我國職業教育改革政策工具的選擇及其優化
——基于23份省級政策文本的量化分析

◎鄧 亮 ，劉 凰 梅

2019年，《國家職業教育改革實施方案》的出臺為我國職業教育改革提供了方向指引和政策支持。隨后，各省、市、自治區相繼出臺了省級層面的職業教育改革實施方案。鑒于省級政府作為落實國家政策的重要組織與載體，其出臺的政策對營造良好的職業教育改革環境、推動當地職業教育改革發展具有現實意義。而對省級職業教育改革政策進行分析有利于審視當前政策文本存在的不足，可以為今后市縣級政府出臺政策提供參考。與此同時，職業教育改革實施方案本身就是一系列政策工具的組合，如何選擇及配置不同的政策工具是影響政策執行效果的關鍵。正如美國學者萊斯特·M·薩拉蒙所言，“公共行動的失敗不是源于政府管理人員的無能或瀆職，而更多是由于他們使用的工具或行動方式。”[1]基于此，本研究從政策工具視角出發，從政策工具類型與政策建設要素維度構建二維分析框架，對當前省級職業教育改革政策文本進行量化分析，為今后我國職業教育改革政策的制定及政策工具選擇提供參考。

一、政策工具視角下省級職業教育改革政策文本分析框架

本研究運用量化分方法，通過構建省級職業教育改革政策文本的“政策工具維度（X維度）”和“工作要素維度（Y維度）”二維分析框架，對我國職業教育改革政策文本進行計量分析。

（一）X維度：政策工具維度

政策工具有多種不同的分類標準。豪利特（M.Howlett）和拉米什（M.Ramesh）認為，政策工具包括自愿性、強制性和混合型三種[2]；羅斯威爾·羅伊（Rothwell）和沃爾（Zegveld）將政策工具分為供給型、環境型和需求型三類[3]；施奈德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）提出，政策工具包括權威工具、激勵工具、勸告工具、能力工具和系統變革工具五種[4]。通過對比分析，本研究擬采用施奈德等人提出的政策工具類型。一方面，該政策工具分類基于對為什么不同的政策制定者采用了不同的政策工具、這些政策工具如何最有效實現政策目標等的關注而提出，這與本研究所關注的如何使用政策工具來推行職業教育改革政策及其效果的初衷是相一致的；另一方面，該政策工具分類更為細致，且已廣泛運用于教育領域相關政策文本的研究當中。

本研究采用施耐德等人提出的政策工具分類方法，對23份省級職業教育改革政策文本進行了分析。其中，權威工具是指各級政府部門針對職業教育改革制定的相關法律與規章制度，即主要通過國家強制性權威來推動職業教育改革，具體包括職業教育改革的基本要求、標準及對改革工作的評估和監管等；激勵工具是指政府給予物質或精神獎勵以誘導個體或組織做出有利于目標實現的行為，即通過財政激勵、聲譽激勵和授權激勵支持與推動職業教育改革；勸告工具是指政府運用價值觀的引導及從群體內部理念出發，鼓勵個體或組織基于這些價值自愿采取有利于達成政策目標的行動，具體包括鼓勵引導和示范宣傳等；能力建設工具是指政府部門向職業教育改革參與者提供的技術、信息與資源等，旨在為職業教育改革方案的實施創設良好的外部環境，具體包括基礎設施、技術培訓、資金投入、信息提供等；系統變革工具是指政府為保障職業教育改革工作的順利開展，通過組織結構的變革實現政府權威在個人和組織之間的轉移，改變權力部門分配的一系列手段，具體包括體制改革、權力調整、職能轉變等。

（二）Y維度：工作要素維度

劉任熊等指出，近年來國家和地方聚焦于職業教育的學制體系改革、學歷層次建設、學徒制改革、辦學體制改革、現代終身教育體系建設、法律體系建設、經費保障體系建設等方面[5]；陳衍等認為，我國省級職業教育體系主要包括體系構建、辦學機制、人才培養、發展保障四個方面[6]。本研究依據已有研究成果對職業教育改革要素的分析，同時結合國務院和省級政府“職業教育改革實施方案”文本的閱讀分析，將我國職業教育改革工作要素劃分為總體要求、辦學體制、教師隊伍、行業標準、人才培養、法律制度、校企合作、經費保障、質量評價、監督管理十個方面（見表1）。

表1 職業教育改革工作要素及其解釋

續表

（三）二維分析框架構建

基于政策工具維度和工作要素維度的分析，本研究構建出職業教育改革政策的二維分析框架圖，如圖1所示。

圖1 職業教育改革政策二維分析框架

二、政策文本選擇與編碼

（一）政策文本選擇

筆者在教育部網站和各地教育廳、教委網站搜集了自2019年1月至2020年12月月底發布的省級政府“職業教育改革實施方案”，按時間先后順序共檢索到河北、青海、江蘇、重慶、福建、廣西、吉林、甘肅、安徽、內蒙古、陜西、江西、上海、河南、湖南、遼寧、寧夏、北京、貴州、四川、浙江、湖北和山西等23個省份發布的職業教育改革政策文本，并以此作為本研究的樣本。

（二）政策文本編碼

本研究依據構建的二維分析框架，對研究樣本進行了內容編碼，并從縱橫兩維度進行計量分析。本研究按照“省（市、自治區）—章—節—條目”的規則，基于對政策文本內容的反復研讀，以具體條款中所表達的一句話（以句號或分號為標準）作為編碼依據與劃分標準進行編碼和歸類統計。本次編碼由三位研究人員合作完成。首先，在準確理解編碼要求與標準后，三人同時獨立編碼，得到初步編碼表；其次，將三分編碼表進行對比分析，對其中不一致的分析單元集中討論，并進行二次歸類；最后，對三位研究人員的編碼結果（見表2，因篇幅所限，僅呈現部分編碼內容）進行信度檢驗，編碼一致性比率達到95.89%，表明編碼結果具有較高的可信度，可進行下一步的量化分析。

表2 政策文本的文獻編碼一覽（部分）

三、省級職業教育改革政策文本的量化分析

（一）X維度分析

本研究對樣本編碼后進行量化分析，得出了我國省級職業教育改革政策文本的政策工具類型維度的分析結果（見圖2）。根據量化統計結果可知，我國省級職業教育改革政策文本綜合應用了權威工具、激勵工具、勸告工具、能力建設工具和系統變革工具五種政策工具類型，但五種政策工具使用頻率存在較大差異。其中，權威型工具790條，占比44.86%；激勵型工具204條，占比11.58%；勸告型工具261條，占比14.82%；能力建設型工具454條，占比25.78%；系統變革型工具52條，占比2.96%。

圖2 職業教育改革政策工具類型分布

通過進一步分析五種政策工具的內部結構分布可知，在權威工具中，要求應用最為頻繁，占比71.52%；其次為標準，占比24.18%；相比之下，評估和禁止的使用力度較弱，占比僅為3.29%和1.01%。在激勵型工具中，政策傾斜使用頻次最高，占比59.31%；其次為財政激勵，占比31.37%；授權激勵和懲罰使用頻次較低，占比僅為8.34%和0.98%。在勸告型工具中，鼓勵引導占比91.18%，要遠高于占比8.82%的示范宣傳。在能力建設工具中，制度建設占比最大，超過能力建設工具的半數以上，而信息提供和資金投入占比均不足10%。在系統變革工具中，體制改革占比最高，達到53.85%；其次是職能轉變，占比34.61%；權力調整占比最低，僅為11.54%。

（二）Y維度分析

本研究依據職業教育改革工作要素分析維度，對我國23份省級職業教育改革方案的政策文本進行編碼，并對其工作要素的使用情況進行了統計分析（見圖3）。在職業教育改革實施方案的各項工作要素中，現有省級職業教育改革政策文本結構顯著失衡，由圖3可知，十項工作要素可大致分為三個層次。第一層次為目標任務要素，占比最多，達到42.08%，表明政策文本對改革目標與任務非常重視；第二層次為中間層，包括人才培養、校企合作、教師隊伍、經費保障等，這些要素內容得到了一定的重視，但重視程度有待加強，其占比范圍在8%—15%之間，接近10%的平均水平；第三層次為底層，包括辦學體制、行業標準、質量評價、監督管理和法律制度五項工作要素，其在政策文本中的重視程度不足，尤其是法律制度，占比僅為0.51%。

圖3 職業教育改革政策工作要素分布

（三）X-Y?二維分析

本研究基于“政策工具（X）-工作要素（Y）”分析框架對政策文本分析單元的匹配情況進行統計分析和編碼，得到X-Y二維交叉分析表（見表3）。由表3可知，Y維度基本涵蓋了權威工具、激勵工具、勸告工具、能力建設工具和系統變革工具，但這五種政策工具類型在Y維度上的應用頻次存在顯著差異，具體體現在以下三個方面。

表3 X-Y維度交叉分析

其一，不同工作要素維度在政策工具使用方面的頻次差異較大。具體而言，同目標任務相關的政策工具最多，共有741條，占比高達42.08%；其次為人才培養（249條）、校企合作（173條）、教師隊伍（158條）、經費保障（141條），占比均在10%左右；最后為辦學體制（94條）、行業標準（73條）、質量評價（66條）、監督管理（57條）、法律制度（9條），占比均在5.5%以下。

其二，五種政策工具在工作要素維度上的分布差異明顯。例如：在人才培養要素維度，權威型工具（64條）占比25.70%，激勵型工具（31條）占比12.45%，勸告型工具（50條）占比20.08%，能力建設型工具（91條）占比36.55%，系統變革型工具（13條）占比5.22%；在質量評價要素維度，權威型工具（27條）占比40.91%，激勵型工具（5條）占比7.57%，勸告型工具（6條）占比9.09%，能力建設型工具（27條）占比40.91%，系統變革型工具（1條）占比1.52%。

其三，工作要素中使用具體的政策工具存在較大差異。在目標任務要素中，使用最多的為權威型工具，而在辦學體制中使用最多的為勸告型工具，人才培養要素中使用最多的為能力建設型工具，經費保障要素中使用最多的為激勵型工具，而系統變革型工具未在法律制度要素中使用。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

1.權威型政策工具占據主導作用，政策工具存在結構性偏差。由表3可知，省級政府在推進職業教育改革實施過程中同時涵蓋了權威型、激勵型等五種政策工具類型，其在具體的子工具中也得到了相應的運用，呈現出全面性和多元性的特征。但整體而言，政府部門對權威型工具依賴性較強，政策工具使用存在結構性偏差。首先，權威型工具占比高達44.86%，這表明政府主要依靠權威工具的強制性等特點，通過出臺大量的與職業教育改革相關的政策和法規，采用見效快的強制型政策工具來規范各方行為，避免不利因素，為職業教育改革創造良好的政策環境。但權威工具的統一性和強制性特點容易導致政策執行無法靈活變通，也忽視了各種政策的組合利用，會降低政策執行的效果。其次，激勵工具在建設要素中使用不足，與權威型工具使用數量存在較大差距，尤其是授權激勵和懲罰等子工具的使用嚴重不足。如何通過有效的激勵政策工具吸引個人、企業與行業組織等社會力量參與到職業教育改革過程中至關重要。最后，系統變革型工具需要有效加強，政府部門應積極進行權力調整與職能轉變來引領職業教育的深層變革。具體而言，“政府部門應逐漸分權放權，從辦職業教育轉向管理與服務職業教育，落實企業、行業與職業教育組織的辦學自主權”[7]。職業教育改革作為一項復雜的系統工程，需要各種政策工具的協同發力，尤其是最為關鍵的系統變革工具才是推動職業教育改革成功的決定性因素。譬如，長期以來，我國職業院校實行教育與技能培訓“雙軌運行”的管理體制，既降低了管理效率，又難以發揮部門合力[8]。

2.未著眼長遠效益，政策工具呈現不均衡分布態勢。由表3可知，政策工具在職業教育改革實施方案中的十個工作要素上都得到了相應的覆蓋，但進一步分析發現，對職業教育改革的關鍵要素未給予充分關注，政策工具呈現不均衡的分布態勢，這不利于職業教育改革的長遠效益和可持續發展。首先是目標任務要素的頻次最高，占比高達42.08%，說明改革方案中都充分認識到了改革目標的重要性，并提出了較為明確的目標。但本研究通過對政策文本的深入分析發現，各地方的職業教育目標相差不大，都是對于國家目標的進一步闡釋，并未結合各省市的實際情況，從省級地方政府層面制定出更符合地方實際，且具有地方特色的職業教育改革目標任務。其次，對實現職業教育改革目標較為關鍵的要素，諸如法律制度、質量評價和行業標準等要素供給嚴重不足。譬如，《國家職業教育改革實施方案》對實踐中校企合作機制不暢，企業責任不明確、利益得不到保障等問題進行了制度安排，但各省級政府并未在此基礎上制定更細致和具有可操作性的制度規定。如何對職業教育改革結果進行科學的質量評價是影響改革成效的關鍵因素。從目前的分析可知，政策工具對該維度的關注明顯不足，這也反映了當前關于職業教育改革工作質量評價的指標體系、評價主體及評價方式等都有待進一步完善。這表明目前我國職業教育改革政策并未形成一個整體推進的協同力量。

3.職業教育改革政策工具類型與工作要素之間的匹配性不足。X-Y維度的交叉分析顯示，職業教育改革政策工具與內容要素間的匹配性不足。其一，不同政策內容的工具類型匹配不足。譬如,目標任務與人才培養等方面的政策工具類型較多，而法律制度、監督管理、質量評價等政策內容的工具類型較少，導致職業教育改革工作會過分強調目標任務，而忽視實現目標所需要的法律制度與監督管理等措施，使得職業教育改革停留在目標任務等文本層面，而無法得到有效落實。其二，同一政策內容的工具類型匹配不足。例如，在職業教育改革要素中，教師隊伍在權威、激勵、勸告、能力建設、系統變革五種工具類型中的使用次數依次為86、10、20、21、1，出現了權威工具使用過多，而系統變革工具使用不足的情況，這容易導致在政策執行過程中出現極端偏差的行為。職業教育的改革與發展，教師隊伍建設是關鍵，而要推動教師隊伍建設，不僅需要加強對教師的管理，激勵教師提高專業水平，還需要給予教師更多的學習、培訓機會，甚至應給予教師更多的自主權力和自由空間。

（二）政策建議

1.優化政策工具內部結構，發揮職業教育改革政策工具的協同效應。在推進職業教育改革過程中，五種政策工具類型缺一不可，且需均衡使用。每種政策工具都有自己的優點和缺點，都有一定的適用范圍和作用機理[9]。各地方政府要結合本地區實際，綜合考量不同政策工具的作用與功效，各政策工具應協同發力，穩步推進職業教育的改革進程。首先，要適度減少權威工具的使用頻次。權威工具的使用雖然能有效推進職業教育改革政策的實施，但其強制性也會給職業教育改革的長遠發展帶來不利的影響，尤其是其使用頻次過高會影響其他政策工具類型的使用頻次及效用發揮。其次，要不斷增強激勵型政策工具的使用力度。職業教育改革的深入推進，不僅需要前期的政策支持，更需要后期的資金投入和自主辦學的權力。因此，為了有效調動職業教育改革參與者的積極性和主動性，政府部門應確保職業教育改革資金到位，采用各種不同的激勵方式來調動職業院校、社會組織及相關企業的積極參與，建立多元的職業教育改革資金投入渠道，以確保職業教育改革的參與主體能夠享受改革所帶來的紅利，從職業教育改革中獲取應有的利益。同時，政府部門還應進一步優化職業教育教師隊伍建設，加強對教師的教育培訓，加快構建“雙師型”教師隊伍數量，提高職業教育教師隊伍水平，為職業教育改革提供師資保障。最后，要切實提高系統變革工具的使用比重。在加強政府主導作用的基礎上，政府應給予職業教育學校更多的辦學自主權，“使職業院校在經費使用、教職員工聘任與管理、學生招生錄取、專業課程設置等方面進行自我管理”[10]，以激發職業教育的辦學活力。同時，各級政府應以提高職業教育質量為核心，構建有利于技能積累的區域協調性生產體制，對職業教育進行體制改革，引導其職能轉變，使其能夠合理應對與接受外部社會的變化，實現與社會環境的有效對接。

2.增強政策工具的均衡性，實現職業教育改革方案的長遠目標。從職業教育改革的要素來看，政策工具在目標任務方面占比偏大，而在法律制度、質量評價方面有所欠缺，政策工具使用力度偏弱，這不利于我國職業教育改革的全面推進。在選擇職業教育改革政策工具時，政府制定者不能僅僅強調權威型政策工具的短期收益和效果，還應衡量政策工具的變動與修正能力，不斷關注職業教育改革的法律制度保障及質量評價體系構建，確保在環境和問題的變動中實現職業教育改革的長遠目標與長期效益。因此，在重視提出職業教育改革目標任務的同時，政策制定者更應關注職業教育改革的教師隊伍、質量評價及法律制度等，使職業教育改革政策供給實現高質量的動態均衡。“從職業教育發展的內部結構來看, 國家、企業與個人之間的需求存在二元沖突”[11]，因此，未來較長時間段，各省級政府應進一步制定專項政策以加強明確職業教育改革過程中的職業教育與企業組織之間的權責關系，為校企合作、產教融合提供法律保障。與此同時，地方政府部門接下來應該結合本地職業教育改革的目標任務與具體情況，“建立政府、行業、企業、職業院校等共同參與的質量評價機制和職業教育定期與專項相結合的督導評估制度”[12]，積極邀請相關專家研制職業職業教育改革的質量評價體系，對職業教育改革成效進行科學合理的評價。

3.完善政策工具的匹配性，創設職業教育改革方案的實施環境。政策工具的選擇應該與職業教育改革的目標與任務相匹配，以提高政策工具選擇的精準性，也就是要重視政策工具類型與政策改革工作要素之間的匹配關系。首先，政策工具的使用不應該僅僅著眼于職業教育改革工作的某一個或幾個目標，而應該致力于推動職業教育改革整體目標的系統實現，要“堅持面向未來、改革創新的基本定位，把系統性治理作為職業教育改革的基本價值導向，實現多部門協調及利益相關者廣泛參與職業教育治理”[13]，在加強外部規范和命令的同時，應該注重推動職業教育的整體內涵式發展，從而有效解決職業教育長期存在的難點問題。例如，在質量評價要素中，政府應增加激勵工具和能力建設工具的使用，鼓勵和引導有資質的第三方評估機構參與職業教育成效的評價。其次，政府部門應正確把握系統變革工具對職業教育改革政策推進的深遠影響，積極承擔職業教育改革的重任，“在充分考察區域經濟發展和職業教育發展狀況的基礎上，有針對性地發揮各項政策工具的作用，進行省域政策的整體設計”[14]。例如，對經濟發展較好的省市應充分發揮激勵工具和能力建設工具的作用，加大職業教育改革的資金投入與基礎設施建設，而對經濟欠發達省市則應充分重視勸告工具的作用，加強引導和宣傳，為職業教育改革營造良好的社會氛圍。最后，各級政府應創新推進職能轉變和體制轉變，構建中央—地方—職業學校的互動式溝通機制，讓社會各方力量共同參與職業教育改革，形成有利于職業教育改革的政策環境，為推動職業教育改革的順利實施創設良好的社會環境，從而實現職業教育改革的“共治”與“善治”。