天津財政扶持設施種植產業發展研究

◎文/張少超

設施農業是現代農業的顯著標志，設施種植業是設施農業的重要組成部分，推動設施種植產業發展是提升農業效益水平、促進農民增收和繁榮農村經濟的重要手段，更是“菜籃子”蔬菜產品穩定供應的重要保障。本文選擇設施種植這一重要產業，通過政策數據梳理、深入實地調研和廣泛交流研討等方式，從財政角度系統分析研究，探究財政政策對設施種植產業發展的促進作用，為促進鄉村產業振興提供案例支撐。

一、天津財政扶持設施種植產業發展成效顯著

近年來，天津財政、農業等部門認真貫徹落實市委、市政府決策部署，搶抓京津冀協同發展歷史機遇，借助實施農業綜合開發、現代農業產業園、結對幫扶困難村以及種植業設施標準化改造等一系列惠農政策，設施種植綜合生產能力不斷提高，“冬淡季”蔬菜上市品種日益豐富，設施水果、花卉、水稻、玉米育秧育苗設施快速發展，設施農產品質量安全一直保持較高水平。全市現有設施種植面積約18.8萬畝，其中：溫室約10.5萬畝，大中棚約7.2萬畝，小棚約1.1萬畝。設施種植在穩定菜籃子供給、調優產業結構、保障質量安全以及促進農民增收等方面都取得了較好的成績。

（一）天津財政扶持設施農業建設效果分析

1.夯實基礎，支持設施種植產業升級

一是顯著提升設施種植規模化水平。近年來，天津安排專項資金先后實施一系列促進和提升設施農業建設規模和水平的扶持政策，市級財政累計安排補貼資金21.54億元。其中：安排專項資金14.8億元用于實施“4412”工程，建設設施農業40萬畝，現代農業示范園14個；安排專項資金11.79億元 （市級財政投入5.5億元），建成高標準日光溫室3萬畝；安排專項資金1.24億元，對天津6187.37畝陳舊老化棚室進行了標準化改造工程，對確保天津“菜籃子”特別是“冬淡季”蔬菜供給，發揮了重要保障作用。二是顯著提升設施種植集約化水平。市財政安排資金700萬元，按照每家10萬元標準給予綠色生態標準化生產園區補貼，基礎設施建設類園區，按照不超過總投資50%，且最高300萬元標準給予補助，累計建設提升規模化、規范化設施示范園區102個，全市設施種植集約化水平明顯提升。三是穩步提升設施種植機械化水平。利用農機購置補貼政策，試點開展設施大棚鋼骨架補貼，將標準化日光溫室和塑料大棚鋼骨架納入補貼，并針對棚架型材及結構制定專門標準，便于設施棚室實現機械化作業。同時，將電動卷簾機、棚室專用拖拉機、微耕機和水肥一體化灌溉首部設備等實用農機具納入農機補貼范圍，有效促進了天津設施種植機械化水平的提升。四是顯著提升設施種苗繁育水平。安排專項資金5510萬元，按照果菜類0.15元/株，葉菜類0.08元/株標準給予補貼，全市累計認定蔬菜集約化育苗基地15家，年育苗能力達到5億株以上。有力提升了天津設施蔬菜標準化生產水平。助推小站稻產業振興。安排專項資金3116.4萬元，連續3年對小站稻工廠化基質育秧給予補貼，全面提升了設施育秧能力水平，工廠化育秧累計輻射面積77.91萬畝，對助力小站稻產業振興和確保全市糧食安全發揮了重要作用。

2.保障安全，完善蔬菜質量安全體系

一是新建并規范運行“放心菜”基地。“十三五”期間，市財政安排專項資金6974萬元，按照新建基地一次性補貼23萬元，已建成基地每年根據評定結果，分別按照提升型基地10萬元、保障型基地5萬元標準給予補貼，用于基地標準化生產技術、綠色防控生物防治等物化技術設施設備購置、生產檔案建立、質量安全檢測、信息網絡化和安全溯源等設備購置及運行，產品包裝標識以及產品宣傳推介和培訓等。全市累計新建放心菜基地28家，年均規范運行放心菜基地150家以上，基地輻射面積30余萬畝，年產放心安全農產品140萬噸以上。二是完善蔬菜基地質量安全四級監管體系。市財政在支持新建并規范已建成“放心菜”基地的基礎上，每年安排市、區、鄉鎮三級質量安全監管機構運行經費，建立了覆蓋市、區、鄉鎮和基地的四級監管體系，全部“放心菜”基地均實現了上市前批批檢測，年速測樣品數量達到10萬個以上，有效確保了農產品質量安全。

3.引資聚財，注入金融“活水”

支持銀行機構推廣“快農貸”“裕農貸”等信貸產品，會同有關涉農區創新“三家分險”“兩金增信”等政銀擔合作模式，為農業經營主體發展設施農業提供小額信貸支持。開展名單制對接，梳理設施農業大項目融資需求并向金融機構推介，解決重點設施農業的資金需求。指導農業擔保機構將設施農業作為重點支持對象，對符合條件的經營主體“應擔盡擔”。配合市財政局等部門開展政策性保險，為溫室大棚等設施農業提供風險保障。

4.扶智聚才，助推科技水平提升

2017年以來，市財政每年安排專項資金，用于扶持蔬菜產業技術服務體系等專家隊伍，并堅持以問題為導向，育成蔬菜新品種42個，每畝效益提高1000元以上。研發溫室小氣候環境自動監測設備及控制系統等實用技術或裝備30項。制定天津地方和行業標準12個，技術規程規范35個。同時，安排專項資金，開展高素質農民培訓，全市共培訓新型經營主體帶頭人7800人、青年農場主600人、農業經理人150人、高素質農民2萬余人，為提升天津設施農業發展水平發揮了重要作用。

5.抗疫保供，保障“菜籃子”穩定供給

一是篩選確定保供基地。為迎戰新冠肺炎疫情大考，市財政緊急安排專項資金，篩選確定61家保供基地搶種上市期短的速生綠葉菜，通過保供基地帶動搶種速生綠葉菜共計1萬余畝，增加蔬菜上市量2.5萬噸，對緩解市民緊張情緒、保障市場穩定供給發揮了重要作用。二是改造陳舊簡陋設施。市財政緊急安排專項資金265.08萬元，按照每畝2000元標準，對年久失修的陳舊簡陋設施進行了標準化改造，改造面積1325.33畝，對提升天津“冬淡季”蔬菜產品市場供給發揮了重要促進作用。

6.激發活力，強化設施種植主體培育

積極培育農民合作社和家庭農場等最具活力的適度規模經營市場主體。一是大力支持培育農民合作社。安排專項資金，按照每個示范合作社20萬元～30萬元標準給予補貼，用于支持農民合作社生產能力、加工能力、營銷能力和服務能力提升。二是實施家庭農場培育百千萬工程，即到2022年，創建300家有規模、有品牌、有管理、有帶動、有效益的市級示范家庭農場，培育1000家生產穩定、經營規范的農戶家庭農場，全市家庭農場總數量超過10000家。截至2020年年底，全市累計創建以設施種植為主的農戶家庭農場133家，培育農戶家庭農場541家。每個農場帶動周邊農戶常年或季節性就業年均2人以上，農場年凈利潤均達到10萬以上。

（二）設施農業發展成效明顯

1.保供穩價作用凸顯

2020年全市設施蔬菜年產量達到150萬噸，占全市蔬菜總產量近60%，年蔬菜上市品種達十幾大類，“冬淡季”蔬菜保障能力穩定，平衡了供需矛盾，蔬菜市場價格較為平穩。

2.產業布局不斷優化

規模化、連片經營趨勢明顯。全市以設施蔬菜生產為主的龍頭企業和農民專業合作經濟組織達到200余個，累計建設提升規模化、規范化設施示范園區102個，設施蔬菜產業區域布局不斷優化，規模化、集約化水平穩步提升，產業帶動能力持續提高。

3.生產條件持續改善

近年來，全市累計對6000余畝陳舊老化棚室進行標準化設施改造，并通過農業綜合開發、結對困難村幫扶等項目，新建了一大批高標準棚室，設施農業生產條件持續改善。

4.質量安全穩步提升

先后實施“放心菜”基地建設工程和蔬菜基地質量體系建設項目，建立了覆蓋市、區、鄉鎮、基地四級的蔬菜質量安全檢測監管體系，年速測蔬菜樣品能力達到10萬個以上，連續多年抽檢合格率保持在98%以上。

5.科技引領效果明顯

全市規模化設施園區互聯網、物聯網技術應用快速發展，設施農業不斷向智能化控制、精準化管理和資源高效化利用方向發展。同時，通過項目引領，蔬菜育種技術走在全國前列，黃瓜、花椰菜等種子本地市場占有率超九成。

6.促農增收成效顯著

2020年全市蔬菜總產值115.03億元，其中設施蔬菜總產值80.5億元，占蔬菜總產值的70%以上。設施蔬菜產業已成為助推天津現代都市型農業快速升級的支柱產業。

二、天津設施種植產業發展機遇、目標和存在問題分析

（一）發展機遇

1.政策環境持續優化

伴隨鄉村振興戰略的深入實施，堅持農業農村優先發展方針有效落實，特別是“十四五”期間土地出讓收益用于農業農村比例將提升到50%，更多的資源要素將向農村聚集，“新基建”和“三農”領域補短板持續推進，鄉村產業發展用地政策不斷完善，人才和科技支撐不斷強化，農產品倉儲保鮮冷鏈物流等基礎設施持續優化，將為天津設施農業（種植業）升級發展提供難得的歷史機遇。

2.區位優勢得天獨厚

天津位于京津冀城市群和環渤海經濟圈，依托京津冀協同發展戰略，有利于提高要素利用效率、減少資源錯配，能夠彌補天津設施農業發展的不足與劣勢，進而加快產業發展步伐。顯著的區位優勢可讓天津生產的鮮活農產品在1小時內到京津唐等主要大城市。同時，天津是“一帶一路”重要節點，依托天津港在中國北方特別是京津冀地區的對外貿易龍頭地位，國際市場增長空間具有較大潛力。

3.市場前景更加開闊

伴隨國民經濟發展，從全國大市場看，農產品需求總量仍將剛性增長，且伴隨消費結構升級加快，城鄉居民的消費需求呈現個性化、多樣化、高品質化特點，休閑觀光、健康養生消費漸成趨勢，高檔精品農產品發展的市場空間巨大，利于天津根據產業基礎和區位優勢資源進行產業結構調整，打造高端農產品市場，促進設施種植產業轉型升級。

4.科技助推產業升級

當前正值新一輪技術革命爆發期，生物技術、人工智能將在農業中廣泛應用，5G、云計算、物聯網和區塊鏈等與農業交互聯動，新產業新業態新模式不斷涌現，必將持續引領設施種植產業轉型升級。同時，天津智能農業起步較早，依托農業物聯網、互聯網技術，先后建設了一批示范基地，能為設施種植產業發展提供強勁驅動力。

5.品種品牌優勢突出

經過多年發展，天津已形成西青沙窩蘿卜、武清“小兔拔拔”水果蘿卜、寧河百利生菜、寶坻勸寶韭菜和靜海多興莊園等一批優質農產品品牌。此外，天津與設施農業相關的科研院所和種業企業科研技術優勢明顯，在國內處于領軍地位，研發推廣的新品種市場廣闊、認知度高，有利于帶動天津設施農業經營主體打造品牌，提升市場競爭力。

（二）發展目標

根據全市蔬菜產業的區域特色、功能定位、發展方向和生態承載能力，堅持科學規劃、主體自愿、實事求是的工作基調，以轉方式、調結構、帶基地、增效益為重點，通過發展適度規模經營，改善生產條件，提升技術水平，延伸產業鏈條等措施，重點打造一批規模化設施生產基地。計劃創建一批特色鮮明的設施農業生產基地，打造一批市場知名度較高的設施農業品牌，培育一批市場競爭力強的設施農業經營主體，不斷提升“菜籃子”供給保障能力，助力天津鄉村產業振興。爭取到“十四五”末，全市設施農業面積達到100萬畝。

（三）產業發展存在的問題及制約

伴隨城市化進程加快，設施生產及市場產銷結構變化的影響，天津設施種植產業發展還面臨一些限制瓶頸和亟待破解的難題，主要表現在以下六個方面：

1.結構布局與資源環境承載能力不相適應

一是產業布局與水資源分布不匹配。全市除薊州區、寶坻區、武清區北部為非壓采地區外，其他地區均為地下水超采區，占市域面積的79.2%，到2022年底原則上超采區深層地下水井將全部封填，而全市設施農業主要分布在超采區。二是糧菜、林菜爭地矛盾日益突出。近年來，全市耕地總數持續減少，有限的耕地需同時確保糧食安全和“菜籃子”穩定供給，且現有成片耕地已大部分劃定為永久基本農田，發展設施農業極度受限。

2.形勢變化給設施農業發展帶來新的挑戰

因疫情及貿易保護主義影響，今后農產品生產將面臨更加嚴峻的市場環境。從國內看，中西部地區脫貧攻堅期間興建了大量設施農業，并大力發展蔬菜等高附加值產品種植，設施蔬菜生產規模急劇擴大，2019年全國蔬菜產量已達7億噸以上，遠超出消費需求。從國際看，貿易保護主義抬頭，蔬菜出口形式日益嚴峻，大量設施蔬菜產品參與國內大循環，將給天津等大城市設施生產帶來較大沖擊。當前及今后一段時間內，設施蔬菜相對過剩、部分品種短缺、價格季節性波動仍將并存，全國性的蔬菜產業重塑必將到來。

3.與農產品消費匹配的供給結構尚未形成

一是天津設施農業生產在滿足高端消費需求上，還存在質量和品類上的結構失衡；在蔬菜品牌建設上，小品牌數量眾多、知名度低，具有全國性影響力的大品牌數量不足。二是產業仍局限于價值較低的生產環節，全產業鏈條延伸觸角不夠深、不夠廣，與二三產業融合程度較低，產業融合發展用地保障機制尚不健全。三是全產業鏈服務的專業化、社會化服務能力建設不足，能夠滿足設施生產的集約化育苗、病蟲害統防統治、市場營銷服務和廢棄物回收處理等社會化、專業化服務隊伍建設尚處試點階段，需要進一步加強。

4.設施農業基礎設施配套水平不均衡

由于各涉農區的地理位置差異、自然優勢不同以及財政狀況差異，導致各涉農區基礎設施發展程度參差不齊，配套的公共服務差距較大，特別是在天津市武清區、靜海區等老菜區還有大量亟待改造的陳舊老化溫室，大約占到全市溫室面積的近50%。且從全市看，以農業物聯網和設施專用農機具等為代表的專業技術裝備普及率還不高，以病蟲害綠色綜合防控為代表的新技術研發及引進相對滯后，設施生產機械化、智能化水平仍有待提升，這些短板制約了設施農業發展水平的提升，也給全市“冬淡季”蔬菜市場供給帶來較大挑戰。

5.成本構成因素不斷變化

隨著土地流轉加速、新型農業經營主體增加，以往被小農戶生產所忽略的勞動力和土地成本開始顯露，農業規模經營主體財務成本快速攀升。此外，規模經營需配套建設大量的農資、農機儲存場所、農產品晾曬和分揀包裝等初加工設施以及冷藏保鮮設施等，不僅需要雄厚的資金支持，也需要各涉農區在輔助設施用地、三產融合點狀供地上給予優先支持，大規模發展蔬菜種植業伴隨的資金、土地等矛盾將更加凸顯。

6.專業人才隊伍建設與產業發展尚不匹配

一是各類園區普遍缺乏既懂經營又懂農業的帶頭人式復合型管理人才，其知識結構、技術水平和管理方式與發展現代都市型農業的要求不匹配。二是基層農業專業技術人才和職業農民培養不夠，缺乏真正長期扎根基層一線、以“菜把式”和“農民研究員”為代表的鄉土科技人才，滿足現代農業發展的新型職業農民培養滯后。三是從業人員老齡化問題日益突出。當前菜農平均年齡已達60歲以上，其文化程度難以滿足都市型農業的發展要求。后備勞動力嚴重不足，天津農村戶籍人口321.3萬人，其中50歲以上人口201.62萬人，占62.75%，給設施農業持續發展帶來較大挑戰。

（四）當前支持設施農業政策存在不足

1.設施農業建設資金投入規劃性、創新性仍需加強

一是天津“十三五”期間制定的扶持設施種植業相關政策均已到期，得到廣大經營主體擁護的標準化設施改造、蔬菜集約化育苗等專項政策難以繼續實施。二是“十四五”期間政策及資金管理尚不完善。計劃實施的新建設施農業項目，受土地、水源、勞動力等因素制約，后期有極大不確定性，且按照目前政策，覆蓋面狹窄、扶持力度較低，以對“冬淡季”蔬菜保障作用強的日光溫室為例，不考慮水電路渠配套，每畝建設成本至少20萬元，市財政補貼0.5萬元，僅占總投資的2.5%，難以調動經營主體積極性。

2.市和區事權與支出責任劃分仍需完善

伴隨機構改革的持續深入以及相關法律法規的修訂調整，對一些區級主體責任的支出事項還需要進一步根據事權明確支出責任。

3.財政資金統籌使用效果有待提升

雖然天津已采取“大專項+任務清單”模式安排市級轉移支付資金，但各涉農區對此種充分放權的模式尚不能完全適應，特別是在整合約束性指標和指導性任務上，基本沒有發揮自主決策作用。在項目資金使用上，依然缺乏統籌，區級農業農村和財政部門的溝通協作還需進一步加強，且財政支持的方式也大多采用直接補貼方式，活力不足。

4.財政吸引金融資源力度仍需加強

目前，雖然各基金機構都在加大對農業的扶持力度，但因農業天然弱勢的行業屬性帶來的“融資難”“融資貴”問題依然沒有得到有效解決。特別是農業主體經濟實力薄弱，且沒有抵押物，在獲取金融扶持上，還需要進一步創新模式，充分借鑒雙創信用貸模式，提升對金融資本的撬動作用。

三、優化天津財政促進設施種植產業發展建議

（一）投入財政資金

一是努力拓展財政資金來源。搶抓“十四五”期間土地出讓收益用于農業農村比例將提高到50%的政策機遇以及土地收益改為稅務征收的改革機遇，進一步拓展財政扶持設施農業建設的來源。繼續深化財政涉農資金統籌。加大對各涉農區的培訓力度，更好執行“大專項+任務清單”扶持模式，充分整合財政支農資金，提升資金使用效率和效果。二是加大財政資金扶持力度。進一步增加財政支農資金投入總量和相對規模，形成支持設施農業建設的財政資金穩定增長機制，嚴格按照《農業法》的要求實現財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度，促進穩定可靠的財政支農投入保障機制的形成。同時，加快財政事權和支出責任劃分改革，進一步明晰市區兩級財政事權，強化區級政府投入主體責任。三是財政投入與產業發展目標匹配。努力促進資金投入與產業目標相適應。按照國家最新安排部署，農業產業發展將實施新“三品一標”工程，即品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，財政扶持資金在方向上要與產業發展目標一致。四是增加農民可以直接受益的資金投入比重。結合實施鄉村振興戰略，進一步提升農民可以直接受益的財政資金投入比重，特別是加大對“菜籃子”保障一直發揮作用的老菜區農戶扶持力度，讓廣大農民增加獲得感和幸福感。

（二）完善擔保機制

一是充分發揮天津現有涉農融資擔保機制優勢，優先向設施農業借款主體提供擔保服務，進一步放大財政資金的撬動作用。二是繼續支持農擔公司向設施農業經營主體傾斜。將農業信貸擔保體系建設作為轉變財政支農方式、構建服務鄉村振興戰略多元投入機制、緩解農業農村融資難的重要手段，進一步放大倍數，并適當降低擔保費用。

（三）注入金融元素

一是充分依托海河產業基金，在其成熟框架內爭取設立鄉村振興專項基金，財政適度投入引導資金，吸引其他產業基金注入資本，合作成立扶持現代農業和種業等子基金，大力扶持一批資質好、潛力大的優質農業企業，促進包括種植業在內的企業做強做優。二是拓寬現有農業龍頭企業財政貸款貼息政策，降低企業融資成本，撬動金融資本投向設施農業。三是支持金融機構創新抵押品種。繼續實施土地經營權抵押貸款，探索建立新型可移動日光溫室等新型抵押貸款的專項風險補償資金池，支持金融機構根據設施種植經營主體擴大抵押品目錄、增加擴大貸款規模。四是加大政策性保險支持力度。推進天津政策性農業保險改革試點，增強政策性農業保險的內在吸引力，擴大涉及設施種植業的政策性保險的覆蓋面，鼓勵各涉農區因地制宜開展優勢特色設施農產品保險，逐步提高農業保險的比重。推動農業保險“保價格”“保收入”，有效防止菜價大幅波動造成“菜價傷農”以及市場恐慌。

（四）引入社會力量

一是引導融資能力和社會責任感強的大型企業集團與各涉農區深度合作，充分發揮資金、技術、市場優勢，引領帶動設施農業發展。二是充分發揮農業龍頭企業、示范合作社和示范家庭農場等新型經營主體作用，全方位帶動產業發展。三是結合新農村建設，鼓勵旅游村、民俗村投資設施農業建設，發展休閑采摘、觀光體驗等設施農業。四是鼓勵農產品精深加工企業設立農產品生產基地，貫通產銷銜接，提升盈利水平。五是鼓勵生物醫藥、大健康企業與設施農業基地合作，發展精深加工，延長產業鏈條，提升產品附加值。