新時期行政事業單位的內部控制制度完善策略探析

張榮珍 福建省建甌市財政局

引言

隨著經濟社會快速發展，各個領域都迎來全新發展形勢。行政事業單位作為履行社會職能組織，在新時期也面臨嚴峻的市場競爭壓力。通過完善內控制度可提升單位資金安全管理水平，推動事業單位快速有序發展。

一、行政事業單位內控特征

由于企業性質等的不同，行政事業單位的內控與企業也存在明顯差異，主要集中于以下方面：其一，內控目標差異；由于行政事業單位是提供公共服務的非營利性組織，因此其內控的根本目標在于提升服務效率和服務質量；企業則是以營利為目標，強調經濟效益最大化，故而，實施內控目標即實現企業預期經濟效益目標，推動企業高效有序發展。其二，內控重視程度偏低；行政事業單位管理者注重單位社會形象與社會效益，部分管理者普遍不愿用制度約束自身權利，所以忽略內控建設。企業內控運行成效則與經濟效益得失有著緊密聯系，如果內控失效，則會嚴重影響企業經濟效益，各項管理活動陷入混亂，所以企業十分注重內控建設。其三，內控原則差異；兩者在制衡性、重要性、適應性等內控原則上大體相同，二者不同之處即遵守不同成本效益原則。其中，對于行政事業單位來說，其在日常財務過程中，一般較少考慮費用、成本等因素，也不會因為這些因素而忽略內部控制的重要性；企業則由于自負盈虧，因此會充分考慮成本、花費、收入等各類因素。同時，在項目決策時，也會充分考慮相關因素。其四，內控范圍廣泛；行政事業單位內控包括單位內控以及涵蓋政府采購、預算、收支、建設項目、資產控制、合同等經濟活動在內的業務層面內控。與此同時，部分事業單位下屬單位較多且性質各有不同，如部分單位實施企業管理，部分單位則與機關單位相同，兼具行政事業的性質。其五，財務核算體系復雜；對行政事業單位來說，不僅僅需要考慮非營利組織相關會計核算，還需要兼顧考慮進行企業化管理時的相應管理措施，因此，其核算時候的復雜程度，要比只是單純考慮會計準則的企業要復雜。其六，內控監督不同；對于行政事業單位來說，其主要設置內部審計崗位，以及紀檢監察機關，通過這兩個崗位來進行監督，監督的主體和對象為事業單位及其上級部門；對企業來說，主要設置內部審計崗位，但是可以定期聘請會計師事務所來進行外部審計，尤其是上市企業，其需要定期發布經過審計的財務報告并對外披露，向社會公眾及投資者公開。

二、行政事業單位實施內控必要性

結合眾多經驗教育可得知，行政事業單位實施內控有利于保障其職責實現與權利安全行使，推動行政事業單位快速穩定發展。所以，行政事業單位實施內控有以下幾點必要性；其一，預防貪污腐敗；預防貪污腐敗的有效方式之一即內控，健全完善的內控制度，遵循法律規章制度辦事，預防和避免事業單位人員出現瀆職、失職、以權謀私以及濫用權力等行為，杜絕違法違紀行為的同時提升行政運行效率。其二，增強風控能力；建立完善內控部體系梳理事業單位經濟業務流程，從中尋找不利于企業運行和發展的風險因素并采取相關應對措施，使單位財務管理活動與各項決策趨于規范化與科學化，降低工作隨意性，強化風控能力，保證每個重要環節處于高效監控中。其三，國家政策與法律法規要求；國家財政部門早在2000年時頒布內部會計控制規范并在此基礎上針對不同單項業務頒布控制規范，主要包括采購與付款、銷售與收款以及貨幣資金等。2008年則繼續頒布企業內控規范及其相關指引，2011年則擬定行政事業單位內控規范并面向國家機關部門、社會公眾征求意見，由此說明，對于事業單位而言，強化內控是國家政策走向與法律法規要求。其四，保證財務數據可靠真實；行政事業單位具有為社會提供服務的性質，社會公眾均為企業利益獲益者，凸顯公開真實財務數據重要性與必要性。健全完善內控制度規定，合理設置崗位與明確職責，嚴格按照規章制度合理開展業務處理程序，由此形成完善的內控系統，減少舞弊行為與錯誤信息發生率，有效保證財務數據可靠性與真實性。其五，提升事業單位科學管理水平；近年來，行政事業單位頻繁出現各種風險與問題，不僅給國家造成損失，更嚴重影響行政事業單位健康有序發展。單位內部管理存在問題多與非健全內控制度，未有效執行制度，風險防范意識薄弱以及內控監管形式化等有關，所以健全完善內控制度可達到預算合理、防范風險以及有效使用資金等目的。

三、行政事業單位內控制度實施現狀

（一）風險意識薄弱，應對措施不當

行政事業單位性質不同于企業，后者因以營利為目的，需要在生產經營中需合理控制風險，所以事業單位風險意識薄弱。多數行政事業單位未針對結合自身實際情況建立完善風險評估機制，未能做到定期梳理事業內部業務活動中存在的風險點，造成未能及時改善部分非合規制度行為，甚至部分管理人員潛意識認為是常規做法。即使每年由上級部門或單位內審機構檢查，但在檢查中傾向于對財務審計，行政事業單位財務工作內容與方式簡單，問題較少。與此同時，大部分行政事業單位均響應國家提出的反腐倡廉要求強化廉政風控建設，基于廉政角度對事業單位各方面存在風險進行梳理并提出風險對策。然而識別和應對內控風險存在顯著差異且過于片面，例如采取內部公開預算信息等風險控制方式，部分事業單位受諸多因素影響并未在事業單位內部公開部門預算計劃與額度。

（二）內控環境薄弱，人才隊伍不足

行政事業單位內控環境與單位領導的重視程度相關，具體內容包含：組織架構是否合理、各個處室之間在重大決策時的流程是否透明、機制是否合理等。目前，很多行政事業單位已經伴隨《規范》的頒布實施，而逐漸落實內部控制措施，并將之作為核心內容，然而，在實施主體的意識深處，是否切實理解內部控制制度重要性則不得而知。內控為整個行政事業單位、全體工作人員參與其中的事項，若事業單位管理者自身無法積極推動內控工作，相關部門在開展工作中必然會陷入困境，不能保證事業單位所有工作人員均能積極參與和高效配合。部分規模小、人數也不多的行政事業單位，未能在重大的決策上建立充分的議事和決策措施，存在高層管理人員全權決定現象。事業單位所設置的相關監督審計部門未能發揮其職能，上述問題會使行政事業單位面臨風險。此外，大部分行政事業單位受限制限額等因素影響，財務工作人員數量稀少，有時會由一人兼任內控崗位多職務。此外，財務工作人員在日常工作中，長期從事記賬、報銷等簡單重復性工作，缺少內控專業知識積累，難以完成內控制度相關梳理和復雜性分析工作。與此同時，大部分行政事業單位未針對內控部門編制單獨崗位責任制，經常出現一個科室所有人負責完成該部門任務，未將具體責任與權利落實至人員與崗位，進而工作人員因權責模糊而消極對待工作，遇事相互推諉。

（三）內控制度不全，業務軟件獨立

部分行政事業單位規模少且業務少，制度不健全，已制定的規章制度多為原則性與要求性文字表述，并未細化至如何操作，由此可見，編制制度目的在于完成上級檢查任務。很多行政事業單位未開展對外投資與建設項目等業務，故而潛意識認為沒有必要建立相應規章制度，也是眾多事業單位普遍存在的問題。行為需要制度作為指導，若需要做事時再建立制度則于事無補。雖然部分事業單位設置健全制度，然而卻缺少系統化和規范化，例如針對評價與監督制度，并未制定制定政策文件，而是在類似規章制度中夾雜相關要求。與此同時還有常見問題即雖然有文字性等制度指導，然而卻未繪制詳細業務流程圖。流程圖意義即清晰理解業務流程指導與控制，大部分事業單位認為流程編寫具有一定難度，多與相關人員不具備相關專業技能有關，或部分事業單位設置的業務流程中間環節缺少崗位與工作人員審批，降低內控力度。隨著科學技術的發展，目前，很多行政事業單位在逐步嘗試進行信息化，內控方面也在進一步嘗試。通過固化各類內控制度來規范單位內部各類活動，避免人為因素對內控工作造成干擾，落實制度規范。行政事業單位可為相關管理者與工作人員開放權限，以可視化界面控制業務流程。然而當前大部分行政事業單位并不具備信息化能力以及相關系統，雖購買相關軟件，但信息間無法共享，各個業務軟件僅能發揮輔佐效能，缺少控制性，影響事業單位開展內控水平。

四、新時期行政事業單位完善內控制度策略

（一）完善內控體系設計

各級財政部門需結合所在地區實際情況并以《單位內控規范》等相關內控制度為載體的基礎上制定符合實際情況的行政事業單位內控制度，促使行政事業單位在內控方法與技術方面均有章可循，也由此形成內部結構與崗位設置科學合理且各個崗位相互制約的內控機制，避免以往存在的缺乏健全監督機制以及權責模糊等一系列問題。行政事業單位通過對經濟活動發展關系進行梳理，強調內控重要性與必要性，在各項經濟活動中貫穿內部控制，結合單位實際情況制定科學合理且高效的內控策略，為抵御相關風險奠定基礎。基于行政事業單位可持續發展層面分析，每年開展經濟活動風險評估工作，有效評估事業單位發展過程中存在相關風險，以書面報告形式將風險評估結果提交至單位管理者。若單位管理要求標準、經濟活動與外部環境等因素存在較大變化則對重新開展評估。建立監督機制體系，充分發揮相關決策機制效用。健全如采購管理、合同管理、預算業務管理等關鍵崗位責任機制，在充分了解崗位工作內容與責任分工的基礎上全面發揮監督機制效用。建立內控關鍵崗位人員輪崗制，若未能滿足事業單位制定的審計工作標準，那么則需通過相關措施進行填充。

一般內控包括風險評估與控制方法兩方面，準確分析行政事業單位在開展業務活動時所面臨風險并挖掘對單位產生較大影響的風險因素，再制定解決方案，從而降低風險，達到內控建設目標。事業單位面臨風險分為單位與業務兩方面，其中單位風險即單位未設置科學合理的管理體制，管理層缺乏廉政意識，信息暢通性不足，導致單位面臨風險。該層面風險普遍表現為事業單位相關管理人員濫用職權、貪污腐化、資金管理混亂等。業務風險則集中于收支業務、政府采購業務、預算業務、合同管理、資產管理等各項經濟活動未能根據預期控制目標運行所產生的一系列非確定因素。在評估單位層面風險時需注重以下情況，加強內控工作組織，明確各部門職責，考察單位經濟活動決策、執行與監督情況，是否明確劃分活動職責，是否設置科學合理的內控監督體系以及是否落實崗位責任制等。在評估業務方面風險時則需加強預算管理，事業單位各個部門在預算編制時需相互交流合作，要求資產分配與預算編制對應，預算滿足標準額度，預防超支現象，保證編報的有效性、完整性、準確性以及及時性等。

（二）加強內控制度執行

我國行政事業單位內控無法有效發揮作用的原因之一即未高度重視內部控制執行情況，所以事業單位需在遵循《單位內控規范》要求的基礎上使相關發展與有效性、均衡性、全面性等相契合。結合相關問題制定科學合理的解決方案，同時根據事業單位業務活動完善內控制度，進一步滿足相關工作發展要求。內控建設基礎與前提即良好內控環境，也是落實內控制度的關鍵所在。而實現這一目標的關鍵即事業單位管理人員的思想態度，若管理人員對內控制度執行高度重視，必然會有效推動內控工作。行政事業單位可針對內控活動建立領導小組，由事業單位主要負責人擔任組長并成立內控建設部門，為整個事業單位闡述落實內控制度的重要性和必要性，從而獲得管理者與部門工作人員的全力配合，推動內控建設活動高效有序開展。關鍵崗位人員素質在內控制度執行中發揮著重要作用，人員業務水平與道德素質高度會對內控工作開展與成效產生直接影響，所以需打造高水平人才隊伍。除了組織現有工作人員參與業務技能培訓與思想教育，還可對外招聘綜合素質過硬人才，為改善行政事業單位內控環境以及執行內控制度提供強有力的人力保障。

（三）強化單位內控監督

基于理論層面分析，內部審計在內控工作體系中發揮重要作用。科學合理且有效的內控評估工作可有效保障正常工作秩序，即使《單位內控規范》全面描述內部審計工作職責，然而當前行政事業單位設置的內部審計部門未能較好地實現獨立工作，還會受外界因素影響。通過設置監督與檢查等部門能全面滿足相應工作需求。內部監督為有效機制建設措施，有利于全面發揮自身具備的監督管理效用。所以，行政事業單位需建立健全崗位監督機制，避免在發揮相關權責效用時受到影響。內部監督檢查與自我評估在整個階段內發揮重要作用，事業單位可運用定期與非定期結合方式對對應崗位員工設置情況進行考察，一旦發現問題及時處理，保證行政事業單位高效穩定運行。

結語

總之，完善內控制度對行政事業單位發展有著重要促進作用，降低濫用職權、貪污受賄以及舞弊等不良現象發生率。通過建立完善內控體系與制度幫助行政事業單位控制運行成本，提升事業單位工作質量與水平，對更好地推動事業單位發展有著重要的現實意義。