關(guān)于基層審計機關(guān)購買社會審計服務的幾點思考

陽閃 長沙市芙蓉區(qū)審計局

引言

審計機關(guān)購買社會審計服務的實踐雖由來已久，但在基層審計機關(guān)中尚在探索過程中，且面臨諸多難題，為了充分調(diào)動社會審計資源，就應注重對中介機構(gòu)資質(zhì)的審查，注重審計質(zhì)量檢查和審計風險控制，以發(fā)揮中介機構(gòu)的審計力量，切實提高審計質(zhì)量和審計效率。

一、基層審計機關(guān)購買社會審計服務的必要性

（一）實現(xiàn)審計全覆蓋的客觀需要

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋提出了明確要求，在實踐中隨著一級預算單位全覆蓋審計、1+N審計模式的全面開展，各級審計機關(guān)正在逐步建立與實現(xiàn)審計全覆蓋相適應的體制機制。但結(jié)合基層審計機關(guān)實踐來看，由于面臨人員編制少、審計任務重的現(xiàn)狀，更多審計力量投向于同級審、離任審計中，使得財政財務收支審計、任中審計、績效審計、跟蹤審計等難以實施，審計覆蓋面不高。為解決這個問題，基層審計機關(guān)需要在審計項目中引進社會審計服務，通過委托中介機構(gòu)，解決面臨的審計任務繁重與審計專業(yè)人員不足之間的矛盾，由審計機關(guān)指導監(jiān)督項目質(zhì)量，承擔更多的審計業(yè)務，真正實現(xiàn)審計全覆蓋。

（二）推動審計服務轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果

隨著服務型政府建設(shè)的推進，審計機關(guān)成為向人大、黨委、政府及部門和社會公眾提供公共產(chǎn)品的一個職能部門，這就需要審計機關(guān)加大審計力度、深化審計內(nèi)容，為不同的需求者提供相適應的審計產(chǎn)品。因此，基層審計機關(guān)逐步從真實性合法性審計為主轉(zhuǎn)向與效益性審計并重，積極關(guān)注民生資金使用，促進領(lǐng)導干部依法履責、規(guī)范用權(quán)等，推動審計內(nèi)容和方式升級轉(zhuǎn)型。為了突破審計資源欠缺，基層審計機關(guān)需要通過購買社會審計服務滿足基層審計需求，而自身可集中力量做好宏觀政策服務，實現(xiàn)服務型部門的轉(zhuǎn)變，也可以打破傳統(tǒng)方法和技術(shù)束縛，提供更多更好的產(chǎn)品，促進服務升級。

（三）整合社會審計資源的重要內(nèi)容

審計機關(guān)作為政府監(jiān)督部門，對權(quán)的運行效果和錢的使用績效依法實施監(jiān)督，面臨的審計對象多、資產(chǎn)規(guī)模大、涉及范圍廣，要真正做到“摸清家底，揭露問題，促進發(fā)展”是難度較大的，所需的資源較多，而在審計資源有限的前提下，加上基層審計機關(guān)審計人員知識結(jié)構(gòu)不合理的情形，很難準確把握總體并得出客觀公正的評價結(jié)果。而國家審計和社會審計之間是有條件互補的資源，通過資源整合調(diào)動社會力量，借助社會審計服務完成大量的財務核對等基礎(chǔ)性工作，并利用其審計技術(shù)和信息優(yōu)勢拓展審計寬度和深度，以彌補國家審計人力有限、技術(shù)更新和信息傳達慢的先天性缺陷，發(fā)揮審計體系整體效能。

二、基層審計機關(guān)購買社會審計服務現(xiàn)狀及存在的問題

目前基層審計機關(guān)購買社會審計服務的方式一般包括：（1）聘用長期專業(yè)審計人員；（2）聘請中介機構(gòu)從業(yè)人員參與項目；（3）委托中介機構(gòu)完成部分項目內(nèi)容或全部。結(jié)合基層審計機關(guān)近幾年來的購買實踐，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

（一）社會審計服務缺乏獨立性

1.購買方式方法不規(guī)范

從目前基層審計機關(guān)采購的方式來看，基本上不符合政府采購政策要求，未進行公開招投標或者邀請招標，大多數(shù)采取直接指定的方式選擇中介機構(gòu)，也未按照規(guī)定與中介機構(gòu)簽訂購買合同，合同模板多樣且多為事后補簽，中介機構(gòu)選擇的客觀性和公正性受到影響，導致社會審計服務缺乏獨立性。

2.在服務對象上缺乏獨立性

在基層審計機關(guān)購買的社會審計服務中，由于中介機構(gòu)的服務對象是廣泛的，隨著政府部門對社會審計采購需求的增加，被審計對象同樣是中介機構(gòu)的服務對象，這可能就會出現(xiàn)所購社會審計服務同樣服務過被審計對象，這就導致審計服務在服務對象上缺乏獨立性。

3.可能存在尋租行為

基層審計機關(guān)通過指定一些中介機構(gòu)來承擔財政財務收支審計、經(jīng)濟責任審計、績效審計、跟蹤審計等業(yè)務，與被審計對象直接發(fā)生業(yè)務往來，這就會容易產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，即被審計單位通過收買中介機構(gòu)，來實現(xiàn)徇私舞弊的目標，最后影響審計結(jié)果的客觀性和公正性。

（二）社會審計服務水平不高

1.人員素質(zhì)參差不齊

基層審計機關(guān)選擇的中介機構(gòu)在聘用從業(yè)人員時，由于成本考慮，部分人員自身業(yè)務能力差，對國家審計政策法規(guī)主動學習不夠，而參加的相關(guān)培訓較少，加上工作責任心不強、不善于思考，導致業(yè)務水平參差不齊，這就使得審計成果也是良莠不齊，甚至出現(xiàn)服務水平低下的現(xiàn)象。

2.審計目標和重點不統(tǒng)一

在審計業(yè)務開展過程中，中介機構(gòu)與基層審計機關(guān)的審計目標和重點相差甚遠，其中國家審計依據(jù)為審計準則，以維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)為目標，側(cè)重查違紀違規(guī)問題；而社會審計目標則是對被審計單位的財務報表的真實性和合法性進行評價，重點在于查錯糾弊，深度不夠，導致服務質(zhì)量不高。

3.存在審計質(zhì)量風險

社會審計所遵從的行業(yè)準則、作業(yè)習慣等與國家審計的要求存在很大差異，而基層審計機關(guān)通常有一套細化的規(guī)范流程，中介機構(gòu)在審計過程中往往不習慣按國家審計工作程序和作業(yè)規(guī)范進行操作，甚至出現(xiàn)“就審計而審計”的觀念，只注重業(yè)務的盡快完成，對審計質(zhì)量的高低、反映問題的深淺要求不高，容易導致審計項目質(zhì)量缺陷，有可能造成審計風險。

（三）社會審計服務付費管理不規(guī)范

1.難以形成統(tǒng)一的付費標準

從目前基層審計機關(guān)購買社會審計服務的付費情況來看，一方面，由于購買方式多種多樣，社會中介機構(gòu)的服務水平不一致，其從業(yè)人員種類多樣，其專業(yè)、層次、酬金均存在差異，導致付費不一致；另一方面，審計項目類型眾多，每個項目的工作量、難易程度不一，制定付費標準有一定的難度。

2.審計經(jīng)費預算難度大

從基層財政的預算編制情況來看，每年十月份左右就需要對下一年度的經(jīng)費進行預算編制和申報，但由于基層審計機關(guān)在開展審計業(yè)務時，一方面由于審計計劃是在下年年初結(jié)合黨委、政府及相關(guān)部門的要求才制定，另一方面則對具體哪些類別的項目要采用購買社會審計服務的方式?jīng)]有進行詳細規(guī)劃，這就使得不確定因素過多，很難測算下年度預算安排。

3.審計經(jīng)費保障不足

基層審計機關(guān)在自身辦公經(jīng)費和項目經(jīng)費不足的前提下購買社會審計服務則更面臨經(jīng)費保障不足的問題，且部分審計購買服務并未納入政府采購范圍，基層審計機關(guān)通常是根據(jù)自身制定的相關(guān)制度和辦法實施委托審計，缺乏明確的財政政策保障支持，導致購買經(jīng)費有限。

（四）缺乏對社會審計服務的有效監(jiān)管

1.缺乏現(xiàn)場審計紀律約束

中介機構(gòu)的審計人員通常面臨手頭上的項目多，事務繁雜，為了追求經(jīng)濟利益，因此即使參與審計，卻出現(xiàn)審計人員同時身兼額外項目的情況，加上中介機構(gòu)管理松散，人員流動性大，投入審計現(xiàn)場的實際人數(shù)會遠低于承諾人數(shù)，隨意變更參審人員，而基層審計機關(guān)未制定嚴格的付費約束條件，最終導致影響審計效率和審計質(zhì)量。

2.缺乏制度保障

從基層審計機關(guān)的管理來看，大多沒有建立一些專門針對社會審計服務的管理制度和方法，即使制定了，也僅僅限于業(yè)務操作規(guī)程或者現(xiàn)場審計紀律，但忽略了職業(yè)道德素質(zhì)和廉潔從業(yè)等方面的要求和規(guī)范，這就需要基層審計機關(guān)在協(xié)調(diào)機制、廉政管理等方面加以完善，避免出現(xiàn)中介機構(gòu)不及時匯報或隱瞞審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，確保項目質(zhì)量，規(guī)避審計風險。

3.對服務缺乏必要的獎懲機制

從目前的購買現(xiàn)狀來看，由于監(jiān)管缺失，基層審計機關(guān)沒有對中介機構(gòu)提供的服務建立獎勵和懲罰制度，加上委托業(yè)務付費標準偏低而無激勵效果，因此出現(xiàn)業(yè)務人員能力強、專業(yè)素質(zhì)高的一些中介機構(gòu)拒絕承接國家審計業(yè)務的現(xiàn)象，而實際承接業(yè)務的大多為業(yè)務人員能力不強、專業(yè)素質(zhì)不高的中介機構(gòu)，導致提供的審計服務差，難以滿足審計需求。

三、規(guī)范購買社會審計服務的對策

（一）實現(xiàn)社會審計服務的獨立性

1.規(guī)范社會審計服務購買

要實現(xiàn)審計服務的獨立性，基層審計機關(guān)就必須確保審計服務購買的公正性和客觀性，即嚴格按要求組織公開招投標或邀請招標，并遵循公開、公正、公平的原則，及時向社會公開購買社會審計服務的目標、內(nèi)容、流程等具體要求，通過市場競爭，在最優(yōu)價格下選擇最適合的中介機構(gòu)。在確定購買對象后，嚴格簽訂政府采購合同，規(guī)范采購行為。

2.確保服務對象上的獨立性

為確保服務對象上的獨立性，基層審計機關(guān)在鋪排具體項目時，需要對被審計對象之前采購的審計服務進行前期調(diào)查，了解中介機構(gòu)與被審計對象之間的關(guān)聯(lián)，以避免出現(xiàn)中介機構(gòu)為被審計對象提供過審計服務的情形。只有切斷中介機構(gòu)和被審計對象之間的利益鏈條，才能提高服務的獨立性。

3.有效杜絕尋租行為

為有效杜絕尋租行為，基層審計機關(guān)應加強對中介機構(gòu)的廉政紀律培訓，督促其業(yè)務人員嚴格執(zhí)行國家審計廉潔紀律，并對中介機構(gòu)建立退出淘汰機制，督促其嚴格依法審計。同時，基層審計機關(guān)應加強保密紀律的制定，建立保密承諾機制，簽訂保密協(xié)議，加強廉政風險點的防控，杜絕尋租行為的發(fā)生。

（二）提高社會審計服務水平

1.建立中介機構(gòu)選擇標準

鑒于中介機構(gòu)服務水平差異大，基層審計機關(guān)應建立購買的標準，確定中介機構(gòu)應具備的專業(yè)資質(zhì)、業(yè)務人員應持有的職稱或素質(zhì)以及中介機構(gòu)應承擔的監(jiān)督管理責任等，并要求中介機構(gòu)提供機構(gòu)基本情況介紹、人員構(gòu)成、人員職稱和證書持有情況、所承接的有成效的審計項目、審計成果等內(nèi)容，將其作為購買社會審計服務的重要依據(jù)。

2.加強對審計業(yè)務的培訓

基層審計機關(guān)應加強對中介機構(gòu)人員的業(yè)務培訓，培訓內(nèi)容主要為國家審計業(yè)務的整個操作規(guī)程，包括審前調(diào)查、現(xiàn)場審計、調(diào)查取證程序、審計文書格式、檔案整理等內(nèi)容，明確審計要求和目標。另外還需結(jié)合被審計對象的特殊性，收集被審計單位的基本情況以及所適用的法律法規(guī)制度和政策，并開展相應的培訓和學習，以提高審計效率和服務水平。

3.規(guī)避審計質(zhì)量風險

基層審計機關(guān)應加強對委托中介機構(gòu)的全程業(yè)務指導，不應過度依賴于中介機構(gòu)，充分發(fā)揮審計機關(guān)業(yè)務人員的指導作用，通過擔任審計組長或主審，督促中介機構(gòu)業(yè)務人員嚴格按照國家審計工作程序和作業(yè)規(guī)范進行操作，突破傳統(tǒng)的“就賬查賬”觀念，深入反映問題揭示不足，追求效率與質(zhì)量并重。

（三）規(guī)范社會審計服務付費管理

1.逐步建立審計付費標準

為規(guī)范聘請行為，合理支付審計報酬，充分體現(xiàn)公平、公正、公開和獎優(yōu)罰劣的基本原則，基層審計機關(guān)應堅持“以事定費”，將結(jié)合審計項目的類別、實際所需工作量以及所要求的業(yè)務能力等內(nèi)容建立分級付費的標準，規(guī)范審計付費的行為，杜絕隨意付費的現(xiàn)象，確保審計經(jīng)費使用的公開、透明、規(guī)范和有效。

2.加強對審計經(jīng)費的預算管理

為了確保審計經(jīng)費，基層審計機關(guān)應加強對審計項目的下一年度計劃的控制，提前一年對需要購買社會審計服務的項目進行規(guī)劃，可以根據(jù)預計的需要對下一年度的經(jīng)費進行預算編制和申報，實行完全的部門預算和零基預算，提高對審計經(jīng)費預算的準確性、科學性，并確保審計經(jīng)費嚴格按預算進行支出。

3.加大審計經(jīng)費保障力度

根據(jù)實際需求，基層審計機關(guān)應積極向黨委、政府匯報獲取資金支持，并加強與同級財政部門的交流和溝通，確保審計經(jīng)費能夠納入財政預算管理，按要求充分保障基層審計機關(guān)的審計經(jīng)費，按期撥付到位并形成一定的增長機制，并合理安排審計經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)社會審計服務的有效購買，確保審計工作的順利開展，努力實現(xiàn)審計全覆蓋。

（四）加強對社會審計服務的監(jiān)管

1.加強現(xiàn)場審計紀律約束

基層審計機關(guān)應對中介機構(gòu)業(yè)務人員建立嚴格的現(xiàn)場紀律制度，加強工作紀律約束。嚴格作息制度，按規(guī)定執(zhí)行上下班紀律和請假制度；嚴格上班紀律，杜絕工作時間閑談、上網(wǎng)、游戲等；嚴格人員管理，通過簽訂人員固定協(xié)議確保審計現(xiàn)場人員不變動；嚴格執(zhí)行審計溝通管理，不得私自處理問題，不缺位、不錯位、不越位。

2.加強制度保障

為解決社會審計服務購買過程中面臨的問題，基層審計機關(guān)亟須加強制度保障，應針對職業(yè)道德素質(zhì)和廉潔從業(yè)要求等方面制定標準和處理制度，并在社會審計服務提供完成后，對其服務質(zhì)量根據(jù)標準進行檢查驗收，并對有違反職業(yè)道德、工作紀律、廉政紀律及執(zhí)業(yè)質(zhì)量等問題的中介機構(gòu)依照制度進行處理。

3.建立獎懲機制

建立健全對中介機構(gòu)獎勵和懲罰機制，對于發(fā)現(xiàn)重大違紀違規(guī)線索的機構(gòu)進行獎勵，對在業(yè)務部門復核和法規(guī)審理中發(fā)現(xiàn)嚴重偏差和缺陷的機構(gòu)給予相應的付費扣減。另外，要對購買服務的中介機構(gòu)進行考察和考驗，將業(yè)務人員能力、專業(yè)素質(zhì)、團隊精神、紀律觀念、誠信度等內(nèi)容納入考核范圍，考核結(jié)果與付費掛鉤。

結(jié)語

綜上所述，基層審計機關(guān)購買社會審計服務尚面臨很多難題，但只要基層審計機關(guān)積極采取措施，主動應對問題處理，化被動為主動，就能更好地利用社會審計力量為國家審計服務。