黑龍江省實現高質量就業的公共就業服務體系研究

廉永生

（哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言

就業是最大的民生。黨的十九大報告提出“要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業”；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“十四五”時期要“擴大就業容量，提升就業質量，促進充分就業”，就業質量被再次列為就業領域的優先目標。高質量就業是高質量發展的內在要求，是人們獲得感、幸福感、安全感、滿足感的重要保障，是人民美好生活的重要組成部分[3]。

實現充分就業是宏觀經濟政策四大目標之一，而提供公益性就業服務、促進充分就業和高質量就業是政府的重要職責。對如何提高就業質量問題學界眾多學者多年來一直在探索，本文以優化公共就業服務體系為視角探求黑龍江省高質量就業的實現途徑。近年來，政府陸續頒布公共就業服務相關政策，諸如2018年12月人力資源社會保障部、國家發展改革委、財政部《關于推進全方位公共就業服務的指導意見》認為推進全方位公共就業服務是做好就業創業工作的重要舉措，有利于保障和改善民生，推動經濟高質量發展，促進社會和諧穩定，推動實現更高質量和更充分就業；2021年8月國務院《“十四五”就業促進規劃》明確指出實現更加充分更高質量就業，是推動高質量發展、全面建設社會主義現代化國家的內在要求，是踐行以人民為中心發展思想、扎實推進共同富裕的重要基礎，要著力打造覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效的全方位公共就業服務體系，提升勞動力市場供需匹配效率，進而推動實現比較充分和更高質量的就業。綜上所述，全方位的公共就業服務供給是實現高質量就業、推動經濟高質量發展的重要路徑。

二、文獻綜述

(一)就業質量相關研究

國際勞工組織在1995年提出核心勞工標準，并在1999年第87屆國際勞工會議上第一次提出了“體面勞動”的概念，認為體面工作是“促進男女在自由、公平、安全和具備人格尊嚴的條件下獲得體面的、生產性的、可持續工作機會”，“體面勞動”被認為是“高質量就業”的雛形；國外學者主要從勞動者權利、社會對話和地位、福利保障等涉及就業質量主要內容的角度構建衡量就業質量(體面勞動)的指標體系。如R i c h ard A n k er(2003)、F l or-e n ce B o nn et(2003)通過構建體面勞動測量指標體系，分別采取體面勞動模型和極值法無量綱化測量模型測算了體面勞動指數。

而國內對于就業質量的研究主要是基于國際勞工組織“體面勞動”概念基礎上而展開，賴德勝(2011)認為如果一個地區的就業質量較高，那么就意味著這個地區的就業機會較充分、平均工資水平較高、就業結構較合理、人職匹配度高、勞動力市場較完善、基本公共服務水平較高、勞動關系比較和諧，意味著勞動者在實現就業的同時能夠充分感受到這是一份體面工作，是一個能夠實現自身價值、充分表達自己訴求的平臺。對于就業質量評價指標體系，賴德勝等(2013)在《中國就業質量評估指標體系研究報告》中提出，就業質量評估指標體系框架應包含薪酬福利待遇及就業的穩定性、教育培訓、職業能力提升與就業機會、與經濟結構及產業結構相匹配的就業結構、就業環境及就業安全、勞動關系等五個核心要素。

(二)公共就業服務相關研究

S c h wa n z e(2001)認為公共就業服務的功能主要體現在提高勞動力市場上求職者的求職成功率和匹配度及提高在職勞動者的生產效率。國外關于公共就業服務的研究還集中在公共就業服務供給模式及效率的研究上，國外對于公共就業服務效率的研究并不是完全統一的，認為公共就業服務存在正的外部性和負的外部性。正的外部性體現在政府制定的最低工資標準及救助補貼等對求職者是有益的；負的外部性體現在政府在提供公益性崗位的同時，擠占了其他求職者尋找工作的機會，P etro ng o l o(2001)的研究認為上述兩個外部性是等價的，因此在福利上沒有改進。

(三)關于公共就業服務與高質量就業關系的研究

從近幾年的參考文獻梳理中發現，對公共就業服務與高質量就業關系的研究有以下幾種觀點：一是從勞動力素質與優化公共就業服務供給角度描述二者關系，如羅俊峰(2015)認為，隨著我國老齡化的加劇和產業結構的優化升級，高質量的就業崗位對勞動力的素質提出更高的要求，為應對未來勞動年齡結構老化對勞動生產率的不利影響，政府要優化公共就業服務供給，加大對勞動力的培訓，提升其就業能力。二是從勞動力市場完善、構建和諧勞動關系與健全公共就業服務體系角度描述二者關系，如張抗私、李善樂(2015)指出公共就業服務是政府促進就業的公益性制度，完善的勞動力市場、健全的就業信息平臺及政策體系都是影響高質量就業的關鍵因素。薄文廣(2016)指出勞動力供需不匹配的結構性失衡已經成為我國就業市場的主要矛盾，應從優化勞動力需求和改善勞動力供給兩側精準發力，完善政府社會保障和公共就業服務體系。

三、黑龍江省公共就業服務體系的發展現狀及存在問題

(一)黑龍江省公共就業服務體系發展現狀

完善公共就業服務體系建設是當前黑龍江省就業工作的一項重要任務，是應對就業緊張形勢、優化人力資源配置和促進充分、高質量就業的重要保障，“提供全方位公共就業服務”成為和諧社會發展的必然要求。目前黑龍江省公共就業服務體系的政策法規不斷完善，公共就業服務機構設置更加科學合理、精準供給逐步加強，公共就業網絡信息化平臺建設逐步推進、公共就業服務方式日益豐富，“以人為本”的職業教育和職業培訓內容更加細致、精準，公共就業服務體系在“十三五”時期取得了較快發展。

1.公共就業服務體系的政策法規不斷完善

為應對黑龍江省就業結構性矛盾突出、供給側改革引發大量轉崗就業問題、科技進步對勞動力市場帶來沖擊、勞動力成本上升抑制用工需求和就業質量不高等諸多問題，黑龍江省從公共就業服務體系的上層建筑“政策法規”出發，通過出臺一系列政策法規，促進公共就業服務體系的健康發展，確保就業形勢穩定。2019年省人力資源和社會保障廳按照《人力資源社會保障部國家發展改革委財政部關于推進全方位公共就業服務的指導意見》(人社部發〔2018〕77號)的精神，印發《關于推進全方位公共就業服務的實施意見》(黑人社發〔2019〕11號)，就提供“覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效”的全方位公共就業服務提出了具體實施意見；2020年黑龍江省人力資源和社會保障廳印發的《黑龍江省公益性崗位開發管理實施細則》指出要進一步“加強公益性崗位開發管理，做好就業困難人員就業安置工作”。黑龍江省完善公共就業服務體系各項政策法規的出臺，真正將公共就業服務各項內容落到實處，推進了公共就業服務均等化發展，為實現比較充分和高質量的就業保駕護航，在以全方位公共就業服務促進就業增長的同時，以就業增長支撐經濟發展和民生改善。

2.公共就業服務機構線上線下深度融合

公共就業服務機構是開展就業服務的有效載體。目前，黑龍江省包括技工院校、就業培訓與就業指導中心及人才市場在內的公共就業服務機構發展迅猛。公共就業服務信息化平臺建設是公共就業服務機構建設的重要內容，推進就業信息平臺聯網建設、實現就業信息共享是當前黑龍江省公共服務信息化網絡建設的重要目標。伴隨大數據、云計算等互聯網信息技術的發展，黑龍江省打造“互聯網+公共就業服務”，將公共就業服務、人力資源服務同互聯網緊密結合，構筑全省信息共享的公共就業服務信息平臺，實現信息發布、信息采集、政策咨詢及業務辦理的一站式服務。截至2021年2月，黑龍江省共有185個公共就業和人才服務聯網機構，省、市、縣、鄉(鎮)、村五位一體的公共就業服務信息網絡已基本建成，基本實現以城市為核心、覆蓋城鄉的公共就業服務信息網絡。

3.公共就業服務體系向就業群體提供精準化的服務供給

黑龍江省公共就業服務機構在堅持公益性服務的同時，積極推進公共就業服務精準化供給及均等化發展。高校畢業生、城鎮待業者、農村富余勞動力、退伍轉業軍人、殘疾人及新舊動能轉換過程中的轉崗人員都是公共就業服務的對象，這些群體各有各自的特點與需求，而公共就業服務機構正是根據每個群體的不同就業需求制定專門的服務內容，提供精準化的就業服務。如針對高校畢業生的大型專場校企招聘會、針對就業困難群體的春風行動、針對農村貧困殘疾人的就業幫扶等公共就業服務專項活動。通過精準化的服務供給，2019年，全省高校畢業生21.4萬人，實現就業20.9萬人；全年新增就業困難人員就業15.82萬人；全年消除零就業家庭131戶，累計消除零就業家庭72317戶；通過公共就業服務援崗穩企措施，全省降低失業保險費率為企業減輕負擔26.69億元，為符合條件的6961戶參保企業發放穩崗返還補貼17.07億元，惠及職工134.24萬人，通過減稅降費減收參保企業基本養老保險44.9億元，在為重點群體穩定就業崗位的同時，也提升了就業質量。

(二)黑龍江省公共就業服務體系存在問題

1.扶持創新創業及新就業形態發展的就業政策體系不健全

勞動者的自主創業是解決就業問題的一條重要途徑，創新創業對就業具有“倍增”的拉動效應。雖然隨著“雙創”的大力推行，黑龍江省政府出臺了涉及財政、金融、稅收、創業培訓等眾多扶持就業創業的政策，但是黑龍江省的就業創業服務仍舊存在政策體系不健全、創新創業扶持政策實施效果欠佳及精準扶持不到位等問題。一些創業扶持政策申請門檻過高、創業投融資渠道不暢致使許多創業者很難享受到政策帶來的優惠，導致政策作用未能充分發揮、政策目的未能實現；一些政策不能根據創業者具體需求而采取“一刀切”，致使創新創業政策及創業培訓缺乏針對性，精準扶持不到位。

2.和諧勞動關系協調機制不完善

和諧勞動關系是建設和諧社會的核心內容之一，也是高質量就業對完善的公共就業服務體系的客觀需求。經濟新常態下黑龍江經濟速度換擋期和結構調整陣痛期相互疊加，勞動爭議案件呈逐年上升趨勢。從勞動爭議產生原因來看，因勞動報酬和勞動合同而引發的勞動爭議呈逐年增加趨勢，這說明對于保障勞動者及時足額取得勞動報酬或是解決拖欠工資等保障機制不健全，收入分配機制不完善，超時工作不支付加班費等問題嚴重破壞了勞動者工作和生活的平衡；另一方面也說明作為勞動關系協商機構的工會組織也未完全發揮出應有的作用，工會作為勞動者的權益維護機構，仍舊僅僅停留在“福利工會”階段，員工權益維護和社會穩定維護者的“雙重角色”功能發揮不足，同時也說明了公共就業服務組織對于雇主組織監督弱化。另外在新就業形態蓬勃發展過程中，由于相應法律法規建設滯后，一些勞動爭議處于邊緣和灰色地帶，也使得和諧勞動關系的構建困難重重。

3.公共就業服務總體效率和滿意度不高

公共就業服務質量是檢驗政府管理能力的標志性參考值，公共就業服務需求端(求職者或用人單位)的服務滿意度更是衡量就業服務質量的重要觀測指標?；诖?，為更深入研究目前黑龍江省公共就業服務的總體效率和公共就業服務需求端的服務滿意度，本文通過實地調研和問卷發放的形式，對黑龍江省各公共就業服務機構進行了調研。經過對收集的860份有效問卷的處理，我們發現求職者對公共就業服務的整體滿意度均值為2.717(滿分為5)，反映出受訪者對公共就業服務整體滿意度偏低。從調查問卷數據來看，求職者對公共就業服務機構的了解程度較低，使得公共就業服務平臺作用發揮不充分，全方位服務能力不足。求職者對公共就業服務機構提供的就業服務信息質量及就業服務內容滿意度較低，得分僅為2.28和2.33，低于均值，說明公共就業服務機構提供的就業信息與服務項目不能滿足求職者的需求。

四、結論

優化公共就業服務體系是實現高質量就業的重要條件。針對當前黑龍江省公共就業服務體系存在的主要問題，堅持有效發揮市場決定性作用和更好發揮政府調節作用相結合的原則，應從以下方面完善黑龍江省公共就業服務體系：

一是完善以財政社保為主的政策保障機制。黑龍江省在加大對公共就業服務體系建設財政資金投入的同時，應積極探索適應公共就業服務市場化發展的社會資本運作機制與管理模式，逐步推動和提升黑龍江基本公共就業服務均等化與社會化發展水平，不斷提高公共財政投入與使用的效率。

二是建立城鄉統一的公共就業服務均等化供給體制。建立城鄉統一的公共就業服務體系是公共就業服務均等化發展的內在要求。均等化地享受基本公共就業服務是勞動者應該享有的基本權利，黑龍江城鄉、區域、行業的公共就業服務發展不均衡，在就業服務供給總量及效率上都存在較大差別，城市公共就業服務水平遠遠高于農村，并且還具有逐步擴大的趨勢，這影響到勞動力平等公正享有基本公共服務的權利，也影響到社會主義和諧社會和共同富裕目標的實現，所以必須建立城鄉一體、服務均等的公共就業服體系，縮小城鄉差距，維護社會的公平正義。

三是健全多元化的公共就業服務機構。黑龍江省建立健全公共就業服務體系，必須完善公共就業服務機構設置，完善省、市、縣、鄉鎮、社區(村)的公共就業信息服務平臺，構建覆蓋城鄉的公共就業服務網絡，創新多元化的公共就業服務機構。

四是加強公共就業服務信息平臺建設。推動以“互聯網+”、大數據為代表的新理念、新技術、新模式在就業領域的廣泛應用，加強公共就業服務信息平臺建設是黑龍江改進就業服務質量和提升管理效能的關鍵措施。通過平臺動態更新就業失業信息，有針對性地提供職業指導、職業介紹、技能培訓等服務，將就業服務線上線下有機聯動，進一步促進公共就業服務體系的優化。