基于COSO的政府采購風險分析及控制辦法的研究

李映暉 肖翔 黃國平 龍灼華 廣州市番禺區中心醫院

引言

公立醫院是集公益性、服務性、保障性、責任性于一體的非營利性機構，其使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為即為政府采購。為有效緩解群眾看病難、看病貴問題，公立醫院必須不斷加大投入以加強自身建設，因此政府采購規模持續增大，合同管理難度也隨之日益提升。為加強經濟活動行為的規范化管理，《公立醫院內部控制管理辦法》明確指出，公立醫院的內部控制是在堅持公益性原則下建立的一種相互制約、相互監督的分工制度，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動及相關業務活動的運營風險進行有效防范和管控的一系列方法和手段的總稱。規范公立醫院經濟活動行為，使之合法、合規、合理、科學、有效地進行，是加強內部控制的必要工作。據了解，公立醫院的經濟活動行為從預算編制開始，主要經過采購申請審核、醫院領導班子討論、政府采購活動實施、合同管理等流程，以對合同履行情況及合同內部控制有效性的評價為結束。通過分析政府采購流程可知，政府采購活動實施及合同管理是對經濟活動行為整體影響最大的部分，必須深入分析其中存在的風險，研究風險控制辦法，并且將各項措施落實到位，本文將重點對政府采購的風險分析及控制辦法進行研究。

為做好政府采購的風險分析，制訂切實可行的控制辦法，本院與A大學經研究計劃基于COSO內部控制整體框架理論開展有關工作。在COSO內部控制框架中，內部控制系統由控制環境、風險評估、內控活動、信息與溝通、監督五要素組成，貫穿于業務活動中，保證業務活動正常有序、合法、準確、真實、有效、及時地運行，如將其延伸至公立醫院，使政府采購的內部控制與COSO五要素有機結合，則形成公立醫院特有的政府采購內部控制體系。

一、政府采購的控制環境

治理環境。本院按照“采、管分離”的原則進行部門及人員的責任分工，使各部門及人員具有相對獨立性，其中招標采購辦公室主要負責采購，主管職能科室及主管院長主要負責管理，財務科及內部審計辦公室主要負責監督。與此同時，本院設置了“學術委員會、院長辦公會、黨委會”的三駕馬車獨立議事、層級決議的程序。良好的治理環境為政府采購的內部控制提供有力的支持，使內部控制能起到應有的效果。

上級要求。為規范和加強政府采購管理，國家衛健委、廣東省衛健委、廣州市衛健委分別印發《全面落實規范和加強政府采購三年專項行動工作》的有關文件，并且通過信息化手段收集各級醫療機構的政府采購數據，以及深挖分析問題及落實整改。各級文件為合法合規開展政府采購提供了政策依據，使內部控制工作行之有理。

制度建設。根據《中華人民共和國政府采購法》《公立醫院內部控制管理辦法》等法律法規，結合本院實際需求，本院制訂有《XX醫院內部審計管理辦法》《XXX醫院內部監督和經濟責任制度》《XXX醫院醫療集團政府采購管理制度》等制度。良好的制度環境為內部控制的實際開展提供了制度依據，使內部控制工作能有序開展、持續改進。

人員配置。考慮到政府采購內部審核人員設置應符合不相容崗位分離原則，本院為招標采購辦公室配置有熟悉政府采購法律法規及流程的工作人員；為職能科室配置有專業對口，熟悉采購事項技術要求的人員；安排具備豐富的經濟活動實操或監督經驗的工作人員分別負責項目預算把關、商務要求審核、內部風險控制等工作。合理的人員配置使內部控制過程順暢、政府采購活動有效運轉。

二、政府采購管理的主要風險及問題分析

當前，本院雖已建立內部控制制度，但仍存在內部控制制度不完善、風險控制廣度及深度不足，信息化建設滯后等問題，致使經濟活動各環節的內部控制銜接不暢順、政府采購內部控制不全面，并隨之深度影響合同審核、合同簽訂及合同履行等環節。經分析，本院政府采購內部控制的主要風險及問題可以歸納為以下三個方面。

（一）預算編制與政府采購的強關聯性不足，約束力有限

按照《中華人民共和國預算法》《三級醫院評審標準（2020年版）廣東省實施細則》有關文件要求，結合本院實行全預算管理的工作經驗，預算編制是政府采購的源頭和基礎。然而，在預算編制和政府采購的實操中發現，除預算管理委員會和職能科室的職責比較明確外，臨床科室的職責仍未清晰定義，缺少責任感，同時由于“急臨床之所急”的處事原則，以及尚未開展精細化管理、缺乏考核機制及懲處措施、預算編制及執行的約束力有限等原因，導致出現申報的預算與實際需求相差較大、部分項目沒有預算或超出預算、預算項目的使用張冠李戴等情況。

（二）市場調查不夠充分，各部門協作度有限，內部控制力度不足

根據《政府采購需求管理辦法》有關要求，采購人應當進行市場調查，根據調查情況確定采購需求。目前，本院政府采購市場調查的工作模式為相關職能科室主導，使用科室、招標采購辦公室等參與，內部審計辦公室按項目金額及項目重要程度安排人員進行抽查監督，財務科主要參與預算在100萬元及以上的項目。市場調查實操中主要存在職能科室未充分了解項目實施需求及適用參數的基礎上組織調查工作，導致調查不具備代表性；職能科室組織跨部門的項目卻沒有通知相關職能科室參與，導致出現新購設備與建筑布局不匹配、新購設備與在用信息系統連接不暢等情況；內審人員或財務人員并非參與全部項目，因此無法在市場調查階段發現風險或問題。

（三）用戶需求形成及采購文件編制的監管力度有待提高，各審核流程的關聯性不強

合法、合規、科學的采購文件是成功實施政府采購的前提，是內部控制的重要環節。當前，本院政府采購的用戶需求及采購文件的形成及審核主要包含以下步驟，第一步是使用科室或主管職能科室在OA系統發起采購申請；第二步是職能科室組織開展市場調查工作，目前的會議記錄為會前簽到、會后補寫的方式，缺少參會人員確認的環節，可能導致記錄與實際調查結果不符或錯漏；第三步是用戶需求的審核，由于OA系統底層邏輯及功能的局限，無法實現全流程關聯，因此在用戶需求審核過程中無法快速鏈接查閱項目資料情況，增加了職能科室的工作量、降低了工作效率；第四步是采購文件的編制及審核流程，本院目前采取委托采購代理機構編制采購文件的方式，由于缺乏采購管理系統的支持，本院只能通過電話或郵箱與采購代理機構進行溝通，不僅耗時較長，而且工作過程未能在OA系統中留有痕跡，加大內部監管的難度。

用戶需求及采購文件審核流程的職責不明確。本院尚未出臺制度明確各部門的審核職責、審核內容及審核標準，致使以下三種情況的發生，一是部分審核人員存在不審核流程；超時審核流程；在審核意見中既未表示“同意”或“不同意”的明確意見，也未提供實際“建議”，沒有承擔起流程審核的責任的情況。二是職能科室更換責任分工卻未及時通知相關部門，而流程仍添加原審核人員，導致原審核人員因職責變更而不履行審核責任，后續需另行添加實際負責人參與審核，從而降低工作效率、增加流程審核時間。三是審核流程缺乏到期提示功能。本院政府采購項目繁多，故在審核流程中設置審核時間限制，如超時則流程自動流轉到下一環節，然而由于OA系統并無到期提示功能，致使流程存在較大的漏審概率。

三、政府采購的控制辦法建議

（一）針對預算管理有關風險的控制辦法

完善預算管理制度，明確臨床科室、主管職能科室和預算管理委員會職責，出臺相關考核、獎懲機制，使預算管理與績效掛鉤，提高預算編制的準確性，加強預算執行的約束力度，提高預算執行率。與此同時，針對政府采購過程中出現的沒有預算、超出預算及無審核而調用其他預算的項目，采取駁回申請并納入預算考核扣分項目的方式，全方位加強預算管理的內部控制。

（二）針對市場調查有關風險的控制辦法

進一步調整完善“采、管分離”，將市場調查的主導部門由主管職能科室逐步變更為招標采購辦公室；拓寬市場調查的渠道，由單一的院內邀請模式轉變為“院內邀請、借助采購代理機構的平臺面向全社會公告”相結合的模式，使市場調查的結果更加公開、透明、科學、合理；深化財務科的參與度，將財務科參與市場調查的項目限額下調至50萬元；提高監督廣度，將內部審計從事中監督延伸至事后監督，結合項目重要程度和敏感性于事后抽查金額未達標準項目的市場調查資料，加強內部控制管理；加強各部門協作，針對跨部門的項目，應充分思考項目實施分工，聯系有關部門共同參與市場調查活動。

（三）針對用戶需求及采購文件有關風險的控制辦法

首先，規范用戶需求及政府采購有關文件的審核要求，明確招標采購辦公室、使用科室、職能科室、財務科及內部審計辦公室的職責、分工，并且通過信息化手段促使市場調查形成“會前簽到、會中記錄、會后審核”，確保用戶需求的編制與市場調查情況相符。其次，一方面，通過外培內訓，提高用戶需求及采購文件的編制、審核能力，有助于本院實現優質的采購結果；另一方面，定期開展總結會議，對政府采購活動進行總結，分析采購文件的編制、審核過程中存在的問題，對頻繁發生的問題予以公示，提出合理的改進意見并予以落實。再次，加強審核履責管理，同時增設審核人員變更流程，避免職責重疊，工作推諉，溝通混亂等情況的發生。最后，基于本院辦公協同平臺建設采購管理系統，將預算、采購申請、市場調查、用戶需求及采購文件審核等流程有機整合，實現全流程信息化，形成完整的內部控制鏈條，使得工作透明度，工作效率，流程設置合理性等方面起到質的提升，為內部控制提供全面、可靠的數據；與此同時，應通過采購管理系統的信息化手段在電腦端和手機端同時推送審核流程到期提示，減少流程超時未審核情況，以及約束審核人員必須明確表達出“同意”或“不同意”的審核意見，并于流程明顯位置顯示。

四、政府采購的信息與溝通、監督辦法

通過建設應用一體化協同辦公平臺，在厘清科室職責、注重痕跡管理、確保信息安全的基礎上，將政府采購與合同管理有機整合，促使本院內部及與采購代理機構間做到上下貫通、橫向連接；精簡政府采購流程并確保有關材料的傳遞一步到位以避免多次上傳所致的重復工作，提高工作效率，全面減輕工作負擔的目標。同時，通過踐行“采、管分離”原則，構建以招標采購辦公室、財務科、內部審計辦公室為核心的內控工作小組，對政府采購實施全方位、多層次的監督，促使政府采購的內控工作做到合法、合規、合理、公開、透明、有效，并且逐步拓寬內控工作覆蓋面、強化風險點的控制度。

結語

隨著政府采購有關法律、政策規范、監管手段的日益完善，公立醫院開展政府采購工作要求也相應提高，然而在實際工作中仍存在內控制度不完善、風險分析不深化、風控力度不足、信息化建設滯后、預算約束力偏弱、人員專業能力有欠缺、部門間協作較少等問題，公立醫院經濟活動行為的內部控制確實面臨瓶頸制約。本文基于COSO內部控制整體框架，對醫院政府采購內部控制存在的問題進行深入的分析，提出完善預算管理制度；調整市場調查分工并拓寬市場調查的渠道、深化財務科的參與度；規范用戶需求及政府采購有關文件的編制；建設政府采購與合同管理協同平臺等一系列改進措施，對規范內部控制管理，加強經濟活動監督，促進醫院可持續發展有著重要的意義。目前，本院對政府采購的風險分析和控制辦法的研究已有一定成果，后續需在精細化信息監管手段、智能化數據統籌分析及預警、提升專職人員技術水平、豐富內控監督模式等方面進一步加強。