關于高校財務治理的思考

熊艷 四川大學財務處

引言

我國高等教育領域改革已進入一個關鍵時期，面對一流大學和一流學科建設的高要求，高校理應不斷深化高等教育綜合改革，著力構建現代大學治理體系，這其中，高校的財務治理體系和治理能力現代化則是建立現代大學制度和大學治理結構科學化的重要內容。

一、高校財務治理現狀

近年來隨著高校的事業發展迅速，持續加大教育投入已成新常態，經費來源渠道多元化，經濟關系日趨復雜，學校辦學規模不斷擴大。但是，長期以來，高校的發展主要依靠財政經費支持，財務管理的要求和方式相對單一，傳統的“等靠要”的觀點根深蒂固，高校財務治理的理念尚未得到廣泛接受，未能抓住財務治理杠桿，去撬動學校整體的改革，去推動學校事業的發展。學校總體規劃不足、經費投入成本意識薄弱、經費使用績效目標不明確、后勤保障攤子大及社會化不徹底、人員經費惡性競爭、校辦企業剝離難等現象依然存在。因此，推進高校財務治理勢在必行，這既是高校確保資金安全有效，維護自身良好經濟秩序，不斷提升財務管理水平的需要，也是高等教育綜合改革持續推進的需要。

二、高校財務治理的關鍵環節和難點

高校財務治理本質上是指高校通過合理設置財務管理機構，科學劃分財務管理權限，形成以財務管理為牽引，內部管理體制相互制衡，經費執行效益高，管理成本低，有效推動學校人才培養、科學研究和社會服務的管理體制。加強學校的財務治理，需要學校黨政班子高度重視，樹立依法治校、以規治校的理念要以財務為抓手，逐步延伸到相關領域。開展全校的財務治理工作，應從體制、機制、監督檢查等全方位進行梳理。

（一）學校機構設置是否健全，職責分工是否明確

在學校財務治理方面，管理機構是否健全至關重要。按照決策、執行、監督相互分離、相互制衡的要求，科學設置內設機構、管理層級、崗位職責權限、權力運行規程，切實做到分事行權、分崗設權、分級授權。學校應有綜合的決策機構，包括：學校的最高決策機構，如學校黨委常委會、學校校務會等；各類業務決策機構，負責學校各項具體業務的管理監督，如學校國有資產監督管理委員會，全面負責學校占有、使用或依法確認為國家所有的，能以貨幣計量的各種經濟資源，即學校的國有（公共）財產的監督管理工作；學校財經工作委員會，全面負責學校的預算論證、經費執行與績效評價工作；學校經營性資產管理委員會，負責學校經營性資產監督管理工作；學校收費管理委員會，全面負責和監督學校有關的政府定價的執行、自主定價的論證及管理工作等。

（二）制度建設是否完備，內部控制體制是否健全

加強高校財務治理，在完備的機構設置前提下，還需要有與學校實際相符合的制度保障，一方面是對上級制度的貫徹執行，是否做到令行禁止，另一方面是確保制度能夠解決學校的具體問題。總體來講就是學校的內部控制體系是否健全并得到有效執行，是否根據國家要求和學校實際及時進行修訂和完善。財務治理過程中要重點關注以下的制度建設和執行：學校的“三重一大”決策制度、預算管理辦法、全面預算績效管理、收支管理辦法、國家專項經費實施細則、國有資產管理辦法、校辦企業目標責任管理辦法、績效工資管理辦法等。

（三）財務管理人員激勵機制是否完善，隊伍建設是否可持續

高等學校的財務管理隊伍（含審計、資產）的建設至關重要，但很多學校一刀切的管理政策，尤其是學校領導層面的重視度不夠，讓這支隊伍的建設困難重重應當從以下幾方面開展治理：

1.預算經費達到標準的高校應當配備總會計師，以實現高校財務管理領導專業化，彌補學校領導中缺少懂財、重視財務治理的人員，為單位整體的治理水平提高發揮有益的作用，使財務的規范性貫徹在決策的過程中，而不是事后去糾正、規范。

2.不能一刀切的按照教學科研人員的要求對待新進財務人員。很多學校在補充財務管理人員時都按教學科研人員要求高學歷、高學位，這一方面是造成人才的浪費，另一方面是這種不切合實際的做法，使得財務管理人員長期進不到人（編制內），只能采用臨時聘用人員，這對財務管理水平的提升有很大的影響。

3.財務管理人員的晉升。財政部、教育部早就有關于財務管理隊伍建設的要求，特別是在職稱晉升方面要實事求是，不能像一般科研人員那樣要求論文和項目，但這種利好政策在很多高校很難落地，財務人員有苦難言。

（四）監督與檢查機構是否健全，監督機制是否完善

完善高校內部監督制約機制在財務治理中至關重要。學校應當建立層層監督的全面監督管理體系，并明確各自的監督職能。第一層級是學校紀檢委、監察審計部門；第二層級是能夠起到監督作用的機構，如組織、人事、財務等部門；第三層級是群眾監督機構，如教職工代表大會等。高校應當建立通暢的外部監督和反饋機制，外部監督主要指政府和上級部門、社會中介機構等對高校進行的監督，如財政、稅務、審計等部門及社會第三方機構對高校進行的監督、審計、調查等。

加強財務監督與檢查，應當關注：學校有無相應的檢查監督機制，執行情況如何；監督檢查范圍是否全面；對“人、財、物”權力集中和資金流量大的部門、學校重點領域和薄弱環節的監管是否到位；對各類監督檢查結果是否有效運用，有無進行問責，整改情況如何；是否建立相應的制度防范措施。

三、高校財務治理重點問題

（一）財務管理與全面預算績效評價

高校財務治理的核心是加強和規范財務管理，全面開展預算績效評價。加強財務管理一直是絲毫不能松懈的工作。高校發展不同的階段對財務管理的要求和認知是不一樣的，它會改變管理的狀態。全面預算績效管理國家已經布置很長時間，但有沒有真正有效實施，還需要各單位真正落實到位，可從下幾個方面重點開展：

1.學校的預算論證是否充分，管理是否規范，預算績效評價是否開展。首先是學校應建立預算編制、預算績效管理等制度，明確學校、管理部門、二級單位在預算管理中的分級職責權限，規范預算編制、審定、下達、執行、調整等程序。在預算編制過程中切忌拍腦袋的“領導工程”以及“帽子預算”。其次是學校是否實施全面預算績效管理，將績效目標設定、監控、評價及結果應用納入預算編制、執行、監督全過程，強化預算對學校活動的引導和約束。

2.財務內部管理是否規范有效。按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》和《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》要求，查找、梳理、評估業務及財務管理中的風險，制定完善并實施一系列制度、流程、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正，有效防控業務和管理風險。包括不相容職務分離、授權審批控制、會計系統控制、資產保護控制、運營分析、收入支出管理等。

3.財務管理信息化水平和服務師生的能力是否能夠滿足需要。各個高校經費核算量不同，不宜要求同一水平的信息化層次，應當以滿足本校師生需要為主體。尤其是“放管服”是否到位，財務管理中長期存在的報銷難的問題是否已經解決或根本好轉，服務意識和能力是否有顯著改善。

（二）資產配置及使用管理

學校國有資產的有效占有、使用及保值增值，防止國有資產流失一直是被詬病的問題之一，加強資產管理是財務治理的一個重要環節。可從以下幾個方面開展：

1.健全學校資產管理部門設置。各類事業資產、經營性資產是否有專門的機構進行管理。尤其是公房、土地管理是否全覆蓋，無形資產（校名校譽、商標、專利轉讓）管理是否到位，大型儀器設備是否實施開放共享，資產（尤其設備）處置、實驗耗材領用等是否規范，經營性資產是否與事業資產有效剝離，并保值增值。

2.完善資產管理制度。學校是否根據自身實際制定了較為完善的國有資產管理制度，主要包括：國有資產管理、使用、處置等制度，學校對外投資和校辦企業管理制度、實驗儀器設備開放共享制度、科技成果轉化管理等。

3.加強資產管理效果分析。應當重點關注學校國有資產統籌配置科學性、合理性，新增資產的規范性和標準化，資產使用的績效評價，有效使用率，產出效益，尤其是大型儀器設備開放共享，土地和房產資源的完整性和有效使用率、規范性，出租出借行為的合規性等。

（三）招投標與采購管理

招投標與采購管理是為學校守住底線的最前沿陣地，是學校與外部接觸風險最高，最容易被攻擊和腐蝕的地方，因此規范學校的招投標與采購行為尤為重要。學校應當嚴格依據《政府采購法》《政府采購法實施條例》以及相關法律、法規、規章制度開展招標采購工作，通過完善組織領導機構，加強內部控制制度建設，修訂完善采購制度實現以制度管人、按制度行事，把權力關進制度的“籠子”，實現廉潔采購、陽光采購。

1.學校應當具有相對獨立的專門機構及領導協調小組，統一負責學校基本建設、維修工程、貨物、服務的招投標與采購工作，實現采管分離。

2.在國家政策范圍內，根據學校實際合理設置學校招投標與采購機構的限額，統一采購限額以上的貨物、服務和維修工程（不含新建工程）項目的招投標與采購工作，協助或指導各單位完成限額以下的分散采購工作。

3.加強內部控制制度建設，建設如《招投標與采購中心工作人員工作紀律》《采購評審專家評審工作紀律》《學校采購管理辦法》《分散采購管理辦法》《校內公開招標實施細則》《委托政府采購代理機構采購實施細則》等制度，規范學校招投標與采購工作，提高學校資金使用效益，維護學校合法權益，促進廉政建設和加強風險防控。

4.梳理完善各類采購流程，如政府集中采購流程、網上競價采購流程、網上比選采購流程、單一來源采購流程等。減少審批環節，提高審批效率，方便師生辦事。

5.目前高校招投標與采購工作難點及建議

（1）政府集中采購周期太長，性價比不高。建議高校的通用辦公設備采購，在符合中央行政單位辦公通用設備配置標準情況下放寬采購渠道。

（2）國家關于科研急需儀器設備采購中的“特事特辦”“隨到隨辦”“可不進行招標”等規定不具備實操性。建議明確“特事特辦”“隨到隨辦”“可不進行招標”的具體情形及流程。

（3）供應商串標圍標、不誠信履約等違法成本低，學校沒有處罰權且上報程序復雜。建議上級完善供應商懲戒制度，簡化上報程序，提高處置效率。

（4）評審專家專業水平參差不齊，違法違規評審處罰力度不夠。建議加強對評審專家的監管和考核，加大違法違規行為的處罰力度。

（5）合同公告時限太短。對于采購和合同簽訂隸屬于不同部門的學校來說，很難保證能在2個工作日內公告合同，建議適當放寬合同公告時間。

（四）后勤保障

高校后勤管理是學校的重要組成部分，在目前社會體制和管理方式的形勢下，還將存在很長時間，由于政治要求與經濟要求同時集于一身，高校后勤管理的狀況非常復雜，需要持續進行探索、改革。目前高校后勤管理運行模式主要分為三類：

一是企業化管理模式：高校后勤系統規范分離的基礎上，在本地區范圍內，組建跨高校的后勤服務集團（實體、中心或公司），以企業化形式，承擔高校后勤服務保障工作，實現高校后勤服務社會化。

二是準企業化管理模式：高校原有后勤隊伍剝離成立后勤服務實體，實行管理上的甲、乙方分開，也就是實質上的管理機關與服務板塊的分離，將后勤服務任務交給分離后的實體承擔。這是目前大多數高校采用的模式。

三是行政化管理模式：高校直接負責后勤具體事務的管理與實施，學校下設有專門的后勤管理部門與具體事務實施部門，由后勤管理部門安排工作任務，具體事務實施部門負責落實后勤服務和運行保障任務，部分后勤服務以外包的形式，由社會企業承擔。

很多高校是上述三種類型的混合體，管理難度大，大量占有學校資源，卻很難厘清關系，為此可從以下幾方面開展：

1.徹底剝離高校后勤管理中的企業

如為了開展校園維修而誕生的建筑類企業、通訊電訊服務企業、水電維修、賓館服務等，單位事企不分，占用了學校大量資源，導致高校管理難，需徹底剝離。

2.明確后勤核算管理模式

目前后勤賬務處理的模式也有多種，一是實施后勤社會化是獨立開戶核算，二是在學校大賬上核算，三是在原學校資金結算中心賬上核算。建議國家統一明確高校后勤統一獨立開戶核算，理清與學校賬戶的管理，更便于清晰的管理。也可根據高校后勤管理運行的模式進行相應的財務管理模式：實行企業化、準企業化管理的高校后勤，必須在校級財務部門的領導下，設置二級財務機構、獨立開展財務核算；實行行政化管理的高校后勤，不設置二級財務機構，由校級財務部門統一進行財務核算。

3.后勤內部實行分類管理，分類核定

（1）飲食服務：高校食堂享受國家和學校的免稅免租等優惠政策，應當將教職工餐廳、風味餐廳與學生基本大伙有效分離，建立成本分攤機制，以便按照教育部文件，對學生基本大伙實行價格平抑補貼，因此，飲食服務至少應當實行收支平衡。教育部應當統計全國高校食堂的數據，包括學生人數、食堂人員配置、經營額、空間、價格平抑基金數等，為各高校提供一個配置參考數。

（2）學校校醫院：教育部應當明確學校校醫院的功能定位是解決師生的健康保健，及部分微小疾病的治療。在此基礎上，教育部可以統計各高校的數據，在職職工、離退休職工、學生人數，校醫院醫生人數等，為各高校提供一個校醫院配置參考數。

（3）校園綠化、學生宿舍管理、保衛等保障型的部門，這些部門由于歷史的原因一般人員隊伍龐大，是學校比較沉重的負擔，應核定工作量，實行標準化配置，合理配置、分流冗余人員，提高工作效益。

（4）校園維修改造是學校財務治理中需要重點關注的問題。長期來由于事企不分，重復維修、過度維修、超標改造、甚至鋪張浪費的現象時有發生，另外也帶來招投標與采購的風險。需要關注的節點是維修改造項目的立項、審批、招投標與采購、監督檢查、審計驗收、效益評估（包括過往維修記錄）等。

（5）加強水電氣管理。由于歷史的原因，很多高校的校園與住宅未分離，那就存在應收未收的可能。部分高校還有取暖煤炭采購的工作，是否存在缺斤少兩，圖謀私利的風險。另外，管理人員隊伍的配置與信息化手段的使用也是需要關注的問題。

4.后勤財務的治理

（1）后勤管理內部的控制制度建設：包括其決策機制、財務管理的規范性、人員費管理與激勵機制等。

（2）學校對后勤集團的財務監管：理順管理體制，規范后勤集團財經行為，確保后勤集團會計信息的真實性、準確性、完整性及合法性。學校可采取委派后勤財務總監的方式進行監督管理，并且定期開展任期經濟責任審計、專項項目審計。

（五）經營性資產管理

高等學校的主要任務是人才培養與學科建設，由于歷史原因，學校還存在很多校辦企業、控股或占股企業，這些企業占用學校巨大的資源（人力和資產），但大都處于虧損狀態，甚至還存在大量的債務，給學校帶來巨大的風險和隱患。雖然國家多次要求開展清理、剝離，但始終得不到徹底解決，因此應當借助開展高校財務治理的機會大力推進此項工作。高校應當成立經營性資產管理委員會，統一管理學校的經營性資產，為學校筑起一道防火墻，確保國有資產保值增值，持續開展僵尸企業的清理和一般企業的改制和剝離，為學校防范風險。

（六）內部審計

校內審計是確保學校各項工作穩步、有效、合規開展的重要手段。建立健全黨委領導下的內部審計工作體制機制，是學校開展內部審計的重要保障。加強內部審計可從以下幾個方面開展：

1.學校建立內部審計工作報告制度，明確向高校黨委、主要負責人匯報的內容、方式等。

2.建設內部審計機構。預算收支規模較大的直屬高校應當成立審計委員會，負責學校內部審計工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實，有獨立的審計部門。

3.完善內部審計質量控制體系。科學設置內部審計機構和崗位，支持和保障內部審計人員通過以審代訓、培訓交流等方式不斷提高政治能力、專業能力、宏觀政策研究能力和審計信息化能力，細化內部審計工作規范和質量標準，健全審計項目督導復核和綜合研判機制，增強社會中介受托審計業務在內的內部審計工作考核評價，全面加強內部審計機構和項目質量控制。

4.加強內部審計信息化建設。在學校業務數據采集、整理等方面，能利用信息化技術查核問題、評價判斷和宏觀分析，推廣運用“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計方式。對審計全過程能實行信息化管理，進一步提升審計質量和效率。

5.強化內部審計結果運用到位。能明確內部審計結果運用的程序、內容、方式和責任，加強內部審計與紀檢監察、巡視巡察、組織人事、財務資產等部門的協作配合，推動審計發現問題的整改落實，堵塞體制機制漏洞，更好發揮內部審計建設性作用。建立審計發現問題整改臺賬，明確審計整改責任主體和完成標準，跟蹤檢查、對賬銷號，推行審計及整改結果內部通報，對整改不力的進行責任追究。

6.穩步推進重大政策措施落實情況跟蹤審計。圍繞教育和科技領域，重點關注一流大學和一流學科建設、招生就業、人才培養、科研管理等內容，對黨和國家、教育部門以及學校重大政策措施落實情況進行監督評價，檢查校內機構和下屬單位的具體部署、執行進度和實際效果等情況，促進令行禁止、落地生根。

7.深入實施領導干部經濟責任審計，全面強化預算績效審計。緊扣經濟責任為基礎，權力運行和責任落實情況為重點，推動領導干部履職盡責、擔當作為。圍繞學校主責主業，對預算績效管理的過程和業務活動的經濟性、效率性和效果性進行審計評價，重點關注績效目標的適當性、實現程度及未實現原因，不合理不合規支出的糾正，低效無效支出的壓減等，切實提高學校資金使用效益。

結語

高校開展財務治理是高校深化改革的必然要求，是一項艱巨的系統工程，過程中也必然會遇到一系列的問題，這一方面需要高校內部統一思想認識，牢固樹立依法治校的辦學理念，把依法治校納入高校的每一項工作中，按照“誰決策、誰負責”的原則落實各級經濟責任，另一方面也需要政府、社會與高校共同努力，營造高校財務治理的良好外部政策環境，共同推進高校財務現代化建設，推進高校“雙一流”建設邁向新階段。