環境監測服務市場化改革障礙與管理對策探析

劉曼曼

（安徽省生態環境監測中心，安徽 合肥 230001）

2011 年后，伴隨政府監測紅利的消失，以社會力量為主的環境監測機構逐步興起，使得環境監測機構的專業水平和職業素養不斷提升。進而，《關于推進環境監測服務社會化指導意見》“水十條”“土十條”等政策的頒布，給環境監測機構帶來了新的機遇。政府引入環境監測機構的初衷是促進我國環境監測市場的改革，實現監測資源的優化配置，降低政府成本。然而，環境監測機構人員能力差異較大，機構技術水平參差不齊，在一定程度上影響了環境監測數據的準確性，甚至出現了部分監測機構為了節約成本而不到指定位置采樣，還有部分監測機構減少采樣頻次、不在煙囪打孔即出具監測數據的現象，影響了環境監測市場的正常秩序。因此，需要對環境監測機構進行有效的監督管理，以促進環境監測服務市場化改革。

1 環境監測服務市場化概述

1.1 環境監測服務市場化的核心

我國環境監測需求逐年上升，對社會監測機構的依賴越來越大，環境監測服務市場化需求越來越大。環境監測服務市場化的核心是通過引入市場中的環境監測機構，實現市場為主，政府為輔的環境監測體系。其中，對于有盈利性質的項目，基本由環境監測機構獨立完成；公益性和重大環境監測項目則由政府環境監測機構獨立完成，或選擇環境監測機構輔助參與。

1.2 環境監測服務市場化的特點

（1）我國社會化環境監測機構比例日漸提升。2013 年9 月，國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》一經發布，大量社會化環境監測機構應運而生。截至2018 年底，我國各類環境監測機構超過6740 家，營業收入269.6 億元，從業人員22.9 萬人，其中，社會化環境監測機構占比為52.9%，政府所屬環境機構占比46.6%，其它性質環境監測機構占比0.5%。隨著環境監測需求的不斷增加，未來社會化環境監測服務機構數量整體比例將繼續攀升。

（2）不同區域環境監測機構水平不平衡。我國社會化環境監測機構體現出東部較好，中部略差，西部欠發達的特點，導致了欠發達地區市場競爭不充分，發達地區存在惡意競爭的現象。

（3）市場開放領域不斷擴大。國家相關政策要求對環監測服務社會化工作不斷擴大比例，即能夠放開市場的由市場參與，政府逐漸在非核心領域退出監測服務市場，從而發揮市場主體的參與作用。

1.3 環境監測服務市場化的學界觀點

學界對環境監測服務市場化進行了深入探討。從市場準入管理的角度，陳景賽等（2019）認為，我國環境監測準入壁壘較高，政府管理的深度和廣度不夠，應重點推進政府對環境監測準入地管理[1]。從監督體系層面，柴彥宏（2019）指出我國環境監測服務遠未形成監督市場，且受到監管標準不同的影響，現有監管體系可操作性偏弱[2]；武丹等（2020）進一步指出，環境監測機構的不當運營會對數據的準確性產生重大影響，政府需要加強對環境監測機構的規范[3]。從處罰層面，王彬等（2019）指出，環境監測服務的處罰機制有限，僅僅通過處罰檢測機構等并不能達到處罰效果，只有加入行政處罰剛性，增加對監測機構技術人員的追罰，才有助于環境監測服務市場化[4]。即使我國環境監測機構還存在較多問題，但牛雪姣等（2021）研究表明，環境監測服務的市場化矯正了地方環境政策的執行偏差，提升了我國環境監測管理的效果[5]。

2 環境監測服務市場化的政策演變

我國環境監測服務市場化，離不開政策的支持和規范。具體來看，從市場的準入、監督和處罰方面都出臺了一些政策，如表1 所示，這些政策對我國環境監測服務市場化提供了積極的支持作用。

表1 環境監測服務市場化的相關政策

雖然政策對市場進行了有效地指導和干預，但是現有政策并不足以規范環境監測服務市場化進程，環境監測服務市場仍然面臨較多障礙。

3 環境監測服務市場化改革的主要障礙

環境監測服務市場化改革障礙存在于多個方面，既包括環境監測服務市場的準入標準尚不統一，且不同區域對于環境監測服務市場的專業支持不一致；也包括政府監督不到位，且對政府外部監督體系的構建和應用匱乏；還包括處罰措施和效果都難以保證。

3.1 市場準入標準不統一

我國不同地區的準入標準具有較大差異，導致了環境監測機構的參與面臨不同的境遇。在要求較低的地區，環境監測機構符合相關條件后，能夠快速參與市場競爭，但部分嚴格的地區要求參與本地市場競爭，需在本地具有工作場所等條件，對區域外環境監測機構有排他性，甚至部分具有較高硬件和技術水平的監測機構難以跨區域競爭，不利于環境監測機構的市場化進程。

3.2 市場監督體系不健全

一是監督管理形式單一。對于環境監測市場的監督，我國主要是通過屬地市場監督管理部門監督管理、省級市場監督管理部門每年一次的“雙隨機”檢查和環境管理部門組織的專項質量檢查來進行。然而，屬地市場監督管理部門針對環境監測機構的日常監督難以深入。二是監督管理導向存在偏差。“雙隨機”檢查和專項質量檢查通常以抽查的形式進行，受人員和時間的限制，省級抽查比例一般不超過20%，難以實現對社會環境檢測機構的全覆蓋，檢查內容以查看檢測報告和原始記錄為主，主要針對是否存在數據弄虛造假，造成了環境監測機構只要保證數據表面過關即可[6]，忽視了質量體系的持續改進和人員能力的持續提升。三是外部監督形式化，行業協會和社會公眾等外部監督力量的作用不能充分發揮，一定程度上影響了監督體系的構建。

3.3 監督管理能力不匹配

市場監督管理部門和環境管理部門作為監督主體，沒有設置專職人員對環境監測機構進行監督管理，對社會環監測機構的動態難以及時掌握。另外，目前的監督檢查專家組通常由管理部門帶隊，抽調政府所屬監測機構專業人員作為檢查主力，但隨著政府所屬環境監測機構退出市場競爭，政府所屬環境監測機構基本處于停滯狀態，可調配的專業人員數量不足，尤其是有機項目的專業人員極為欠缺。其次，地方信息化管理平臺的缺失，使管理部門對機構的人員、儀器等動態變化的信息掌握不及時，尤其是市場監督管理部門和環境管理部門缺乏統一的信息共享平臺，也影響了政府監督管理的時效性。

3.4 處罰效果難以保證

全國多數地區都制定政策，明確了“誰出數據誰負責、誰簽字誰負責”的責任機制，雖然這能保證責任的追溯，但現有政策缺乏針對違規人員的從業禁止規定，個人誠信系統尚未協調統一，違規人員換家單位或者換個區域就業毫無障礙。另外，依據《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》，處罰措施由弱到強分別有自行改正、責令改正、責令整改、罰款、暫停或撤銷資質等手段，但是處罰上限3 萬元，暫停資質3 個月的時限，對環境測機構的震懾力極為有限。

4 環境監測服務市場化障礙解決對策

4.1 增強準入政策的創新力

在全國宏觀政策層面，應確保準入政策與環境監測核心政策一致。雖然簡政放權背景下的準入條件應降低，地方可以針對本地特點，在不違背國家政策的基礎上，對政策進行靈活調整，如根據本地市場需求，加快具備新污染物監測能力的機構的資質審批進度、對錄用違規人員的機構加大審查力度、外省優質監測機構免于現場審查等，從而形成國家政策和地方政策的有效配合，促進不同區域環境監測機構達到靈活調動。環境主管部門在政府購買服務時，也可在招標文件設立約束性條款，對社會監測機構的資質能力、儀器設備和人員數量、檢測經歷等方面從嚴把關，在保障招標項目順利實施的同時，也對市場化方向做出有效引導，促進企業的良性競爭。

4.2 健全監督評價體系

市場監督管理部門應對社會監測機構持續地進行有效性監督管理，生態環境部門則從數據質量著手，制訂全面的監督措施。一方面，政府管理部門應組建有經驗、高水平的技術人員組成常態化監管隊伍，對社會監測機構做全面檢查和飛行檢查，確保數據質量高標準[7]；另一方面，管理部門應豐富監督管理形式，除監督檢查外，還可以建立信用評價體系、預警與退出機制、黑名單制度等對社會監測機構的能力、信用實施長效監管。

4.3 構建信息化監督管理平臺

構建信息化監督管理平臺，納入機構能力、人員信息、儀器設備信息等基本信息，解決管理部門和社會監測機構、市場監督管理部門和環境管理部門之間信息不對稱的根本矛盾，實現對從業人員的跟蹤管理，同時通過大數據分析轄區內環境監測市場現狀，為環境監測機構提供指引。條件成熟的情況下，可將政府購買服務項目中采樣和分析過程可視化，實時上傳現場采樣照片和監測數據，幫助政府跟蹤項目實施，彌補現行監督管理機制在采樣環節監管的空白。關聯機構處罰及人員失信記錄，便于社會監督。

4.4 發揮行業協會等社會監督作用

環境監測的市場化不能僅僅依靠政府監督，還需要發揮行業協會和社會的作用。一方面，行業協會應對協會準入標準進行把關，對潛在的和已經入選的監測機構有充分的信息掌握，還需對非管轄區域的監測機構實力有充分了解，便于制訂合理的準入標準，也為適度監督提供參考。同時，行業協會等社會監督通過與官方建立交流通道，將市場訴求予以及時傳遞，也有助于提高市場活力，降低政府行政壓力。同時應向社會普及相關環境監測知識，發揮群眾等社會監督力量的作用[8-9]。

4.5 增加處罰手段

處罰手段的剛性和效力是確保環境監測服務市場良性進程的重要保證。對于偽造或篡改數據的人員，政府應嚴禁其再次進入環境監測市場，并將違法信息納入征信，以提高數據造假成本。同時，提高對環境監測機構的處罰力度，增加處罰金額上限，對存在違規行為的機構，根據其違規程度，設置政府購買服務禁止參與競爭時限，從而促進環境監測機構能夠實事求是、合理合法地做好監測。

5 結語

環境監測服務市場化不僅僅需要相關政府部門提高監管能力，還需要得到政府的法律法規和政策保障，以及行業協會和社會的支持與監督。新時代的環境監測服務市場化，需要緊密結合信息科技力量，讓政府更好地充當“掌舵者”，從而為市場提供引導和規范指導，避免市場的惡意競爭，讓環境監測服務市場得以規范、健康地成長。