PPP 項目投融資管理與風險防范淺析

蔡玲玲

（中電建生態(tài)環(huán)境集團有限公司，深圳 518000）

引 言

政府部門與企業(yè)投資者為提供基礎民生服務而建立的公私合作關系簡稱為PPP（public private partnership）。該模式明確了二者的權利與義務，有利于實現(xiàn)合作雙方的共贏，是當前國際上最為流行的建設融資模式。從世界范圍內(nèi)來看，現(xiàn)代PPP 模式起源于20 世紀90 年代，當時英國政府最先對采購行業(yè)進行了“使用價值最優(yōu)”改革，此后逐漸被加拿大、澳大利亞、新加坡等國家借鑒，用于提升民眾生活滿意度、公益服務性較強的物品供給行業(yè)中。

從國內(nèi)情況來看，PPP 項目融資管理為了實現(xiàn)利益最大化，所以不再是單一的傳統(tǒng)模式，而是從項目特點和實際規(guī)模入手，對其進行運營創(chuàng)新工作，并梳理出PPP 項目中可能發(fā)生的管理風險問題，通過專業(yè)人員的科學分析后，選擇與之對應的融資方案，從而保證項目建設的順利展開。PPP 模式在基礎設施領域的操作過程中有自身的原則，它可以有效分擔風險，進一步降低融資成本。它不單是一種效果優(yōu)良的政策工具，更是社會治理思路轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)方式。PPP 模式通過為大眾提供優(yōu)質(zhì)公共設施服務，讓國家治理體系邁入現(xiàn)代化，為國家經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展提供強大的支撐力量。

一、PPP 項目投融資的積極作用

在投資建設行業(yè)高速發(fā)展的前提條件下，PPP 這一全新模式應運而生并得到廣泛應用，在一系列大型公共基礎設施的建設過程中充分發(fā)揮出自身優(yōu)點。

（一）政府層面

PPP 項目的推廣應用使得社會企業(yè)承擔起政府部門的部分責任，有效緩解了地方財政壓力，降低地方日益突出的債務風險，防范其出現(xiàn)重大債務問題。同時，在政府公共服務體系中融入企業(yè)高效市場運作體系和監(jiān)管競爭機制，在減輕財務負擔的同時可以保障項目的公開透明化，提升公共建設的質(zhì)量水平。這樣，政府公共事業(yè)管理部門擁有低風險、低成本的優(yōu)勢，能為企業(yè)提供大量優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，運行效率得以提高，從而增加雙方的經(jīng)濟效益。

另外，大力推動PPP 項目投融資是當代新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的必然趨勢。因地制宜地借鑒國際先進經(jīng)驗，結合實際使用促進其科學發(fā)展，滿足基礎設施和公共物品供給的巨大要求，對協(xié)調(diào)政府市場功能具有現(xiàn)實意義，為我國應對經(jīng)濟新常態(tài)提供新引擎。

（二）社會資本層面

PPP 項目投融資模式讓社會資本擁有了更多的項目參與機會，其將充足資金投入項目整體建設中，可以加快工程的進度，減少因缺乏資金、責任不明等因素造成的風險。企業(yè)在前期了解項目情況時，通過專業(yè)風險評估師的細化分析，積極與施工單位、政府部門，以及其他作業(yè)機構溝通交流，將潛在威脅合理分配到整體實施的具體環(huán)節(jié)中，可以有效降低投入成本，在一定程度上確保企業(yè)的收益。另外，該模式目標相同、收益共享、風險分擔的三大特點讓企業(yè)能夠更好地配置資源，在帶來穩(wěn)定回報的同時優(yōu)化了公共產(chǎn)品的供給水平。

（三）政府與社會資本合作層面

當前，社會經(jīng)濟正進入飛速發(fā)展的階段，基礎建設也大幅度擴大，建筑行業(yè)的市場競爭力明顯提高。政府著手出臺了PPP 項目模式，把社會資本投資于主要產(chǎn)業(yè)中，以改善諸多民生問題。政府和社會資本之間的合作是以簽訂合同的形式進行的，在合同中圍繞項目建設投入最小化、產(chǎn)品供給最大化和服務最優(yōu)化的總體目標，明確雙方權責，為PPP 項目的順利推進提供有力保障，促進二者的深入合作。通過這樣的方式能夠吸引社會資本的注入，雙方根據(jù)自身優(yōu)勢承擔相應風險，提升項目整體質(zhì)量，可以更有效、更迅速地實現(xiàn)規(guī)劃目標，降低政府財政支出和企業(yè)的投資風險，維護各方的合法利益，促進基礎設施向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，對行業(yè)的投資收益具有重要意義。

二、PPP 項目投融資管理模式存在的主要風險

（一）市場原因

PPP 投融資模式下的項目建設運營周期較長，基本上以年為計量單位，有的可能長達20 年。在此期間，市場利率可能會有相當大的波動，項目公司財務成本有所增加，實際投資效益與預想結果可能不一致，給投融資管理帶來新的挑戰(zhàn)。同時，在項目長時期的建設過程中，由于國家社會經(jīng)濟結構的變化，市場需求會隨之發(fā)生改變，原有的投融資方案落后于現(xiàn)階段的市場需求，以致未能收回項目投資。此外，還有更嚴重的單一市場風險。PPP 項目啟動后，相關單位看到了項目所在領域的廣闊前景而大力投資，形成項目被替代或存在眾多競爭對手的潛在風險，公司在整個運營期間的收入減少，影響了預期利潤。

（二）項目公司自身原因

根據(jù)PPP 項目的合約，政府除支付一部分注冊資本外，并無任何責任為投資提供資金，社會資本是項目的主要資金來源。鑒于大部分項目公司經(jīng)驗不足，在債務融資中過度使用短期借款，且對工程的建設運營情況盲目自信，當項目沒有實現(xiàn)預期利潤時會增加公司的償債負擔，延遲歸還融資借款，造成了流動資金的短缺。

另外，資金來源不規(guī)范。國家政策規(guī)定，項目資本金需投資方使用自有經(jīng)費，不能利用債務性資金進行投資。但是部分企業(yè)自身實力欠缺，但又想?yún)⑴c到PPP 項目中，往往會與其他金融機構組成聯(lián)合體進行投標。表面上似乎符合了社會資本出資額的規(guī)定，但實際上二者私下單獨簽署的剛性兌付協(xié)議并不符合規(guī)矩。在這種情況下，資金來源渠道過多，且項目法人沒有義務償還債務和利息，可以隨時抽逃出資，增加了投資金不正常的風險。投資公司的權益是其出資款項和債務性資金的總額，遠遠超過實際份額，該公司無論何時償還了銀行等金融機構貸款，都要繼續(xù)向股東償還向項目的支付款項，毫無疑問公司總是處于負債狀態(tài)。另外，如果投資者出現(xiàn)債務問題，這部分支付資本將會面臨資金缺口，給整個PPP 項目的投融資管理帶來風險。

（三）社會資本原因

PPP項目投融資管理風險的一個主要因素是社會資本。工程建設進展中很大一部分資金來自項目公司，這就對其資本實力提出了更高的要求。但眾多民營企業(yè)自身能力較弱，融資時傾向于銀行貸款，且其企業(yè)信用度和國有企業(yè)相比仍然無法得到高度認可，按照銀行規(guī)定的程序進行貸款業(yè)務時，授信貸款難度相對大，最終導致資金審批進展冗長緩慢，花費了大量時間成本，資金也難以迅速到位。地方機構在落實一些高質(zhì)量PPP 項目時，往往會優(yōu)先考慮國有企業(yè)，大多數(shù)民營企業(yè)只能投資收益較低的小型項目，造成社會資本的分配不合理，沒有將PPP 項目投融資管理的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，導致相關單位的參與積極性大打折扣，不利于后期政府小組委員會對項目建設的投資贊助。另外，企業(yè)和政府在合作執(zhí)行項目工作上缺乏經(jīng)驗，在管理過程中二者就會出現(xiàn)一定的投融資矛盾。如果社會資本的金融鏈出現(xiàn)缺口而不能及時注入資金，會給項目融資帶來諸多許不確定因素，如耽誤建設進度、延長運營期限、再融資風險等，從而影響整個PPP 項目的正常實施過程。

（四）銀行貸款融資

由于項目周期較長且成本效益不高的現(xiàn)實約束，PPP項目的融資主要來自銀行貸款。一般來說，國有企業(yè)具有資金實力強大、掌握最新理論知識和先進技術、社會聲譽高等特點，很容易獲得銀行融資。但實際上，國有企業(yè)并不愿為項目公司做擔保，他們更想讓項目公司自己完成融資，最大限度地降低潛在風險。反觀民營企業(yè)，其融資規(guī)模不大、信貸能力不強，銀行對社會資本的認可程度本來就低，再加上國際國內(nèi)多方因素的影響，該類型的投資者想要從銀行獲得大額貸款的難度陡然增加。許多情況下，項目投資者不能正確審視工程的預期收入，銀行審批環(huán)節(jié)中很難承認這種應收款項。對于剛剛成立的公司，與銀行簽訂合同更是難上加難。即使審批通過，銀行在放款過程中會根據(jù)相關要求再次對PPP項目及商業(yè)資本化進行核查，從而導致融資的延遲，對PPP 項目的正常實施產(chǎn)生負面影響。

（五）政府原因

銀行在評估地方政府的信用和償債能力時，通常會考慮當前的財務壓力是否滿足PPP 項目的實際付款要求。若政府機構存在信用等級不足、財政狀況運轉(zhuǎn)不良、項目合同履行不到位等問題，則會降低金融機構對財政補貼的認可程度，造成融資困難的窘境。銀行只有仔細評估政府層面的風險后，才會對項目公司進行綜合評定，以確定實際放款金額，這給PPP 項目投融資管理帶來極大的不確定性。甚至對于部分PPP 項目而言，政府會提供一些資助，但不會主動承擔風險，項目信用得不到保障對投融資活動的正常運作將產(chǎn)生負面影響。另外，在政府方面，由于缺乏與社會資本的合作經(jīng)驗，一部分實力較弱的民營企業(yè)中標，項目的龐大需求很容易讓企業(yè)的財務鏈發(fā)生斷裂。同時，公共機構對社會資本的回報率制定了非常嚴格的條件，使得其資金來源存在很大波動，資金的供不應求將直接導致工程的癱瘓。

三、PPP 項目投融資風險的防范策略

PPP 項目不同于普通項目，其融資鏈涉及的領域較為廣泛，在實際管理活動中會受到多方因素的影響，致使PPP 項目投融資具有項目導向復雜、投入資金高、建設周期長、合同體系龐大等特點，投融資管理存在一定的風險性。因此，在進行項目管理活動時，如何進行高效投融資管理，采取適當措施對可能發(fā)生的風險進行有效防范顯得格外重要。

（一）提高PPP 項目的盈利水平

政府和社會資本應通過平等互利的合作方式對項目的順利實施進行全方位支持，充分發(fā)揮政府監(jiān)管功能，應用社會企業(yè)的資金管理機制，調(diào)動雙方的資源，從而打造出一個技術上先進、結構上合理、經(jīng)濟上持續(xù)、風險上可控、具有極強吸引力的項目，增強流動資金的利用率，提升項目本身的盈利能力。另外，要結合PPP 項目工程進度、機械技術、潛在風險等多方面因素，優(yōu)化項目規(guī)劃，挖掘出新的效益增長點，使建設工程各個環(huán)節(jié)的成本管控與創(chuàng)收效益更加契合。項目自身盈利的可持續(xù)性提升，可以吸引更多投資者和金融機構的關注，從而依靠項目自身經(jīng)濟運營便可以解決融資問題，促進良性盈利循環(huán)模式的建立。

（二）選擇優(yōu)質(zhì)社會資本

社會融資的質(zhì)量在很大程度上影響了PPP 工程項目的正常施工速度和經(jīng)營水平。從項目管理的視角來看，高端優(yōu)質(zhì)的社會資本不但具備解決項目資金來源的能力，還可以運用其完善的機制協(xié)助項目管理企業(yè)克服專業(yè)性不足的問題，從全方位提高管理監(jiān)督水準，合理回避各類潛在風險，進而提高投資效益。在項目投標前，政府可以聘請專家通過制定研究社會資本的規(guī)則，甄別出規(guī)模強大、資金充足、管理素質(zhì)高、融資能力強和經(jīng)驗豐富的投資者，將其引入項目投資中，借助其優(yōu)良資源保證公司內(nèi)部有序地運轉(zhuǎn)，提高項目的成本效益和可持續(xù)性。

（三）進一步擴展投融資渠道

目前，PPP 項目的融資渠道比較單一，更多是倚重銀行。大多數(shù)銀行貸款周期限制在10 年內(nèi)，而PPP 項目的資金回收期長達20 年左右，雙方時間錯配，不利于風險分散。在傳統(tǒng)的固定模式中，一旦某一細小環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯，將直接使項目進度延期，存在很大的局限性。隨著時代的發(fā)展，投融資渠道多樣化成為主流趨勢，豐富多樣的中長期融資可以完美規(guī)避上述問題。例如，在PPP 項目投融資管理時，可以對基金、股票、債券、信托及其他金融工具進行融資，或者引入保險基金、設備基金、社?；稹B(yǎng)老基金等長期性資金參與到PPP 項目中，為其穩(wěn)步發(fā)展提供可能。有資格獲得貿(mào)易融資的公司也可以嘗試通過出口抵押、一攬子貸款、票據(jù)貼現(xiàn)等方式獲得經(jīng)營資金，從而優(yōu)化資本結構，降低支付性融資風險，為PPP 項目的長期發(fā)展創(chuàng)造機會。

（四）加強地方政府信用建設

政府部門在實施PPP 項目方面扮演著重要角色。在具體實施過程中，政府部門應該發(fā)揮領導作用，始終秉承誠信原則，鄭重向社會資本方做出認真履行PPP 合同的承諾。若因更換政府領導層等理由而違背約定，必須主動承擔相應的法律、經(jīng)濟責任。因公共利益、公眾利益或其他合法利益要求政府適度改變承諾或合同時，政府部門必須嚴格按照法律流程辦理執(zhí)行，對資本方的損失應依據(jù)合約進行相應賠償。此外，在政府績效評估制度下，應建立完善的履約守信登記制度，改進責任追究機制，加強對失信行為的懲戒力度。政府部門應利用內(nèi)部及社會的廣泛訴求，建立有效的監(jiān)督制度，公開坦率地接受民眾對有關部門的投訴意見，將政府的信譽評估結果向社會公布，實時展示PPP 項目的進度資料，從而消除民營企業(yè)投資方對政府機構的失信焦慮，提高社會資本參與PPP 項目投融資管理的積極性，共享投資收益。

結 語

綜上所述，政府部門和社會資本要打造成熟完善的合作關系，以提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和供給效率為目標，雙方共同作用發(fā)揮專業(yè)化管理能力和監(jiān)管作用，健全完善相關法制法規(guī)，在真正意義上為我國經(jīng)濟盈利模式注入全新的活力。