關于加強行政事業單位財會監督的幾點思考

陳晨 中國地質調查局廣州海洋地質調查局

引言

目前，要以黨內的監督作為指導，全面推動審計監督、財會監督、統計監督等有機貫通與相互協調。在監督體系中財會監督發揮了基礎性的作用，已經成為其他監督中必不可少的重要支撐。隨著財政部批復財會監督的試點單位、首批財會監督人才庫入庫、財政預算一體化系統建設等工作的推進，我國財會監督在監督管理、人才培養、信息化發展方面成效凸顯。但目前我國行政事業單位在財會監督方面還存在監督意識較為淡薄、多頭監管難以協調統一等問題。針對以上問題，行政事業單位應充分發揮財會監督的重要職能性作用，對內部財會監督進行重新定位，準確認識財會監督的基本要素，全面分析行政事業單位內部財會監督中存在的問題并提出有效建議，以促進行政事業單位構建有效的內部財會監督機制，保障行政事業單位財政資金、國有資產資源使用的合規性、安全性、有效性。

一、新時期行政事業單位財會監督工作的重新定位

（一）財會監督是進一步牢固我黨和國家監督體系的基本保障

財會監督是我國監督體系中的最基礎環節，在與其他監督進行良性互動與融合后使我黨和國家在監督體系中的優勢作用得到充分發揮。在我黨的統一領導下、在監督體系的正確引領下，財會監督為其他監督作用的充分發揮提供了強有力的保障與支持。例如：財會監督與審計監督之間是相互銜接、相互補充的關系；統計監督是建立在財會監督的基礎之上獲得良好的數據基礎；財會監督能夠為行政監督、數據監督提供更真實、更準確、更科學的核查數據依據。

（二）財會監督進一步完善了我國國家監督體系

作為監督體系的重要組成部分，財會監督一方面在充分發揮其職能作用的同時與其他監督方式實現科學而有效的有機融合；另一方面科學地解決了各個監督中存在的諸如監督職責范圍劃分缺乏明晰性、監督協調不夠順暢等問題，確保了各項監督之間的有效性、協同性，為進一步進行科學決策和監督提供了助力。

（三）財會監督是確保財經紀律進一步嚴肅的重要手段

財會監督在進一步規范我國市場經濟秩序、推動我國從嚴治黨等方面起到了積極的促進作用。通過不斷加強內部財會監督，可以使監督體系得到不斷創新、監督方法得到不斷優化，從而進一步提高行政事業單位的內部控制水平，確保財經紀律的嚴肅性，彌補在經濟管理中存在的短板問題，為進一步實現黨風廉政建設提供堅強的保障。

二、新時期行政事業單位財會監督基本要素

（一）財會監督的主體

從狹義的角度看，財會監督的主體是各級財政部門，財政部門既是會計工作的主管部門，也是會計規范的制定部門。隨著財政職能的不斷轉變及會計改革的不斷深入，傳統的財會監督無法滿足新時代對監督產生的新需求。因此，必須從不同的維度加大財會監督主體的拓展，從而有利于行政事業單位的科學決策。

從廣義的角度看，財會監督的主體主要包括各級財政部門、社會團體、企事業單位財會部門。行政事業單位開展的內部財會監督主體為各行政事業單位財會部門。

（二）財會監督的內容

科學把握財會監督內容，有利于發揮財會監督在落實財稅政策、提高財政資金使用效率、內部控制、預算績效評價等方面的作用。目前，《會計法》中明確會計監督應從單位內部會計監督、注冊會計師等社會監督以及財政、審計、稅務等部門對單位會計資料的行政監督等三個方面加以規范管理；《預算法》中明確了各級人大、財政部門、審計部門對單位預算執行、決算等管理的監督職責；《事業單位財務規則》中明確事業單位財務監督主要包括對預算、收入、支出、結轉結余、專用基金等方面的監督。從以上現行法律法規來看，行政事業單位財會監督的內容涵蓋預算、收支、決算等諸多方面，行政事業單位既有對單位內部財務監督的職責，同時也作為被監督主體，依法接受各項監督。

（三）行政事業單位中財會監督的對象

行政事業單位中財會監督的對象主要是行政事業單位經濟活動的全過程。可以將財會監督理解為一個從點到面的監督，它不僅是動態化的監督，又是靜態化的監督。既要實現“點”的靜態化監督，比如對行政事業單位風險節點的監控，又要實現“面”的動態化監督，比如科研項目從立項到經費驗收等項目全生命周期的監督，從而有效控制風險。

三、新時期我國行政事業單位財會監督中存在的問題

（一）財會監督內部機構職責不清、人員監督意識淡薄

首先，從現行各項國家法律法規來看，財會監督各主體的分工職責雖然在不同的法律法規上已作出了規定，但是對于財政部門牽頭的協調職責、不同監督主體職責、行政事業單位內部財會監督機構職責等還缺少相應的規定。

其次，從行政事業單位內部架構來看，單位財務部門作為財會監督的主體，對單位經濟業務進行全過程監督，內部審計部門作為監督的再監督部門，更側重于事后監督，目前兩者的監督職責協同機制還不健全。

最后，從財會人員職能來看，《會計基礎工作規范》中“核算和監督”作為會計的兩大基本職能。然而在行政事業單位實際工作中，財務部門崗位職責中并未突出其監督職責，“重業務輕財務，重預算輕核算，重核算輕監督”的現象依然存在，僅強調會計對經濟活動進行確認、計量、記錄、報告職能，忽視會計對經濟活動真實性、合法性、合理性的監督職責。

（二）財會監督體系不順暢、協作機制不健全，未充分實現監督合力

首先，單位有效的內部控制運行是發揮財會監督的重要抓手，但目前財會監督與內部管理仍然存在“兩張皮”的現象，缺乏牢固的工作銜接機制，尚未在單位內部的績效評價、財務監管、審核審批以及監督檢查等工作方面形成監管合力，在協調配合方面也存在明顯的不足。

其次，在財會監督體系內部并未實現國家、社會以及單位內部有效的融合機制。例如，行政事業單位可能同時接受單位內部審計、上級主管單位巡視檢查、財政監管局專項審計、會計師事務所項目審計等的監督，各個監督主體之間的信息不對稱，從而產生“信息壁壘”。財會監督重復監管現象突出，不僅加大了監督部門履行職責的成本，也使被檢查單位財務部門的日常工作受到影響，從而導致監督效率低下、監督資源浪費的問題。

（三）行政事業單位監督人才隊伍建設亟待加強

首先，財政部為推動財會監督隊伍素質的提升，開展了財會監督檢查人才素質提升工程等培訓，但此類培訓主要針對財政人員，基層行政事業人員可參與度不高。其次，在新冠肺炎疫情的影響下，財政資金大幅削減，培訓費預算相應減少，相較于項目人員培訓的急迫性，會計人員培訓經費較難得到保障。最后，會計繼續教育為線上或線下面授課程，由公需課程和專業技術課程組成，行政事業單位財務人員迫于應對日常財會基礎工作，“掛時長，僅考試不培訓”的現象仍有發生，而且僅靠每年的會計繼續教育也難以滿足會計人員專業知識提升的需要。

（四）缺乏財會監督結果的應用

首先，對于監督結果跟蹤整改不足，目前財會監督對于事后監督所發現的問題存在跟蹤落實不夠，監督結果的運用分析系統性不夠，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的現象依然存在，部分單位對于整改落實問題僅限于表面完成，未深入分析結果應用。其次，監督結果未形成個人及單位的考核指標，弱化了財會監督的威懾性。同時，也未將監督結果運用于下年度預算編制等財務工作的實際應用。最后，對于財務重點費用支出情況、預算支出情況、合同執行情況等的公開公示情況不足。

（五）缺乏有效的信息化手段做支撐

隨著現代信息技術的快速發展，行政事業單位的財會信息化建設管理水平得到了提升，會計核算、統計、資產、預決算管理軟件得到了較為普遍的運用，但是在財會監督一體化發展方面還相對滯后，缺乏模塊之間的數據傳遞和共享使用。另外，行政事業單位缺乏更新財會管理信息化技術的資金，這也影響了財會監督的有效實施。

四、改進行政事業單位財會監督的有效策略

（一）理清內部機構職責、提高監督意識

首先，應推進行政事業單位財會監督制度頂層設計，明確不同財會監督主體的職責分工，規范不同管理辦法的職責規定。強化財政部門作為財會監督牽頭部門的主體責任，建立完善的財會監督法律法規體系。另外，應加強行政事業單位財會監督政策解讀和業務指導，明確具體監督內容、監督對象、定期開展時限等規定。通過整合各職能部門、社會財會監督資源，使監督主體之間協調配合，形成工作合力。

其次，行政事業單位應強化單位內部控制，把內部控制作為財會監督的重要手段，推動財會監督關口前移，將事后監督轉變為全鏈條監督。應充分利用歸口管理職責、授權審批、不相容崗位相分離等內控措施，使各部門協同監督，共同筑建監督防線。

最后，行政事業單位應強化財會監督職責，改變以往會計只是“核單、算賬”的觀念，強化財會人員從源頭上預防腐敗和防范化解經濟風險的監督管理職責，在日常監督工作中重新定位財會監督的作用，對員工定期開展財會監督方面的培訓，在提升員工財會監督意識的同時營造良好的財會監督氛圍。

（二）完善行政事業單位財會監督管理體系

首先，行政事業單位加強常態化財會監督，鼓勵單位財會人員對于原始單據審查過程中發現的線索，及時提交單位紀檢部門，使財會監督與紀檢監察監督形成合力。

其次，實現財會監督體系中國家、社會以及單位內部層面監督的融合性，增強各項監督的信息溝通、線索移送、措施配合、成果共享，避免重復監督，節約監督成本，緊盯重點領域關鍵環節以及“空白區”的監督。

（三）加強基礎財會監督隊伍整體水平的提升

首先，加強行政事業單位財會監督知識培訓，創新培訓方法。鼓勵財會人員每年度參加最新財經政策法規和時政熱點問題解讀等培訓，以增強財會監督人員的專業性、敏銳性，培養綜合性財會監督人才。其次，通過日常監督、各類審計監督結果的運用分析，定期開展交流分析會，提升監督檢查能力。最后，進一步優化繼續教育機構并豐富繼續教育形式和內容，針對不同行業、不同資歷的會計人員開設針對性課程，強化線上培訓的考勤管理。

（四）加強財會監督結果應用

首先，應重視財會監督結果責任落實到位。明確行政事業單位財會監督的主體，對各職能部門的職責權限重新進行梳理，使各部門之間在加強溝通協作的同時又要做到各司其職，避免在管理中出現真空地帶，對于在監督中發現的問題，能夠明確職責分工，對于整改能夠跟蹤并且落實到位。

其次，應將行政事業單位財會監督納入績效考核指標。強化財會日常監督，加大事前監督與事中監督的力度，強化重點費用審查力度，樹立全新的管理理念，實現管理與監督的密切融合，對考核評價指標體系、獎懲機制進行優化與完善，全面落實財會監督的效果，高度重視并盡快整改在監督中發現的問題，將財會監督的實效納入個人與單位的績效考核中，以此為契機全面提升財會監督的執行力。

最后，要加強行政事業單位三公經費、基本建設、合同簽訂等事項的公開公示。通過開展員工輪崗制度、定期開展內控評價等內部管理方式和利用注冊會計師等外部監督方式，查找管理漏洞，以查促改。可探索建立對于近年度監督實例中的問題描述、違規條款、整改措施等事項的基礎信息數據庫，從而達到完善內部財會監督結果應用，為日后的監督檢查提供重要參考。

（五）充分借助現代信息技術打造財會監督信息化平臺

《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》中提出，將在十四五期間探索建立會計數據共享平臺和協同機制，推動會計監管信息的互通共享，在現代信息技術的支撐下，財會監督系統向著智能化、現代化的方向發展。目前行政事業單位對于會計核算、資產管理、預算管理基本形成獨立模塊的信息化監督，下一步應在保證數據安全的前提下全面實現監督管理模塊數據互通互聯，行政事業單位可以將財務云、“互聯網+監管”、大數據等先進技術應用到財會監督中。這樣一方面可以促進財會監督執行的智能化發展，另一方面還能夠實現財會監督的再監督，通過對數據進行留痕、比對，從源頭上堵塞財會監督存在的漏洞，使財會監督更加精準化、科學化、及時化。

結語

綜上所述，財會監督是國家現代化治理體系中不可缺少的重要組成部分，也是保障行政事業單位經濟健康發展的重要基石。行政事業單位應科學理解把握財會監督的基本要素，從而解決財會監督由誰監督、監督誰、監督什么、怎么監督等核心問題，以更好地發揮其全面從嚴治黨的重要作用。

行政事業單位應繼續加強監督制度頂層設計，完善相應財會監督準則，明確監督主體職責，引導財會職能由核算型逐步向管理型轉變，推動業財融合的雙向互動，加強財會監督成果共享，形成財政部門牽頭，相關部門齊抓共管、基層單位齊發力的新局面。