市級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設研究

李金玲

（煙臺市福山區自然資源局，山東 煙臺 265500）

0.引言

編制國土空間規劃并監督實施，是黨中央、國務院賦予自然資源部門的一項重要職責。但目前國土空間規劃管理存在規劃編制部門不統一、底圖不統一、空間參考不統一、各類規劃沖突嚴重、缺乏規劃間的協同、審批流程復雜且周期長以及實時監督管理不足等問題[1]。因此，深入貫徹和落實《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的文件精神，2019年自然資源部為下發了《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》[2]，全面啟動國土空間規劃編制審批和實施管理工作，明確提出要搭建國家、省、市（縣）三級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，，從而實現覆蓋全國、權威統一以及動態更新的國土空間規劃“一張圖”，國土空間規劃編制、審查、動態監測和評估預警全過程管理。本文根據市級自然資源信息化現狀，利用GIS、云計算、大數據等先進技術，以自然資源大數據體系為基礎，構建了市級國土空間規劃“一張圖”，基于統一的國土空間基礎信息平臺，搭建了市級國土空間規劃“一張圖”實施監督系統（以下簡稱市級實施監督系統），有效支撐了國土空間規劃編制、審查、動態監測及評估預警的全過程管理，為構建市級國土空間規劃體系并監督實施提供強有力的信息化支撐，全面提升了市級國土空間治理體系和現代化治理能力。

1.建設內容

本文的建設內容包括三方面內容：（1）市級國土空間規劃“一張圖”建設。通過對歷史、現狀、規劃等數據梳理和整合，形成全市全覆蓋、標準統一、動態更新的國土空間規劃“一張圖”，實現信息共享和數據互聯，為國土空間規劃編制、審批、實施監督管理等提供豐富、詳實的數據支撐；（2）市級國土空間規劃“一張圖”實施監督系統建設。利用先進技術，以國土空間基礎信息平臺為基礎，打造一套可感知、能學習、善治理以及自適應的實施監督系統，建立“編制、審查、實施、監督”國土空間規劃全流程閉環管理體系，從而實現國土空間規劃全程覆蓋的統一管理，并與國家、省級系統關聯，實現縱向和橫向上相關部門的互聯互通、數據共享交換；（3）提供國土空間規劃管理多方面應用功能模塊。以市級實施監督系統為核心，通過國土空間規劃業務管理、監管規則體系建設和國土空間規劃指標模型體系建設，為國土空間規劃管理工作提供規劃編制、成果審查和管理、項目審批、實施監督、動態監測、評估預警以及規劃用途管制等多方面應用。

2.總體設計

2.1 系統框架設計

市級實施監督系統基于分布式微服務架構，采用層次化的設計理念，在遵循統一的標準規范和技術規則的前提下，對系統框架進行設計，主要包括基礎設施層、數據層、平臺層、服務層、應用層和用戶層。系統總體架構設計示意圖如圖1所示。

圖1 系統總體框架設計示意圖

基礎設施層是基于市級自然資源云提供的硬件資源，搭建操作系統、數據庫系統以及GIS平臺，為系統穩定運行提供必要的軟硬件支撐。數據層是基于關系型數據庫、文件型和分布式系統，構建集歷史、現狀、規劃等為一體的國土空間規劃“一張圖”，同時還構建集指標、模型和規劃等為一體的指標模型知識庫。平臺層是通過對國土空間規劃指標模型體系建設，實現流程、業務、指標和模型等方面的管理。服務層是采用分布式微服務架構，為應用層提供數據和功能服務，包括地圖服務、業務流程引擎、注冊中心、配置中心以及負載均衡等。應用層是根據《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》[3]國家標準和自身特色進行功能開發和展示，包括成果展示、審查、實施、評估預警以及模型管理等八大核心功能模塊。用戶層是系統使用人員，包括自然資源部門、政府相關部門、規劃編制和評估單位、科研院所以及社會公眾等。

2.2 國土空間規劃“一張圖”數據庫設計

市級實施監督系統以自然資源大數據體系為基礎，并根據相關建庫標準和規范構建了全市權威統一的、動態更新的國土空間規劃“一張圖”，主要包括現狀數據庫、規劃數據庫、管理數據庫以及社會經濟數據庫四大類[4]。現狀數據庫包括測繪、地質、地理國情以及土地利用現狀等16類數據；規劃數據庫包括重要控制線、城鄉規劃、土地利用規劃以及礦產資源規劃等15類數據；管理數據庫包括不動產登記、自然資源確權以及生態修復等7類數據；社會經濟數據庫包括社會、經濟和人口3類數據。市級國土空間規劃“一張圖”通過數據接口，為市級實施監督系統和其他相關系統提供數據分發、調用和共享服務。國土空間規劃“一張圖”示意圖如圖2所示。

圖2 國土空間規劃“一張圖”示意圖

2.3 功能模塊設計

市級實施監督系統根據《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》的功能設計要求，結合本市實際情況設計并開發，主要包括“一張圖”應用、規劃分析評價、成果審查管理、資源環境承載能力監測預警、指標模型管理、監測評估預警、規劃用途管制和規劃編制管理等功能。系統功能結構示意圖如圖3所示。

圖3 系統功能結構示意圖

3.關鍵技術

3.1 微服務技術架構

微服務技術架構是在SOA架構的基礎上進行升級，可實現系統功能水平的垂直拆分，形成多個微服務集。微服務集能夠獨立部署和運行，通過服務注冊管理中心，實現負載均衡配置和路由控制[5]。因此，微服務技術架構具有部署簡單、可兼容、可擴展、異構性強以及彈性大等特點，利用該技術框架進行自然資源調查監測系統的搭建，可解決海量異構數據的處理、多接口對接以及共享融合等問題。本系統采用Spring Cloud技術服務框架，實現服務注冊和發現、數據監控、配置中心、日志監控以及容錯限流等功能。

3.2 全覆蓋、可定制的國土空間規劃指標庫

國土空間規劃指標庫是支撐規劃業務管理的基礎，具有全覆蓋、可定制等特點。指標全覆蓋是指國土空間規劃指標庫包括了全部業務管理的預期性、約束性指標。指標可定制是在構建指標計算模型時，可根據不同模型數據源和配置參數，對指標進行可定制[6]。國土空間規劃指標庫設計包括四個步驟：（1）輸入指標體系，主要包括指標定義、說明和范圍、數據來源等指標體系，以及監測、預警和評估等指標業務應用場景兩部分內容；（2）根據指標項和指標值模型，構建指標管理模型；（3）根據開發指標值和指標狀態計算算法，構建指標計算模型；（4）根據指標管理和指標計算兩個模型，對規劃業務數據、動態監測評估預警數據進行計算，輸出指標的期望值、規劃值、監測值等指標成果。

4.系統實現

4.1 “一張圖”應用

“一張圖”應用實現了數據展示、基本操作和查詢統計等功能。數據展示是系統的基礎功能，讓各級領導和業務處室人員瀏覽國土空間規劃“一張圖”的各類數據資源。數據組織上能體現出國土空間規劃數據間的業務關聯，達到全面的、結構化的、靈活的可視化數據瀏覽方式，從而支撐國土空間規劃從編制、審查、實施、監督以及評估全流程各環節看圖。基本操作包括地圖放大縮小平移全圖，圖層控制、量算、比對分析等。查詢統計可實現關鍵字模糊查詢統計和空間查詢統計。以工程建設項目審批為例，查詢統計結果將項目名稱、批準部門、編制單位及項目編號以數字排序方式列出，并在地圖上以數字標明位置，地圖顯示范圍縮放到這些項目的范圍上，若符合條件的項目過多，則對搜索結果進行分頁顯示。鼠標在搜索結果的項目中來回滑動時，被劃過的項目的標號在地圖上被高亮顯示。

4.2 規劃分析評價

規劃分析評價服務于國土空間規劃編制和評估階段工作，是基于“一張圖”應用，通過國土空間規劃指標庫和模型庫對編制和評估工作進行分析評價，如，國土開發適宜性評價、國土空間規劃風險識別評估等，并以表格、圖表等方式動態直觀展現“雙評價”“雙評估”成果。

4.3 成果審查管理

成果審查管理服務于規劃成果審批階段，是對全市范圍的各類規劃編制成果進行審查、管理和利用，主要包括規劃成果在線上報、質量檢查、規劃成果審批和臺賬統計等功能，從而支撐規劃編制成果數字化質量檢查和審核檢查，數據入庫管理以及指標管控等應用。

4.4 資源環境承載能力監測預警

資源環境承載能力監測預警是通過整合、匯總相關部門的資源環境承載能力的監測預警數據，實現資源環境承載能力智能分析和動態可視化展現，主要包括動態監管、定期評估以及決策分析等功能，從而為分區分級評價和自然資源開發與利用管理提供輔助決策支持。

4.5 指標模型管理

指標模型管理服務于系統運維管理階段，根據國家的指標體系結構，結合全市實際情況，基于監測評估預警工作，對指標模型進行研究和設計，形成了評價、評估和規則三大模型庫，實現監測評估預警指標模型可視化管理，滿足監測指標隨業務調整靈活調度的需求。

4.6 監測評估預警

監測評估預警服務于國土空間規劃監督管理階段，通過構建綜合評估指標、專項評估指標和預警模型，匯交國土空間規劃重要控制線和相關規劃指標運行數據，為國土空間規劃實施情況提供監測、評估和預警功能，輔助領導科學決策。

4.7 規劃用途管制

規劃用途管制服務于國土空間規劃監督管理階段，通過動態匯交工程建設項目數據、資源開發利用數據、執法監察數據等，為國土空間規劃用途管制和審查部門提供空間準入管控、項目選址以及合規性審查等功能服務，從而支撐國土空間開發和利用管理的相關決策。

4.8 規劃編制管理

規劃編制管理服務于國土空間規劃編制階段，通過匯交規劃編制項目的相關成果信息，為國土空間規劃編制管理部門提供項目基本信息管理、項目進度管理以及成果管理等功能，從而實現規劃編制項目從立項、編制成果、成果審查到批后公示全過程管理。

5.結束語

市級實施監督系統作為國土空間治理的重要手段，有效地規范和指導了國土空間規劃管理工作，通過建立國土空間規劃編制、審批、實施、監測、評估、預警等全周期閉環管理，實現了國土空間規劃數據資源的“一張圖”展示、智能編制、精準實施、動態監測、定期評估以及及時預警等功能。目前系統已正式運行，為全市國土空間規劃體系的監督實施提供強有力的信息化支撐。下一步，將持續優化、完善系統，豐富國土空間總體規劃數據成果，擴展專項規劃、詳細規劃管理等功能模塊，同步指導各區市加快系統建設，最終形成全市上下聯通的國土空間規劃“一張圖”，從而為社會經濟高質量發展作出更大貢獻。