國有企業開展政策決策落實跟蹤審計的探索

王騰 中國鐵路上海局集團有限公司審計部

引言

進入21世紀以來，我國經濟韌性強勁，但仍然受到局部短期各種不利因素制約，特別是2020年以來暴發的新冠肺炎疫情，對我國經濟運行造成較大影響；某大型國有企業（以下簡稱H集團公司）也因行業特點受較大沖擊，為緩解經營壓力，最大限度化解經營風險，H集團公司不等不靠，積極面對困難，及時對集團公司生產經營布局進行調整，作出保經營穩增長政策決策部署；為實現H集團公司上述決策部署落到實處，審計部門也將保經營穩增長政策的貫徹落實情況跟蹤審計放在更加重要的位置。政策落實是個動態的過程，跟蹤審計是對政策落實效果進行跟蹤檢查監督，目標是通過揭示落實過程中存在的問題，總結經驗和做法，推動決策部署和政策落實到位，保證國家政令暢通，促進國民經濟健康穩定發展。

H集團公司在國民經濟中占有重要地位，執行國家重大發展戰略決策部署，H集團公司開展政策跟蹤審計，即是貫徹落實國家重大政策措施落地、確保執行進度和實際效果，又是防范化解重大風險，充分發揮內部審計對重大決策部署落實的監督和促進，也是企業經營管理的需要。國有企業是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量；國有企業在國民經濟中起著十分重要的作用，黨和國家對國有企業寄予深切厚望，現階段國有企業在我國經濟現代化建設中仍處于重要地位。作為審計部門，必然要發揮好國有企業政策貫徹落實的跟蹤審計職能，保障國有企業政策決策落實落地，促進國民經濟健康發展。

不久前H集團公司下發的關于進一步加強審計工作的意見，明確指出內部審計要發揮促進重大政策落實的保障作用，跟進政策執行情況，反映政策執行中存在的問題，提出改進建議，促進政策落實到位。2022年初召開的H集團公司內部審計工作年度會議上，明確內部審計工作重點要聚焦首要職責，深入開展重大政策和政策部署落實跟蹤審計等。為深入貫徹H集團公司對審計工作的要求，審計部開展相關理論研究和實務探索，并在探索、思考和實踐的基礎上，結合H集團公司實際，提出了系統性的工作思路、審計目標和具體審計內容，為H集團公司常態化開展重大政策事項落實跟蹤審計（以下簡稱政策跟蹤審計）摸索經驗，找出順暢的道路。

一、開展政策跟蹤審計的必要性

2018年下發《審計署關于內部審計工作的規定》，提出內部審計機構要對本單位及所屬單位的發展規劃、戰略政策、重大措施及年度業務計劃執行情況進行審計。

2019年11月，審計署下發《國家重大政策措施落實情況跟蹤審計實施辦法（試行）》，明確提出審計對象包括國有企業，各級審計機關在開展企業等審計項目時，應當關注黨和國家重大政策措施落實情況。

2021年下發的《“十四五”國家審計工作發展規劃》，提出對國有企業的審計包括政策貫徹落實審計。

2022年新修訂的審計法將國家重大經濟社會政策措施貫徹落實情況納入了審計范圍。

二、政策跟蹤審計實務研究

現階段，國有企業開展內部政策決策跟蹤審計，仍處于探索階段，相關管理辦法和實施細則仍略顯欠缺。H集團公司作為國有大型企業，是國家政策實施平臺，執行國家發展戰略；借鑒參考審計署下發的國家政策跟蹤審計試行辦法，結合大型國有企業特點，根據生產經營實際，嘗試探索適合H集團公司內部開展政策跟蹤審計方法。

（一）政策跟蹤審計的主要內容

H集團公司政策跟蹤審計，圍繞黨和國家政策、圍繞企業發展決策展開。政策跟蹤審計內容包括：

（1）揭示落實過程中存在的問題。政策落實過程中不作為、亂作為、假作為等敷衍問題，重大項目規劃、立項、審批、建設、竣工驗收、運營等各環節任務分解和落實情況，重點資金保障情況。同時還應當注重反映相關政策措施落實過程中的體制機制障礙，包括與其他正在執行的制度法規的不銜接、不配套問題。

（2）總結經驗。總結政策貫徹、部署、落實過程中的優秀經驗。

（3）分析研究落實政策的建議。注意收集被檢查單位意見建議。

（4）對落實情況作出總體評價。相關部門、單位執行制定具體落實措施、進行任務分解、推動工作進展和完善制度保障等情況。

（5）嚴格整改落實。針對發現的問題，分析原因，落實責任，督促有關單位加強整改、嚴格責任追究。

（二）政策跟蹤審計的程序

政策跟蹤審計程序與常規的經營業績基本一樣，主要有立項、審前調查、方案編制、組織現場實施取證形成審計報告、審計報告復核審理、審計結果處理等環節。

首先，成立審計組，組織人員培訓。審計組成員就相關重大政策出臺的背景、目的、工作進度、節點要求、考核標準等進行學習，了解相關重大政策的要求、領會意圖、理解精神、明確重點，吃透政策跟蹤審計的內容、目標。其次，做好審前充分調查，完善實施方案。審計前，詳細了解被審計單位落實跟蹤審計事項的研究、安排、部署情況，包括任務的分解、責任部門涉及的內容、環節等事項，詳細編制跟蹤審計事項的審計實施方案。再次，組織現場實施，形成審計報告。按照審計實施開展現場審計；具體事項要求分期實施的，分別形成分期報告和項目總結報告，在規定期限內報送。審計過程中發現的重大問題及時進行專題報告。經逐級復核審理，下達審計決定、出具審計建議書等。最后，狠抓審計問題整改、責任追究，強化政策落實的嚴肅性。

（三）政策跟蹤審計方法

政策跟蹤審計具有審計內容多、時效強、時間久等特點，因此審計方法也有別于常規審計項目，除了常規審計方法外，更要創新組織方式和靈活組合地運用網上查詢、文件篩選、問卷調查、訪談座談、現場查看、關聯分析、延伸調查等審計方法。如：綜合采用順查、逆查法對被審計單位公司法人治理事項和“三重一大”政策事項等重要決策部署事項進行跟蹤審計，檢查其對審計事項的研究、安排部署等情況。

三、H集團公司開展政策跟蹤審計現狀

H集團公司審計部門積極貫徹落實黨、國家和H集團公司對企業經營管理重大政策事項進行審計監督的要求，嘗試開展了一些政策事項落實情況的跟蹤審計，如職工保障性住房建設資金專項審計、土地房屋經營開發專項審計、節支降耗措施落實情況跟蹤的審計等項目。圍繞重大政策部署的組織安排、過程推進、配套環境等情況，按照審計的重點內容逐條進行檢查、核實，了解重大政策事項背景及運行過程的落實情況和落實效果，作出客觀的分析評價，提出存在的問題和風險，促進政策事項和相關制度落實。總體而言，H集團公司目前開展的政策跟蹤審計，表現為：

第一，審計范圍不斷拓寬。從最初的建設項目跟蹤審計拓展到重點資金跟蹤審計，再到對重大政策項目執行情況進行跟蹤審計，跟蹤審計的范圍不斷拓展。

第二，審計程序逐步完善。針對政策跟蹤審計在實踐中遇到的問題，及時總結經驗，不斷完善審計方法和程序。

第三，審計結果初見成效。通過近年來實施的政策跟蹤審計，提高了企業經濟效益，完善企業法人治理結構，并通過嚴格審計問題整改追責，促進了企業政令暢通，促使政策決策部署落到實處；通過跟蹤審計方式，能夠及時發現問題并督促整改，可以將問題消滅在萌芽狀態，促進重大政策事項落實到位。

四、開展政策跟蹤審計面臨的挑戰

政策跟蹤審計起步較晚，普遍存在審計人員思想認識不到位、法律法規依據、審計實施細則和審計操作指引尚不足、審計項目進行統籌實施經驗欠缺、審計成果提煉總結不夠等方面的問題。

難點一：審計項目重點難以把握。因審計部門參與H集團公司制定重大經營政策決策事項不足，致使對H集團公司實施的重大政策事項的背景、目的、要求及組織情況理解不充分。政策跟蹤審計側重于對重大政策事項執行過程和結果進行監督和評價，還由于審計人員對政策事項相關業務、政策不夠熟悉，短時間內難以把握審計重點內容，基本上是以“摸著石頭過河”的方式開展審計，實施過程缺乏針對性和實效性，從而導致審計項目成效不夠明顯，未能充分發揮出其應有作用。

難點二：對同級職能部門實施審計難。重大政策事項不僅需要所屬單位具體落實，還需要H集團公司各職能部門組織協調推進。政策跟蹤審計的范圍不可避免地涉及H集團公司各職能部門，而在H集團公司組織架構中，審計部門也是職能部門之一，對同級職能部門進行審計查證仍存在不暢，難以全面掌握重大政策事項的貫徹執行情況，影響原因分析深度。

難點三：隊伍知識結構單一，審計風險控制難。全過程政策跟蹤審計范圍涉及項目可行性研究、方案設計、質量、效益等方方面面，而目前審計人員主要是較多熟悉經濟業務，對企業經營管理、法律業務、計算機技術、工程管理等，工作經驗和專業知識積累不夠，人員結構單一，專業能力與跟蹤審計實際需求不匹配，不能滿足政策跟蹤審計要求。若審計人員獲取證據不充分、審計程序和方法不恰當，進而發表與實際不相符的審計結論，導致審計風險程度顯著增加。

難點四：審計信息收集分析難。H集團公司重大政策事項涉及面廣，專業管理職能部門和執行單位多，重大政策事項推行和落實的信息數據分布在多個專業職能部門和執行單位，有時數據之間又缺少必要的關聯關系。跟蹤審計開展過程中，存在與多個職能部門和下屬單位等執行單位溝通難、收集數據難，而且收集的信息數據不統一，數據篩選提煉分析、相互驗證難。另外，由于跟蹤審計的審計對象多、動態性強，審計事項后續變化、完善整改等信息反饋也時常存在滯后現象。

難點五：審計介入時機難以把握，審計項目質量難以控制。政策跟蹤審計為事中審計，本質特點是審計時效性，需要及時發現政策落實不力、部門協調不暢、制度不配套等問題，促進政策落實和完善。跟蹤審計介入時間早，問題還沒有顯現，介入遲，成為事后審計，體現不出跟蹤審計時效性特點，跟蹤審計介入時機難以把握。而且對于政策跟蹤審計項目審什么、如何審，審計人員沒有經驗和匹配的操作規范做指引，往往心中沒底，現場審計效率低，審計項目質量難以控制。

難點六：審計評價難。目前，H集團公司政策跟蹤審計剛剛起步，尚未建立這方面審計評價體系，加上重大政策項目內容廣泛、落實有周期性，而且不同地域同一重大政策項目落實情況各不相同，特別是類似重大投資項目在建成初期，因市場、技術培育需要等因素，落實效果一時難以體現。因此審計人員難以準確衡量重大政策項目落實的經濟性、效率性和效果性，影響審計結論的可信度。

五、開展政策跟蹤審計的對策和措施

第一，要進一步提高內部審計獨立性。首先，提高內部審計組織地位，設想在H集團公司董事會下設審計機構，獨立于管理職能部門，可以解決涉及同級審計難的問題；其次，賦予審計部門會議列席權，并要求審計部門對H集團公司經營管理重大事項的政策形式、政策程序進行檢查和評價，如董事會、總經理辦公會的重大決策是否履行黨委會先行研究討論前置程序。參加H集團公司領導層討論有關重大經營戰略和執行情況的會議，這對審計部門更好地理解業務及如何制定戰略和政策至關重要，便于跟蹤審計過程始終抓住重點，能及時提出審計建議供領導層決策參考。

第二，加強審計隊伍建設，引進培養專業人才。政策跟蹤跨時長，不同階段的任務要求不同。不同政策的審計目標、重點和風險也各異。提升審計人員的專業素質，既要掌握審計基本理論和過程，也要充分領悟政策的核心思想和落實方法，時刻關注政策動態。尤其是一線審計人員，應梳理清楚政策出臺的背景和發展演變，提升政策理論水平，突破財務專業的慣性思維；了解被審計單位落實政策措施的具體背景和過程，能夠換位思考，與被審計單位進行溝通。

第三，建立信息共享平臺，更新審計技術。隨著政策跟蹤審計的開展，審計內容愈加復雜，審計對象越發廣泛，傳統的審計方法難以滿足要求。大數據、信息化在政策跟蹤審計中的提質增效作用不斷凸顯。在H集團公司層面，設想構建統一的信息化數據平臺，便于審計人員各類審計任務需要，可以快速采集數據信息，提高審計效率。

第四，要改變審計切入角度，把握審計介入時機，提高審計項目質量。審計人員改變審計切入角度，從合規性角度轉向重大政策事項執行、規章制度銜接、項目推進等角度，關注執行不力、落實效果不理想等問題，深入剖析原因，是人為不作為造成的還是規章制度配套不及時等因素造成的。充分反映政策落實效果，提高審計項目質量。

第五，要進一步完善相關制度建設。要盡快建立健全重大政策事項跟蹤審計制度、實施辦法等，明確適合跟蹤審計的程序和審計方法，確保審計進行的精準到位，能夠及時有效地對重大政策的落實保駕護航。

第六，要逐步建立政策跟蹤審計評價體系。借鑒國家政策落實跟蹤審計的評價體系，從審計項目合規合法性和運營績效兩個方面逐步建立同向發力的內部審計評價標準體系。對類似重大投資項目落實效果評價時結合周期性特點，必要時突破正常的審計周期，在相對固定范圍內持續形成審計結果。

結語

國有企業開展政策跟蹤審計，完善國有資產管理體制，強化企業內部監督，深入貫徹落實黨中央、國務院關于加快建立健全國有企業、國有資本審計監督體系和制度的工作部署，促進中央企業落實黨和國家方針政策以及國有資產監管各項政策制度。也是深化企業改革，服務企業發展戰略，提升公司治理水平和風險防范能力，助力國有企業加快實現轉型升級、高質量發展和做強做優做大。