預(yù)算管理一體化系統(tǒng)研究

張國慶

（遼寧科技大學(xué) 財務(wù)處，遼寧 鞍山 114051）

0 引言

為全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從2019 年下半年開始，預(yù)算管理一體化建設(shè)工作全面展開，目的是通過建立現(xiàn)代預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，將制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，提高預(yù)算對公共資源的統(tǒng)籌能力，用系統(tǒng)化思維構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理體制和機(jī)制，切實提高財政資源利用效率。考慮到當(dāng)前減稅降費政策帶來的影響，借助預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)強(qiáng)化預(yù)算管理對提升預(yù)算資金使用效益來說十分必要。系統(tǒng)應(yīng)用以來，以信息化促進(jìn)財政管理現(xiàn)代化取得了顯著成效，但其中也確實存在一些亟須解決的問題，迫切需要加以改進(jìn)優(yōu)化，從而推動預(yù)算管理工作更好地開展。

1 推進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)的重要意義

黨的十九大提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)是落實此項任務(wù)的重大舉措，是建立健全現(xiàn)代預(yù)算制度、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。在當(dāng)前的世界大環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)形勢錯綜復(fù)雜，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不穩(wěn)定性、不確定性因素依然較多，同時資源利用率低、財政支出結(jié)構(gòu)固化、進(jìn)出口貿(mào)易逆差等問題逐步凸顯。要想解決上述問題，就需要全面增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)財政政策更加完善，這需要強(qiáng)有力的技術(shù)平臺和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)作支撐，因為過去單一的預(yù)算管理方式已經(jīng)無法滿足改革發(fā)展的要求，也難以實現(xiàn)資金效用的良好發(fā)揮。只有進(jìn)一步深化預(yù)算制度改革，建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算管理系統(tǒng)，切實強(qiáng)化預(yù)算約束，提升對數(shù)據(jù)的管理能力，才能更好地促使財政部門擔(dān)負(fù)起財政預(yù)算管理職責(zé)。基于此，實施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)意義重大，必將為科學(xué)預(yù)測經(jīng)濟(jì)形勢、精準(zhǔn)實施宏觀調(diào)控政策奠定堅實的基礎(chǔ)，也將為推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

2 當(dāng)前預(yù)算管理一體化系統(tǒng)存在的主要問題

2.1 尚未實現(xiàn)與財務(wù)核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通

一是財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)安全性要求較高，導(dǎo)致系統(tǒng)封閉性較強(qiáng)，系統(tǒng)未開放接口讓預(yù)算執(zhí)行單位的核算系統(tǒng)與其進(jìn)行對接，兩個系統(tǒng)之間無法進(jìn)行數(shù)據(jù)交換。預(yù)算執(zhí)行單位在財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中進(jìn)行款項支付后，需要根據(jù)已經(jīng)生成的支付數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)科目信息通過人工再次錄入財務(wù)核算系統(tǒng)，無法通過支付信息直接生成會計憑證。二是由于兩個系統(tǒng)相互獨立，在年底申報決算時，需要對預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的支付數(shù)據(jù)、指標(biāo)結(jié)余等信息與財務(wù)核算系統(tǒng)反復(fù)對賬，以確保沒有重復(fù)記賬和錯誤記賬的情況，這增加了處理時間與對賬難度，工作效率受到很大影響。三是兩個系統(tǒng)信息不對稱導(dǎo)致賬表、賬實不符的問題。《政府會計制度》規(guī)定支出科目要分為支出功能分類科目、政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目和部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目，不允許對政府預(yù)算“類”級和“款”級科目進(jìn)行調(diào)劑，部門預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目必須與政府預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類科目保持嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系，不同預(yù)算科目資金不允許調(diào)劑使用。但實際工作中，由于缺乏嚴(yán)格的審核機(jī)制，財務(wù)核算系統(tǒng)中的入賬信息與預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的實際支出信息不一致的情況時有發(fā)生。

2.2 系統(tǒng)監(jiān)控預(yù)警作用無法有效發(fā)揮

一是預(yù)算執(zhí)行單位在具體經(jīng)費支付過程中，如果出現(xiàn)違規(guī)支付行為，系統(tǒng)會根據(jù)已經(jīng)嵌入的公式進(jìn)行自動預(yù)警提醒，但預(yù)警系統(tǒng)誤報情況也會出現(xiàn)。比如，預(yù)算執(zhí)行單位向本單位同名賬戶支付資金時，系統(tǒng)會預(yù)警阻止，以防止資金套現(xiàn)，但有時由于單位的離退休費、勞務(wù)費發(fā)放等不在系統(tǒng)規(guī)定的銀行發(fā)放，需要轉(zhuǎn)至單位開立的其他銀行賬戶進(jìn)行批量代發(fā)，這時就需要提交情況說明，如此系統(tǒng)才不會發(fā)出預(yù)警提醒。二是目前財政部門主要是通過動態(tài)監(jiān)控模式中的預(yù)警提示信息，督促預(yù)算執(zhí)行單位進(jìn)行整改。在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于缺乏與審計監(jiān)察部門聯(lián)動的機(jī)制，監(jiān)控預(yù)警信息未能在一體化平臺得到有效的反饋和應(yīng)用，預(yù)算執(zhí)行單位存在的變相轉(zhuǎn)移資金、濫用財政指標(biāo)等問題未能得到及時處理，造成違規(guī)成本較低，以及明知故犯、屢改屢犯的情況增多，導(dǎo)致系統(tǒng)動態(tài)監(jiān)控的警示、糾偏作用未能充分發(fā)揮。

2.3 系統(tǒng)項目庫編制流程有待優(yōu)化，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督考核

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實施完善了以項目庫為源頭的預(yù)算管理機(jī)制，所有基本支出和項目支出都要以預(yù)算項目的形式納入項目庫管理。在具體預(yù)算執(zhí)行過程中，部分單位資金量龐大，尤其是對高校而言，少則幾億多則幾十億甚至上百億的資金都要以項目的形式申報入庫，項目庫數(shù)量較多，過于龐雜，填報過程中問題層出不窮，且系統(tǒng)并未嵌入關(guān)鍵節(jié)點的提示說明，對于剛接觸此項工作的會計人員而言，難免工作效率較低，而且數(shù)據(jù)一旦上報，就無法修改。會計人員如果發(fā)現(xiàn)填報錯誤，需要層層申請退回，導(dǎo)致項目申報過程重復(fù)步驟多，每年預(yù)算申報在此環(huán)節(jié)耽誤的時間最長，極大降低了整體預(yù)算的上報效率。流程越煩瑣，出現(xiàn)問題的概率就越高，很多問題還需要財政部門借助專業(yè)的軟件公司進(jìn)行后臺緊急處理，工作效率大大降低。因此，財政部門有必要對系統(tǒng)項目庫操作流程進(jìn)行優(yōu)化，有效提高申報效率。

另外，目前的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)更加注重項目事前管理，也就是申報階段的管理，并未將項目執(zhí)行階段的最終績效完成情況的考核指標(biāo)嵌入系統(tǒng)。在后期績效評價時，大部分還停留在單位自查自評階段，系統(tǒng)每年只是要求單位填報數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)來源的佐證材料沒有強(qiáng)制要求上傳，從而對資金執(zhí)行是否到位、產(chǎn)出成果是否真實等情況缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督考核，未實現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理的有效銜接。

3 預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的優(yōu)化策略

3.1 擴(kuò)展系統(tǒng)功能，將預(yù)算管理與財務(wù)核算功能有效整合

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，財政部門應(yīng)該在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上集思廣益，綜合各預(yù)算執(zhí)行單位財務(wù)核算系統(tǒng)的特點，將會計核算模塊功能嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，擴(kuò)展系統(tǒng)功能，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的銜接和共享。完成此項工作后，財政部門需要在保證系統(tǒng)安全性的同時，增強(qiáng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的開放性。建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的財務(wù)核算管理模塊，將財務(wù)核算功能融入系統(tǒng)，會計人員可以利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中的信息數(shù)據(jù)自動完成會計核算工作，自動生成財務(wù)決算報表，減少人工重復(fù)錄入的工作量，這樣無論是對審計工作，還是對績效考核，都具有重大的現(xiàn)實意義，同時還可最大限度避免出現(xiàn)差錯，提高工作效率及其準(zhǔn)確性。系統(tǒng)功能擴(kuò)展后，會計核算工作受系統(tǒng)控制，不僅控制資金額度,還可根據(jù)不同經(jīng)費項目的資金性質(zhì)控制所屬會計科目的使用范圍。每年的預(yù)算批復(fù)額度在系統(tǒng)中直接體現(xiàn)，各預(yù)算執(zhí)行單位根據(jù)預(yù)算批復(fù)指標(biāo)在系統(tǒng)中按照資金支出的類、款、項、目進(jìn)行會計支出核算，準(zhǔn)確反映預(yù)算批復(fù)、分解、下達(dá)、調(diào)整、調(diào)劑、執(zhí)行和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等預(yù)算變動和執(zhí)行情況，強(qiáng)化了預(yù)算指標(biāo)分類、記錄、控制和反映功能。同時，年底系統(tǒng)可以自動生成財務(wù)決算數(shù)據(jù)，由財政部門直接抽取使用，這樣既節(jié)省了人力物力，也強(qiáng)化了對預(yù)算執(zhí)行的約束，降低了人為挪用經(jīng)費的可能性。

3.2 提高系統(tǒng)預(yù)警監(jiān)控效果

一是運用技術(shù)手段將制度和流程模塊化，并將其嵌入系統(tǒng)運行的各個節(jié)點，為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)動態(tài)監(jiān)控工作的有效開展提供支持。二是在系統(tǒng)內(nèi)部要建立預(yù)警懲戒措施的應(yīng)用機(jī)制。目前監(jiān)控預(yù)警主要是單位提交支付申請，系統(tǒng)根據(jù)內(nèi)嵌的監(jiān)控規(guī)則判斷是否違規(guī)，并將違規(guī)信息推送給財政部門，再進(jìn)行人工審核。優(yōu)化后的系統(tǒng)預(yù)警模塊需要進(jìn)一步強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析功能，不斷完善細(xì)節(jié)設(shè)計，加強(qiáng)分析統(tǒng)計，根據(jù)日常監(jiān)控結(jié)果，定期匯總生成月度、季度、年度監(jiān)控報告，單位將一定期限內(nèi)的違規(guī)情況予以總結(jié)和對比分析，查找原因，調(diào)整工作部署或方式。如果一個單位頻繁出現(xiàn)違規(guī)操作，系統(tǒng)就可以根據(jù)違規(guī)事項的嚴(yán)重程度和出現(xiàn)頻次自動采取停止資金申請和支付、將違規(guī)信息推送至審計部門予以督查等強(qiáng)有力的措施，提高違規(guī)行為處理效率，確保各單位合理合法使用資金。三是系統(tǒng)監(jiān)控要形成監(jiān)管合力。預(yù)算執(zhí)行單位觸發(fā)監(jiān)控預(yù)警后，系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)及時對口推送相應(yīng)的信息。比如，對于涉及政府采購的各類支付預(yù)警信息，系統(tǒng)不僅要推送給國庫管理部門，還要推送給政府采購管理部門，由相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員綜合判斷該業(yè)務(wù)事項的違規(guī)程度，并將處理結(jié)果通過系統(tǒng)予以反饋，形成下一步處理意見，從而使動態(tài)監(jiān)控工作真正嵌入預(yù)算管理全鏈條。

3.3 優(yōu)化項目庫操作流程和系統(tǒng)績效考核模塊

優(yōu)化系統(tǒng)項目庫操作流程可以從清除、簡化、整合、自動化4 個方面進(jìn)行考慮。清除就是盡可能減少無效的操作，項目庫填報各項流程之間盡可能實現(xiàn)單點接觸，避免重復(fù)環(huán)節(jié)，減少不必要的步驟，降低溝通成本，縮短等待時間。比如，在操作過程中，系統(tǒng)可以提高數(shù)據(jù)的共享程度，一個模塊填報完的數(shù)據(jù)在其他模塊可以自動生成，減少重復(fù)錄入。簡化就是要簡單、規(guī)范、明確。對于一些正常業(yè)務(wù)，可以變復(fù)雜為簡單；對于一些特殊事項，就要變復(fù)雜為規(guī)范。比如，對于常規(guī)類項目，如設(shè)備采購、房屋維修等可簡而化之，沒必要將流程設(shè)置得太復(fù)雜。而對于大型基建等重大資金投入項目，就要嚴(yán)格規(guī)范，各項指標(biāo)盡可能詳細(xì)明確。整合就是要將模塊和流程進(jìn)行整合，使操作更加靈活、高效，更加符合工作實際。比如，在項目庫退回修改環(huán)節(jié)，在最終上報時間截止之前，完全可以由單位自行退回修改，沒有必要設(shè)置層層申請、層層退回的限制；再如項目庫申報時，可以將項目基本情況、項目必要性分析、項目實施內(nèi)容及績效等不同的模塊內(nèi)容進(jìn)行整合，盡可能減少子表的數(shù)量。自動化就是以信息單點輸入、共享使用為原則，努力消除“信息孤島”現(xiàn)象，減少信息共享障礙，全面提高信息共享的質(zhì)量和水平。

在優(yōu)化系統(tǒng)績效考核模塊方面，要將著力點放在系統(tǒng)指標(biāo)設(shè)置上。績效評價要圍繞績效目標(biāo)進(jìn)行，事前設(shè)定目標(biāo)，事中跟蹤目標(biāo)實現(xiàn)進(jìn)程，事后評價目標(biāo)完成情況。各個階段都要嵌入相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)要求，要以績效為導(dǎo)向，將績效管理貫穿于項目管理全過程、各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)資金運行和管理效益最大化。財政部門應(yīng)探究科學(xué)、規(guī)范、合理的資金績效評價體系和程序，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為支撐，提高績效管理質(zhì)量，全面加強(qiáng)和完善項目庫的全生命周期監(jiān)管，提高資金管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化水平。

4 結(jié)語

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實施實現(xiàn)了財政數(shù)據(jù)由“各自為戰(zhàn)”到“集成集約”的轉(zhuǎn)變，從技術(shù)層面為實現(xiàn)規(guī)范科學(xué)、高效統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理提供了強(qiáng)有力支撐。隨著預(yù)算改革的不斷深入和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，借助區(qū)塊鏈及人工智能技術(shù)，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的功能將愈加強(qiáng)大，其必將在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)管、風(fēng)險防控以及決策評價等方面發(fā)揮更大的作用，為推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。