績效審計視角下高校政府采購管理工作探析

王 晉

（常州大學，江蘇 常州 213164）

0 引言

目前，高校在開展固定資產(chǎn)和裝備物資清查時，通常會發(fā)現(xiàn)許多庫存物資長期閑置無法使用，部分裝備和設(shè)施因不滿足實際需要而使用效率偏低，造成資源浪費，而能夠滿足高校發(fā)展需要的裝備設(shè)施卻存在配備不夠、設(shè)備老化和運維不足等現(xiàn)象。這暴露出過去一段時間高校在裝備采購和設(shè)施建設(shè)中存在的問題，同時也暴露出審計監(jiān)督工作更多只注重于真實性、合規(guī)性審計，而忽略了經(jīng)濟性、效率性、效果性審計，也就是績效審計。如何優(yōu)質(zhì)高效、精準務(wù)實、依法從嚴實現(xiàn)采購過程管理和績效審計有效銜接、程序規(guī)范落實顯得尤為重要。

1 高校政府采購工作存在的問題

1.1 代理公司管理方面

目前，高校引入招標代理機構(gòu)負責招標采購活動，有效節(jié)約了高校人力物力資源，使資金得以充分利用，但招標代理機構(gòu)在實際招標采購活動中存在不足之處。從近期各項委托采購任務(wù)落實情況來看，雖然高校選取的招標代理機構(gòu)資質(zhì)、業(yè)績等指標處于行業(yè)領(lǐng)先地位，但仍存在部分經(jīng)辦人員職業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力良莠不齊的現(xiàn)象。同時，讓專業(yè)的機構(gòu)做專業(yè)的事確實有助于彌補高校在人員力量、專業(yè)技術(shù)方面的不足，但高校普遍存在對代理機構(gòu)過度依賴的問題，對代理機構(gòu)缺乏必要的考評考核，對其運行操作缺乏必要的管控。如果高校對代理機構(gòu)過度依賴，沒有認清其“一手托兩家”的特性，就很有可能出現(xiàn)采購過程、結(jié)果被代理機構(gòu)操控的局面。

1.2 采購風險防控方面

從目前了解的情況來看，高校政府采購工作的標準更高、要求更嚴，如果不能有效防控、全面規(guī)范，非常容易出現(xiàn)問題。尤其是國家層面對加強需求管理、履約驗收、評審行為監(jiān)督及強化內(nèi)控責任等方面的要求越來越多，政府采購工作面臨的要求也更高。例如，財務(wù)部門通常認為應(yīng)通過降低經(jīng)費審批限額標準和限定支出方式來實現(xiàn)財務(wù)從嚴管控，而采購部門則認為應(yīng)放寬相關(guān)審批限額標準和靈活選擇采購方式來幫助高校實施政府采購；預(yù)算部門認為應(yīng)進一步細化預(yù)算編制以實現(xiàn)精細化管控；而業(yè)務(wù)部門則認為各處室預(yù)算應(yīng)實施“總量要管控、分項可調(diào)劑”的自主管理模式。財務(wù)部門通常認為應(yīng)對政府采購、資產(chǎn)物資管理等環(huán)節(jié)進一步細化程序和標準要求，通過嚴格程序性審核把關(guān)，財務(wù)審核時會減少問題。而采購部門則認為應(yīng)結(jié)合項目實際選擇靈活實施方式并減少不必要的內(nèi)審流程，以實現(xiàn)高效采購。物資管理等部門通常認為物資出入庫登記管控過細過嚴，不利于靈活調(diào)撥處置。

1.3 服務(wù)保障效能方面

高校需求部門普遍反映，采購程序和效率一直是一對普遍存在的矛盾因素。無論是公開招標，還是采取競爭性談判、磋商、詢價等采購方式，各個程序、環(huán)節(jié)都有時限要求，特別是公開招標，從發(fā)布招標公告到開標，期限不能少于20 天，完整的流程走下來至少要30 天。而日常工作中也會遇到臨時性的采購任務(wù)，有的時間要求還非常緊急，按部就班走采購程序根本無法完成。有的采購項目還會遇到流標、廢標、招標文件更改、回復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑等各種情況，這些都延長了采購時間，增加了采購過程中的不可控因素，往往容易給人留下“采購效率低、耽誤事”等印象。同時，采招辦自身或多或少存在對新形勢分析研究不夠深刻、新人崗位業(yè)務(wù)技能不夠熟練、新政策規(guī)章掌握不夠透徹、業(yè)務(wù)指導不夠頻繁等問題，在一定程度上影響了采購效能的提升。特別是在規(guī)章制度的運用上，理論政策層面的研讀多，實操實踐方面的經(jīng)驗相對較少。

1.4 綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面

采購項目全流程周期一般較長，特別是服務(wù)類、工程類項目，需要采購申請部門、監(jiān)督組、采招辦等部門密切配合，共同配合做好采購需求研究、采購文件及合同標準文本制定、履約驗收操作，切實保證政府采購質(zhì)量。不少單位反映，通過政府采購產(chǎn)生的結(jié)果或價格，特別是通過招標方式產(chǎn)生的價格有時還不如自己去市場“砍價”或者網(wǎng)購的價格低。這導致項目經(jīng)辦人也十分委屈，費了很多周折、辛辛苦苦走完程序，最后的結(jié)果還不令人滿意。事實上，采購一旦進入程序，只要公平公正操作，誰也無法控制采購結(jié)果。從這個意義上說，無論是通過招標還是非招標方式開展的采購，只要按程序、流程規(guī)范操作，其采購價格都受法律保護，甲乙雙方必須認同、執(zhí)行。政府采購是一種法律行為，能保證絕大多數(shù)產(chǎn)品絕大多數(shù)時候不偏離市場價，但無法保證每次或每件物品的采購價格都低于市場價。

2 優(yōu)化采購過程管理的幾點思考

2.1 理順采購方式

關(guān)于采購方式的選擇，根據(jù)我國現(xiàn)行采購法律法規(guī)，需要把握3 個維度。一是依據(jù)政府集中采購目錄和限額標準。根據(jù)資金來源，國務(wù)院（中央預(yù)算資金）或省級政府（地方預(yù)算資金）確定公布政府集中采購目錄。例如，江蘇省政府每年會發(fā)布一次政府集中采購目錄和限額標準，對各級需要采取公開招標方式采購的項目進行明確，能夠為省內(nèi)各高校的采購工作提供指導。二是嚴格遵守法律規(guī)范。《政府采購法》《政府采購實施條例》等法律法規(guī)明確了各類采購方式的適用情形，因此需要針對不同情形按照法律規(guī)定進行選擇，確保有法可依、有章可循。三是綜合進行采購特點分析。從國內(nèi)外和各高校的普遍做法來看，政府采購項目應(yīng)根據(jù)采購需求和項目特點選擇合適的采購方式，而不是僅以采購金額大小確定采購方式。工作中，有些項目技術(shù)復(fù)雜，確切價格無法準確計算出，因此以非招標采購方式處理更為合適。

2.2 程序結(jié)果并重

財政部部長劉昆同志在全國政府采購工作會議上強調(diào)：“要進一步深化政府采購制度改革，推動政府采購管理實現(xiàn)從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型的重大變革。”近年來，全國各地、各級政府部門都在按此要求大力推行，廣泛實施“結(jié)果導向型”采購，探索出許多行之有效的舉措，高校采購部門應(yīng)該吸收、借鑒、利用。從本質(zhì)來說，政府采購的目的是防止公共資金被濫用、亂用，要讓納稅人的錢花得合理，花得“物有所值”“質(zhì)優(yōu)價實”，所有設(shè)定的采購程序、環(huán)節(jié)都是為此目的服務(wù)的。因此，程序固然重要，但不能單純地為走程序而走程序，要牢固樹立“結(jié)果導向型”意識，在“三公（公開、公平、公正）”原則下更加側(cè)重于從采購結(jié)果是否合理、采購效率是否高效等方面衡量采購工作成效。通過落實高校招標代理機構(gòu)管理辦法各項要求，對已遴選機構(gòu)進行再考核，真正將業(yè)務(wù)水平高、工作責任心強的招標代理機構(gòu)選好、用好，并加強監(jiān)督管理。同時，對采購工作中出現(xiàn)的違規(guī)違紀行為依規(guī)進行責任落實，從嚴追究相關(guān)責任，以剛性制度約束促進采購程序規(guī)范化、過程透明化、管理精細化。

2.3 抓好驗收履約

在采購工作鏈條上，驗收環(huán)節(jié)兜底作用不容忽視。有的缺乏誠信的供應(yīng)商會鉆采購人驗收不認真的空子，使用以次充好、蒙混過關(guān)等手段牟取利益。因此，驗收貨物要逐項對照數(shù)量、品牌型號、出廠證明等要素，防止“貍貓換太子”；驗收服務(wù)要化整為零、拉長戰(zhàn)線，在日常工作中對照條款認真檢查；驗收工程要查看材料和工藝，準確把握節(jié)點，并預(yù)留質(zhì)保金。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，甲方往往具有心理優(yōu)勢，一些該甲方履行的條款有時沒有認真執(zhí)行，比較常見的有“未在約定期限內(nèi)支付合同款”“質(zhì)保期滿后未及時退回質(zhì)保金”等。一般情況下，乙方出于長期合作考慮，會息事寧人，但如果較起真來，甲方會處于被動局面，要承擔違約賠償責任，因此所有采購人都要自覺養(yǎng)成依法履約的良好習慣，尊重法律，尊重規(guī)則。

2.4 提升履職能力

針對高校編制壓縮、人少事多的實際，落實崗位輪換、AB 角工作責任制，培養(yǎng)精通本職、適應(yīng)崗位工作的“多面手”。同時，注重鋪好制度規(guī)定這個“軌道”，學好、用好《政府采購法》《政府采購實施條例》等法規(guī)性文件，強化內(nèi)控措施落實，嚴控各類風險隱患，及時完善相關(guān)規(guī)定、流程和實施辦法，保持高校政府采購規(guī)章的規(guī)范性、合理性。在需求論證、機制健全等方面，高校要注意充分吸收和借鑒各方優(yōu)勢、資源、智慧和手段，集中力量打“合成戰(zhàn)”、搞“殲滅戰(zhàn)”。結(jié)合政府通報的采購活動中易發(fā)多發(fā)的違法違規(guī)問題，高校要定期組織相關(guān)崗位人員進行學習，預(yù)警在先，堵塞漏洞，大力加強廉政建設(shè)、做好廉政宣傳，狠抓規(guī)章制度落實，立足于用制度管人、管事。同時，緊緊抓住紀律作風這個“安全帶”“保護繩”，挺紀在前、敢說實話、勇于負責，努力為高校政府采購工作的順利開展添磚加瓦。

3 績效審計工作策略

績效審計是評估高校職能部門運作情況、權(quán)力制約的一種重要工具，在建立健全該機制的過程中，需把握以下4 個方面。

3.1 形成清晰完備的權(quán)責體系

高校要明確各處室、各崗位在處理有關(guān)經(jīng)濟活動事項時所具有的責任和權(quán)力，建立崗位、責任、權(quán)力、制度有機結(jié)合且清晰完備的權(quán)責體系，強化績效審計工作與業(yè)務(wù)工作有機結(jié)合，對重點工作的完成情況和運行質(zhì)效進行效率、效益審計，有效提升各項重點工作的科學化、精細化水平。

3.2 規(guī)范經(jīng)濟責任權(quán)力運行

建立健全績效審計，使重點處室、重點崗位、重大事項、重要環(huán)節(jié)的經(jīng)濟責任權(quán)力運行都有跡可循、有據(jù)可依，合理保證采購活動合法合規(guī)，最大限度預(yù)防和減少工作過錯及違反財經(jīng)紀律的行為。

3.3 有效促生內(nèi)部制約力

設(shè)定所有采購活動處理程序流程和標準要求，使各單位、各處室之間因工作職責和崗位分工不同而相互制衡和約束，形成有效的內(nèi)部制約力，避免采購管理工作隨意、弱化人為因素影響，保證權(quán)力運行不出軌、經(jīng)濟事項不出事。

3.4 構(gòu)建科學管控機制

通過培育績效審計理念、實施定崗定責、開展風險排查及定期評價考核等，對責任權(quán)力行使進行有效制約和評價，形成有效制約、全程監(jiān)控、高效運行、防范在先的內(nèi)部閉環(huán)管理機制，切實把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

4 建立健全采購績效審計的建議

開展采購績效審計是傳統(tǒng)財務(wù)審計向現(xiàn)代審計發(fā)展的重要途徑，也是更好發(fā)揮審計監(jiān)督職能、保障財政健康運行的必由之路。但目前高校在系統(tǒng)開展采購績效審計時，無論在理論上還是實踐中都面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，需重點解決好3 個方面的問題。

4.1 明確績效審計思路

推動績效審計工作必須統(tǒng)一思想，打破固有思維局限，牢固樹立績效審計觀念，增強責任擔當意識，以對高校事業(yè)發(fā)展高度負責的態(tài)度推動績效審計全面開展。同時，注重投入與產(chǎn)出的比較，如對于重點工作中有資金預(yù)算安排的單列表格，對經(jīng)費動向進行跟蹤審計；對涉及的采購物資在全國范圍內(nèi)詢價比較，提高預(yù)算核減率時重點關(guān)注預(yù)期目標和建設(shè)要求間的差距，確保重點工作實施不打折，提高資金使用效益。

4.2 深化質(zhì)效評估

采購績效審計以合規(guī)性審計為基礎(chǔ)，綜合評價被審計事項的經(jīng)濟性、效率性和效果性，從體制、機制和制度3 個角度提出改善管理、提高績效的意見建議。因此，建立科學完備的評價標準體系是開展績效審計的前提和基礎(chǔ)。這就要求工作人員必須主動適應(yīng)高校工作要求，研究提出高校系統(tǒng)各個領(lǐng)域、各項業(yè)務(wù)、各種類型單位的通用性指標和專業(yè)性指標，按照目標導向綜合分析各項業(yè)務(wù)性質(zhì)和流程、治理情況及內(nèi)控運行情況，科學制定“三性（經(jīng)濟性、效率性、效果性）”評價標準，為績效審計的全面開展提供可靠依據(jù)。

4.3 突出強化人才支持

相較于傳統(tǒng)審計，績效審計在審計理念、方法、技術(shù)、機制等方面進行了一次革新，因此對人員能力素質(zhì)提出了更高的要求。從當前審計隊伍狀況來看，知識結(jié)構(gòu)單一和人力資源配置不均衡是制約績效審計開展的關(guān)鍵因素。因此，高校既要加強對審計人員政治意識、專業(yè)知識及工作經(jīng)驗等方面的考察，加大培訓力度，力爭培養(yǎng)出勝任績效審計工作的專業(yè)性審計人才，也要引進非財經(jīng)類專業(yè)人員充實審計隊伍，使審計人力資源配置更加合理均衡。