淺析機關單位人力資源內部控制

潘凌俠

（平山縣干部信息管理中心，石家莊 050400）

一、人力資源內部控制實踐的問題和原因分析

（一）人力資源內部控制實踐的問題

1.單位公信力有待提高

機關單位作為公共服務組織，應提供高質量的服務，并為部門保持良好聲譽。自采用政府員工聘用辦法以來，已經很大程度上消除了信息保密流程不公開、不透明所帶來的不足。但客觀上看，由于一些地方單位在人事招聘過程中存在一些形成較久的內部規則，在一定程度上違反了公正和公開的原則，損害了許多人的權利和合法利益及部門的信譽。

2.績效考評與激勵措施實施不到位

在績效考評與激勵方面，有些機關單位雖然已經建立起自己的績效考評制度、激勵制度，但在實施過程中仍然出現一些令員工感到不公平的現象。機關單位的所有權制度是公共財產權的一部分，如果領導人沒有在工作中引導員工有效推進工作的意識，他們可能認為自己的工作做得很好，能夠在崗位上逐步提升就行。從民營企業的角度來看，由于民營企業的所有權和經營權分屬不同的員工，出于落實職責的考慮，民營企業的所有者往往不會過多介入經營者的具體工作當中，反而是從宏觀角度協助經營者解決問題，這在很大程度上有利于企業經營效率的提高。

激勵制度的實施不夠充分。首先，有些機構和實體提供的激勵大多是精神激勵，然后才是物質激勵，且涉及的種類不多。其次，激勵制度與績效考核制度相同，原本是根據員工績效和實際貢獻進行考核，但在實踐過程中變成了簡單的對出勤率的考核，這使得績效工資形同虛設，失去了激勵員工的意義。

3.編制內外員工的差異性對待

機關單位編制內員工與編制外員工的薪酬構成也存在“天壤之別”。有些機關將編制內員工的工資結構確定為三個部分，分別是崗位工資、薪級工資和績效工資，另外還有一些補貼。而編制外員工的工資只有一部分，即固定工資。這種差異很容易造成員工心理失衡。

（二）人力資源內部控制問題產生的原因分析

1.內部控制制度不完善

內部控制制度多數時候出現在企業的經營發展過程中，發揮了重要的促進作用。在企業管理制度體系建設中，內部控制制度并不是新鮮的事物，但對機關單位來講卻有較大的陌生感，這是由于機關單位具有嚴格的人事管理制度，一些制度跟不上時代的發展，無法在日常業務中發揮控制作用。

編制問題也反映了各機關單位內部控制制度的不完善。一些機關單位的共同問題是編制沒有充分利用。例如，一些干部退居二線，但他們的編制仍然保留，而編制人數是固定的，導致一些員工沒有編制。

隨著經濟的發展，社會保障也在迅速發展。由于工作量增加和員工短缺，一些機構和部門從其他部門派員工來做自己的工作，而這些員工仍保持原來的編制，導致員工不能晉升。

2.機關單位招聘制度不完善

目前，機關單位的招聘制度正在逐步完善，并朝著良好的方向發展。

3.人力資源激勵約束制度不合理

實施有效的人力資源激勵機制，可以促進部門內的人力資源水平發揮到最佳，且能高效控制部門員工的所有工作行為，促使他們盡職盡責地落實工作，共同為部門的發展做出貢獻。目前，在人事管理中，通常從物質、精神、情感、獎懲等多個角度來推進激勵。物質激勵主要用于獎勵優秀員工，如加薪、多重績效，這也是員工在自己的工作中投入和勤奮的結果。精神獎勵如信任激勵，在日常工作中不可或缺。情感激勵是為了改善同事之間的關系，創造人與人之間和諧共處的良好局面，以方便員工更好地投入工作。獎懲激勵分為兩個方面。獎金通過表揚、獎勵、晉升等方式獲得，類似信任激勵；懲罰措施則包含批評、警告、處分、開除等，實施相應的獎懲措施可以有效提高員工的風險管控意識。因此，結合人力資源管理理論與實踐的分析建立科學的激勵機制，是突破員工績效考核界限的關鍵。

4.產權界定不明晰

受傳統觀念的影響，機關單位很多時候被認為是政府的“寵兒”，可以享受到較多的資源支持，這在很大程度上導致機關單位缺乏對資源、權利、責任、利益等方面界限的認識，久而久之形成了較為嚴重的一體化問題。值得肯定的是，伴隨著我國公共管理的深化改革，一些機構和部門顯示出其職能和特點。例如，一些機構和部門在發展過程中借鑒了企業發展的特點，并不斷與公司靠攏。然而，機關單位國有資產和人力資源所有權的定義尚不明確。例如，一些機構和部門為適應公司的生產經營方式發生了改變，但在人事管理和產權管理方面始終遵循從前的制度，沒有重新定位自己的角色。這也是事業單位改革效果不佳的原因之一。在績效評估體系實施過程中，知識產權的定義不明確，導致評估效果不足。

二、現代機關單位人力資源內部控制改進對策

（一）加強內部控制制度的建設

從現代管理的角度看，內部控制環境是機關單位開展各項工作的良好基石。如果有良好的內部控制環境，那么機關單位就會有更快、更好的發展。因此，機關單位不僅要完善內部控制制度，還要引進優秀人才，提供良好的學習機會，提高員工素質，為改善機關單位內部控制環境提供人才和思想保證。

（二）持續推進產權關系的界定

在推進機關單位制度建設過程中，需要對產權關系的界定進行深化改革，對機關單位內的各類資產資源進行分類管理。當前，比較適合中國國情的分類管理方法主要是四分法，即將所有的機關單位分為行政職能、生產經營、公益一類和公益二類共四種類型。

第一，針對行政職能類機關單位的改革。這一類型的機關單位主要是履行行政、決策、實施、監督等職能的單位。在此類機關單位中，員工工資均由財政撥款，并不進行營收。在用人編制方面，嚴格控制著編制總量。

第二，針對生產經營類機關單位的改革。生產經營型機關單位應當按照市場化改革的方向制定經營管理方案，按照事企分開原則，逐步減少和終止國家財政支持，積極推進向企業改制。對于這些機構和實體，金融服務部門需要對其所有資產進行定期必要的評估審核，從財務管理的角度對其債權債務進行全面核定，從而界定出其擁有的資產總量。對于已經界定為企業的單位，則要明確其在市場中的主體資格，同時向工商行政管理機關辦理法人和財產登記。對于一些不符合體制改革條件的個人和實體，建議逐步向企業化過渡，自主發展，自主經營。另外，在改革過程中，在實施人力資源領域的改革時，要依據實際情況逐步取消編制管理制度，促進單位與員工之間勞動合同的簽訂履行，切實維護員工的根本利益。

第三，針對公益一類型機關單位的改革。這一類機關單位主要職能是履行市場不具備的公益類服務，或者一些不需要市場配置的公益服務，這些公益服務具有服務社會公共事務、國家整體利益、社會民生利益等基本職能。因此，政府需要對這一類機關單位擁有產權，并轉變為非營利的法人實體。根據政企分開的改革原則，需要將其非營利的職能進行淡化，突出公共服務職能，逐步提高資源利用效率。在這一類機關單位的用人管理方面，需要加強編制總量的管理，嚴格控制用人編制數量。

第四，針對公益二類型機關單位的改革。這一類機關單位主要包括高校、醫療衛生等公益服務單位，對資源的使用效率較高，且具備一定的營收能力。在收支平衡的前提下，政府為其提供一定的補貼。從產權角度來看，公益二類機關單位主要包括兩類：一類是政府直接擁有所有權，逐步引入第三方共同經營的單位；另一類是發展相對成熟，政府已將其所有權讓渡給社會組織，進而實現對資源的更優化配置。按計劃轉讓所有權，并減少對這些機構和實體的控制。這些機構和實體的員工管理方法應與和公益一類型機關單位的編制管理方法相同。但有一點不同，即允許有一些自主權和靈活性，并為此類實體的發展提供足夠的空間。由于這些機構和實體在靈活的市場控制下運營，可能會出現無視招聘制度、非正式制度橫行的現象。筆者認為，可以設立外部監管機構，限制或將招聘權轉讓給政府，這樣可以避免非正式制度的出現，為社會企業的和諧發展奠定堅實的基礎。

（三）進一步推進編制體制改革

持續深化改革機關單位編制制度，首先要破解傳統管理思路，樹立先進、科學的管理理念。這就要求人力資源主管部門摒棄陳舊、僵硬的人力資源管理觀念。從實際出發，全面、客觀、完整地分析、評估不同行政區域、不同職能部門、不同工作崗位的工作量、服務水準、服務效益等，科學決定所有員工的需求。例如，在一個工作量很大的部門，有必要為該部門的發展提供足夠的員工。規范和優化機構與部門之間人力資源的配置，發展不同部門的人力資源管理，促進社會公共服務的發展。筆者建議，隨著經濟的快速發展，應逐步取消編制制度，員工的規模與工作量掛鉤而不是與編制掛鉤，提高員工的工作積極性。

（四）加強監督力度

1.建立強有力的獨立監督機構

我國有許多完善的監督機構，但機構之間的密切關系又導致一些常規監督工作形同虛設，監管效率較為低下。因而需要設立獨立的第三方監督機構，可以提高監管效率。對于新設立的獨立監督機構，應界定為政府管轄范圍以外，具有相應的法律主體資格，可以獨立履行相應職權，從而實現對政府各類機關單位的有效監督約束，為創造高效、良好的組織氛圍提供必要保障。

2.豐富監督形式

一是要強化我國人民民主專政制度下的公民監督制度，切實保障社會監督體系的基本運作，特別是要有效確保信訪、舉報等監督工作流程，以有效防止非法行為的發生。二是要強化新聞媒體的輿論監督。新聞輿論在當今社會發揮著重要作用，其監督作用應該得到充分發揮。

（五）加強人力資源制度的建設

在內部控制體系中，人力資源管理具有非常重要的促進作用。當人力資源管理效率處于無效、負效狀態時，就會對機關單位的其他組成部分喪失約束效力，也就難以實現對內部環境的有效控制。因此，需要樹立先進、科學的人力資源管理理念，建立完善、高效的人力資源管理體系，切實優化人力資源內部管控流程。

1.完善招聘與選拔方針及操作性程序

機關單位應該有一套實用、完整的招聘和選拔程序。很多事業單位已經有自己獨特的對其下屬部門的招聘制度。然而，每個部門必須進行定期崗位分析，并根據崗位任命相符的員工。在選拔和聘用員工時，必須充分評估他們的綜合素質，特別注意他們的道德素質，要追求精益求精的人才培育理念，如此才能更好地為機關單位選拔人才。

2.制訂培訓計劃加強后續教育

機關單位的發展速度與發展質量，在很大程度上受其內部人力資源培育水平的影響。因此，機關單位要進一步完善全員培訓計劃的制訂，加強教育培訓工作的宣傳，使全體員工都能認識到積極參與教育培訓不僅有利于完成機關單位的重要工作，也有利于個人成長。要從機關單位的實際情況出發，著眼于提高員工思維意識、工作能力、綜合素質，重點關注提高員工的應變能力、創新能力，特別是要通過開展成體系、多維度的培訓課程，不斷提高全體員工的專業能力與思想覺悟，同時重點加強和提高技能，并根據個人的能力適當挖掘員工潛力。尤其是對關鍵崗位的培訓，要加強人力、物力的投入和力度，充分挖掘、利用人力資源的潛力，從而促進工作效率的提高。建議將職業道德培訓納入員工培訓，不僅可以提高員工的責任感和專業素質，還可以為機構和部門創造更好的聲譽。

3.制定適合機關單位的績效考核制度

行之有效的績效評估體系不僅能提高單位員工的忠誠度，還能讓其找到歸屬感。應定期對員工進行考核，保持員工的奮斗精神，充分發揮員工的潛力。加強全員思想教育，提高道德修養。很多事業單位的職能部門都有自己的績效考核體系，但實施效果不明顯。根據部門的特點進行分類和評價，制定新的評估指標和內部控制制度，每個部門的績效評估取決于該部門的業務和工作量，這樣績效評估體系才能得到有效實施。同時，要考慮事業單位的特殊性，考核內容應包括工作能力、人力資源績效、職業道德和工作作風，形成一套完整實用的績效考核體系。此外，作為績效考核的一部分，還應該在考核中增加“編外”員工，使其受到平等對待，這樣可以有效調動“編外”員工的積極性，更好地致力于社會公共服務建設。