工業園區：蘇州模式的先行者

袁雪

談起蘇州模式，經常有人提及，蘇州的成就離不開中新工業園區的建設理念與發展經驗。這一判斷，充分體現了中新工業園區在蘇州發展中起到的引領作用。引領既體現在產業與企業的高端性層面，也有經濟管理和城市治理的人文關懷與現代性方面。

一手推進工業園區建設的江蘇時任省長陳有煥曾在園區建立18周年時回憶，在為合作開發工業園區的接觸和醞釀中，如何通過工業園區的開發結合中國國情，借鑒新加坡的成功經驗，始終是洽談研究的一項重要內容。

28載后的工業園區，用一個花園城市的面貌，以蘇州3%的土地和9%的人口創造了全市15%左右的經濟總量，在這里，每平方公里GDP（國內生產總值）產出12億元，人均GDP達29.2萬元，規上工業總產值比重達71.1%，研發投入占GDP比重達4.8%，一批指標達到國際先進水平，在國家級經開區綜合考評中實現“六連冠”。

1998年，李光耀在《李光耀回憶錄》中寫道，“即使老師再好，學生不好也不行；而在中國，學生比老師更好……新加坡把工業園區這個引擎點燃了，中國政府讓他們在積極運作。”工業園區將新加坡經驗理解、借鑒與中國現實的結合，并有力執行，不僅在園區278平方公里開花結果，更用成就與經驗引領蘇州整體的發展道路。

隨著2019年江蘇自貿試驗區蘇州片區落子工業園區，這里獲得了獨有的“三區合一”地位，即國家經開區、高新區、自貿試驗區合一。過去的時光實現了經濟與創新的兩維驅動，未來制度創新引領將成為工業園區的第三個標簽。

開放型經濟底色愈發閃亮

20世紀90年代初的中國，正走入改革開放新階段，急切需要借鑒新加坡等以華人為主的經濟體的發展經驗；蘇州則正處于從鄉鎮企業為主的“蘇南模式”到以招商引資為主要手段的開放型經濟轉軌階段，需要現代經濟的理念和國際先進管理經驗。

彼時新加坡一方，剛剛目睹了伊拉克對科威特的侵略，為避免國內產業因可能到來的戰爭而全軍覆滅，新加坡開國之父李光耀指示新加坡需要在海外建設一個類似裕廊工業園的產業基地。

歷史的機緣讓新加坡和蘇州走到了一起。1994年2月26日，中新雙方在釣魚臺簽署了《借鑒新加坡經驗，合作開發建設蘇州工業園區》的協議，約定經過十多年時間，投資約200億美元，建設一個70平方公里、60萬人口，具有國際先進科技水平、環境優美的現代化生態園林城區。

與新加坡的合作為蘇州打開了世界的一扇窗口。那時的工業園區一窮二白，沒有資源也沒有人脈，項目引進都要依托新加坡。很多項目是在新加坡，甚至在歐美國家進行談判，談妥再落在工業園區。

如今，工業園區已經成為蘇州甚至江蘇省對外開放的高地。園區成立至今，實際利用外資373億美元，落戶5000余家外資企業，包括101個國家和地區的166個500強企業的項目。外資創造了工業園區約60%的稅收，80%的規上工業總產值，90%的進出口總額。

“園區是在外資帶動下成長起來的，開放型經濟仍是園區的顯著特點。”工業園區經發委主任王頎總結道。

雖然外向型經濟底色仍在，但其繪圖的筆觸已經發生了變化。近幾年，外資不再單純將工業園區作為生產基地，謀求將“園區工廠”升級為更高能級的區域性總部和事業部總部。至2022年，97家外資企業被認定為省市區各級總部機構，其中省級跨國公司地區總部及功能性機構56家，約占全省17%，涵蓋電子信息、高端裝備制造、生物醫藥和現代服務業等產業領域。世界500強企業丹納赫、日本眼科醫藥頂尖制造商參天制藥等跨國巨頭紛紛在園區開建區域總部和研發中心。

金雞湖夜景。攝影/陳雨禾

這意味著園區已經利用其產業基礎，逐漸從成本中心向微笑曲線的兩端延伸。工業園區行政區劃面積為278平方公里，刨去湖面、綠化、市政、商業、住宅等，真正能夠用作產業用地的只有55平方公里左右，園區的未來發展只能走密集度高、門檻高、附加值高的高效發展路徑。

在早期階段，工業園區主要依靠外資撐起自己的家底。如今，外資不再僅僅是創造GDP和稅收，更是帶動了當地的產業生態發展，溢出效應日益增強。

1999年落戶于工業園區的博世汽車部件（蘇州）有限公司是博世集團全球最大的生產和研發中心之一。2021年11月22日，博世蘇州與工業園區達成戰略合作，將在園區內建立博世智改數轉賦能中心，計劃將于三年內累計服務園區企業300家，實現企業上云200家、設備聯網2000臺。博世作為較早落戶工業園區的外企，一方面將自己在制造轉型升級的經驗傳遞給本土企業，幫助實現制造業工廠的智能“飛躍”；另一方面，工業園區憑借著大量、多樣性的使用場景，也可以幫助博世在智能物聯業務領域的轉型。

蘇州曾經因一些外資工廠的遷出而被質疑產業空心化，在當下全球供應鏈產業鏈加速重構的背景下，這一問題又迫切起來。工業園區已經在“內外資融合”的道路上先行一步，為如何走出外資外貿舒適圈提供了一些答案。

開放經濟的另一半——軟優勢的借鑒

王頎提出，工業園區發展從新加坡經驗最為受益的一條，就是一張藍圖繪到底。“園區的成長始終很順利，就是因為規劃一直沒有變過，按照規劃的方向前行，可以換領導，但規劃是定死的。”

克制發展，始終按照規劃的既定方向來，體現的是政策的可持續性和可預期性，給企業帶來的就是確定性與信心。

如今，工業園區與當初的發展規劃基本實現了“一張藍圖繪到底”，除了對規劃的堅持，最初規劃的科學性和超前性也是必不可少。在建設初期，新加坡方面就確定了先規劃、后建設，先建地下、后建地上的建設理念，率先規劃了九通一平的基礎設施，并設立一系列的剛性約束機制，保證了發展建設的科學性和可持續性。

城市規劃只是中新共同建設工業園區的一小部分經驗，據陳有煥回憶，考察組考察歸來后對新加坡的“軟件”進行了分析歸納，大致分為三個層次：第一個層次，主要體現在城市發展的近期和遠期規劃、土地的開發利用、基礎設施和生活服務設施的建設和管理、環境的治理和保護、信息的收集處理和應用、投資的宣傳等，屬于一般經濟管理的范疇，是建設一個國際化現代化的蘇州工業園區所必需的，完全可以引進；二是新加坡裕廊工業鎮調控市場的經驗，以及促使企業在經濟活動中有序競爭、相互合作、和諧統一的做法，屬于經濟體制改革范疇，引進也是可行的。第三個層次，主要指立法、司法、執法和廉政肅貪，以及文化、教育等方面的經驗和做法，可以部分吸收其符合中國國情的成分。

在后來的發展歷程中，工業園區也將新加坡經驗進行了系統性的學習借鑒，服務型政府、營商環境等已經成為了工業園區的金字招牌。工業園區的成功經驗被總結為“歸根到底是我們借鑒新加坡經驗，構建服務型政府的成功”。

更重要的是，這些經驗擴散到了蘇州全市，蘇州在營商環境的打造方面領先于全國。從20世紀90年代開始，服務型政府的理念、營商審批的高效性、“一張藍圖繪到底”所帶來的政策可預期性等，就已經在蘇州落地，至今已經成為蘇州經濟高質量發展的法寶之一。

內生動力培養

雖然外資仍是工業園區的重要構成部分，但內外資并舉、引進招商和自主扶持兩條路并行，是十幾年前工業園區已經開始的探索，并隨著產業的成熟，逐漸成為工業園區的新經驗。

自2019年科創板推出以來，工業園區的企業上市進入了快車道。2010年-2018年期間，工業園區平均每年上市企業數量只有2家-3家，2019年，14家園區企業上市，2020年有6家企業，2021年上市企業數量重回兩位數12家，今年為止上市企業達到7家。

從2019年開始的爆發，既有資本市場硬核科技時代來臨的因素，也與工業園區的主動培育相關。2007年工業園區在全江蘇省第一個提出了領軍人才計劃，科創板第一批上市的企業，幾乎都是通過人才計劃招引的企業。

第一批上市企業之一江蘇北人，就是2011年底從上海遷到蘇州的，園區的政府投資平臺向北人提供了第一筆融資，并為其解決了擴大規模發展需要的土地。江蘇北人的總經理林濤表示，園區不在意企業的大小，只判斷是否有發展前景，“很多園區那時引進的公司都只有二三十人的小體量，現在有不少都上市了”。

度亙黃光車間。

繼承了新加坡對于人才的重視，工業園也充分重視人作為關鍵的連接因素，以引進人才、留住人才作為產業培育的出發點，對人才提供一整套支持方案，包括房租減免、個人的購房資格、補貼、團隊、投融資等。從2007年至今累計支持項目2285個，培育60%的上市企業，93%的獨角獸企業及準獨角獸企業。

園區如今形成了“2+3+1”的產業體系，其中電子信息和裝備制造兩大支柱產業占到2021年規上工業產值的四分之三；生物醫藥、納米技術應用、人工智能三大新興產業則是園區未來經濟梯隊培養的主力。

生物醫藥是工業園區最為知名的新興拳頭產業，連續多年保持20%以上增速。2008年，園區僅有規模以上企業10家、產值31.2億元；到2020年，已經集聚1600多家生物醫藥企業，包括自主品牌企業1400多家、外資企業200多家，生物醫藥總產值年內首超1000億元。工業園區已經成為與上海松江、北京中關村比肩的國內頂尖生物醫藥產業園區。

在納米材料方面，則以引進中科院納米所為契機，前瞻部署新型納米功能、納米生物醫用、納米材料宏量等關鍵技術，高端人才集聚效應明顯，產值已經超過千億元。納米新材料產業躋身全球八大集聚區之一，入選國家首批先進制造業集群。

隨著中國的產業政策對前沿技術與新興產業越來越重視，各地都在政府引導產業發展方面有所作為，工業園區的特點在于厘清了創新與產業發展的關系，從自主培育、研究開發、產業促進、規模成長到上市，園區都會提供相應的服務與促進，實現全流程打通。“我們的優勢在于最能認清創新和產業發展的關系，有機結合起來走自己獨特的一條路。”王頎表示。

成立于2020年6月30日的材料科學姑蘇實驗室是工業園區從創新到產業聯通的一個典型案例。實驗室由蘇州市和工業園區共同出資建設，建立初衷就是“服務于應用”。實驗室利用創新的“成果交易前置”機制，結合國家需求、國際科學前沿探索的重點研發方向，引入企業共同研發，最終研發成果歸企業所有。國際前沿、國家需求、市場需求“三元交疊”的模式引導企業更早介入科研過程、更有針對性地進行基礎研發投入。

設立產業基金引導培育新興產業發展，是園區培育產業的另一個重要經驗。蘇州全市以產業基金引導科技創新企業發展的實踐也基本以園區的實踐為基礎，各板塊都設立了和園區相似的政府引導基金機構。

元禾控股是園區第一個吃螃蟹的機構，專注于高新技術產業投資的國有企業，園區管委會占股80%，堅持走市場化道路和注重服務地方產業發展的路線。元禾的首要原則就是“投早、投小、投強、投科技”。配合園區的人才計劃，從2007年到2013年，元禾對園區內所有有融資需求的領軍項目投資實現全覆蓋；2014年之后持續加碼，對早期領軍的科技項目保持了較高的投資強度。元禾累計投資的早期領軍科學創業項目174個，累計投資金額超過17億元，開拓藥業、納微科技等都是從無到有培育起來的明星企業。

元禾還設立了不同類型的基金，跨越早期、成長、成熟等階段，為處在不同發展階段的企業提供有針對性的融資。“例如對于江蘇北人，8年內進行8次投資；對于旭創從2012年開始進行了5次投資；在12年里對于米信股份投資了5次……”元禾控股股份有限公司副總裁郭平列舉道。

產業規劃成功的制度創新因素

在評估中國產業政策缺乏效率的過程中，一個主要問題是跨部門制定與執行政策導致的政策碎片化。清華大學公共管理學院學術委員會主任薛瀾曾提出，在涉及多個部門職能的產業政策制定過程中，各行政部門之間討價還價、各自為政、競爭性說服，政策目標追求“模糊共識”，政策決策過程討價還價，政策執行呈現顯著的差異性和多樣性、政策變動周期不穩定等特征。

對于這個難題的解藥，園區給出的答案是大部制。王頎解釋說，大部制有助于從經濟和產業的不同維度立體地了解到全貌，更有益于產業推進；對于企業來說則是更容易找到主管部門。

這也是園區在建立初期獲得的政策紅利。1994年2月11日國務院下達《關于建設蘇州工業園區有關問題的批復》，同意在蘇州工業園區實行沿海開放城市經濟基礎開發區的政策，賦予園區較大的審批權限。批復明確“不要求園區內設機構同上級機構對口設置”。

具體來說，園區的三大新興產業全部由科技部門管理，從研發端到產業端，從培育、人才引進到產業化，全程貫通。地方發改委和工信局形成經發委，從產業角度指導創新。科技部門負責從下到上，經發部門從上至下，在交叉碰撞中實現進一步的產業創新。

園區政府部門職能的調整也是圍繞著產業發展和需求進行。例如，園區的一號產業生物醫藥與國際合作相關頗多，園區就由科技部門的國際合作處負責生物醫藥領域，承擔生物醫藥產業的人才引進和平臺建設、國外與國內產學研合作以及大院大所共建研發三個職責。

“在研究到形成產業的過程中，好多地方要么中間卡殼，要么陷入死亡谷，要么走進斷頭路。如果工業園區的做法能夠在其他地方得到推廣，中國經濟的高質量發展又將進一步。”國家制造強國建設戰略咨詢委員會委員朱森第如此評價工業園區在產業培育方面的實踐。

產城人融合

一提起蘇州工業園區，很多人腦海中冒出的就是工廠林立的工業區，但實際上園區是一個產城高度融合的區域，不僅有產業的功能，也具有完整的城市功能。

在我國的經濟發展沿革中，經濟技術開發區承載著以集中的地塊與優惠政策，大力發展經濟，形成GDP增長極的重要發展任務。城市功能和社會管理功能在開發區是匱乏的，產居功能嚴重失調，職工只能往返于開發區與主城之間，才能維系住宅、醫院、學校、休閑購物場所等社會需求。

園區從一開始就摒棄單一的工業發展模式，著眼于“產城融合、以人為本”的定位，認定要吸引高端人才，必須提供地方性公共產品和公共服務，實現良好的生活配套以及城市整體發展環境的優化，如今住宅、商業、交通、教育、醫療、城市公共空間等功能逐步成型。人們以價格投票，工業園區已成為蘇州房價最高的區域。

工業園區的標志名為圓融，外圓內方的設計體現著核心發展理念：融合，包含著產城融合、中外融合、政經融合、產研融合等要素，也是工業園區過去28年發展的經驗。

1993年到1994年期間，中國與新加坡建立工業園區的談判在蘇州古典園林之一的網師園集虛齋進行，古今的融合映射了未來園區的融合發展。正如時任園區第一任秘書局長廖建所說，“園區不僅是建一個現代化的城市，還是找一條有中國特色的現代化道路……網師園小姐樓，代表的是蘇州古老文明，中新合作建設工業園區，代表的是蘇州現代文明。”

工業園區憑借其相對特殊的地位、制度優勢與先發優勢，對于現代經濟的運行規律與管理方式先行先試，為蘇州其他板塊提供了經驗和范例，諸多曾經工業園區的試點都成為了蘇州各板塊的通行做法。可以說，工業園區以“洋蘇州”的經驗，塑造了今天的大蘇州。