合并操作，與原有上一級網格進行套疊拓撲分析檢查，無誤后才能確界成圖。

所有網格邊界線的修改、爭議解決等，協商處理完畢后均需上報上級行政主管單位審核認可后存檔。

6.成果審核

測繪成果逐級審批，是實現網格邊界測繪工作落實責任倒查、保證質量、統籌時效的機制保證。本文項目組織所有網格邊界測繪數據成果逐級審批，首先提交至區委政法委和區政務服務數據管理局對數據進行審核，合格后提交至市委政法委和市政務服務數據管理局，復核合格后提交至省委政法委和省政務服務數據管理局，批準入庫存檔。

7.工作實際問題及解決方法

7.1 工作理解問題

社會綜合治理管理網格邊界測繪，是社會日常綜合治理管理網格邊界劃分，但是在實際工作中村居民與基層管理單位往往誤以為是土地行政權屬劃分，引起各類糾紛，干擾、阻撓工作開展。因此村（居）委會和鄉鎮街領導干部應統一思想，相應召開基層干部工作推進會，明確傳達社會綜合治理管理網格邊界測繪工作的意義和作用。落實工作推進宣傳，做好村社居民群眾的解釋工作。

7.2 歷史遺留問題

社會綜合治理管理網格覆蓋區域存在權屬及管理糾紛長期難以解決，影響網格邊界劃分的準確性。縣區政府組織協調村（居）委會和鄉鎮街政府暫時擱置糾紛，配合網格邊界劃分工作。

7.3 劃分標準與管理差異問題

網格邊界劃分標準與實際管理有著較大差異。因此在嚴格遵循省級要求劃分管理網格邊界基礎上，要結合實際巡查管理情況作相應調整并逐級上報市級主管部門登記記錄。

7.4 數據保密問題

網格邊界測繪過程界線影像均屬于涉密測繪成果資料。由于項目的工作需要，服務單位可通過管理部門申請程序手續而獲得涉密測繪成果，但由于測繪企業工作人員多數缺乏保密意識，可能在獲得涉密資料后隨意拷貝發送。另有明知故犯者，利用測繪資料的重要性，在社會上謀取私利，導致測繪成果擴散泄密。因此，網格邊界測繪單位加強涉密測繪成果監管，落實涉密測繪成果管理責任制是工作的重中之重[3]。

8.結束語

社會綜合治理管理網格邊界測繪，從測繪角度實現社會綜合治理管理網格劃分的空間精準定位，基礎單元網格之間不遺漏不重疊，全面劃分囊括人、物、地、事、組織等各類基本數據，為“數字政府”精細化、數字化、網格化社會服務管理打好數據基礎。