高校基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制問題研究

邵增偉，蘭國海

（沈陽建筑大學(xué)，沈陽 110168）

0 引言

教育是國家強(qiáng)盛之根本，是國家發(fā)展的必要條件。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，財(cái)政對教育的投入也不斷增加。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，我國2020 年總計(jì)投入53 014 億元的教育經(jīng)費(fèi)，較2019 年增長5.65%，其中2020 年高等教育經(jīng)費(fèi)總投入達(dá)13 999 億元，占教育經(jīng)費(fèi)總投入的26.41%，較2019 增長3.99%。國家對教育的重視自然為高校規(guī)模的擴(kuò)大提供了保障。為改善辦學(xué)條件，各大高校的基本建設(shè)項(xiàng)目開始增多，但是建設(shè)項(xiàng)目工期長、資金大、流程多等特點(diǎn)被部分投機(jī)者利用，導(dǎo)致近年來高校經(jīng)濟(jì)糾紛案件頻發(fā)。而加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制建設(shè)能有效對建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)流程節(jié)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范，在防止經(jīng)濟(jì)糾紛事件發(fā)生的同時(shí)，也能提高高校基本建設(shè)項(xiàng)目的管理效率。

1 我國高校基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制現(xiàn)狀

財(cái)政部于2012 年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)范。2016 年，教育部辦公廳印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，對高校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行了調(diào)整與細(xì)化，并將工程項(xiàng)目定義為高校自行或者委托其他單位進(jìn)行的建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕、安裝等基本建設(shè)、大型修繕與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造工程，并著重要求高校明確基本建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、造價(jià)、建設(shè)、驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的工作流程。近年來，我國各大高校雖然已經(jīng)著手建立內(nèi)部控制體系，但還處于不斷探索的階段，即使相關(guān)部門發(fā)布了指導(dǎo)意見，各高校的辦學(xué)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也不盡相同，因此無法將現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度直接借用過來。基本建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制也是如此，高校仍需要結(jié)合自身情況制定更加適用的基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制體系。

2 我國高校基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制存在的問題

2.1 內(nèi)部控制機(jī)制不健全

好的內(nèi)部控制機(jī)制是內(nèi)部控制工作順利開展的前提。雖然我國各高校都已經(jīng)展開內(nèi)部控制體系的建設(shè)，但是內(nèi)部控制在很多時(shí)候沒有得到高校管理層的重視。例如，在人員配置方面，一些高校的人員配置還不夠完善，很容易在建設(shè)項(xiàng)目中出現(xiàn)一人身兼多職的現(xiàn)象，甚至項(xiàng)目管理中相同人員負(fù)責(zé)立項(xiàng)決策、合同簽訂與審核、財(cái)務(wù)管理及監(jiān)督等工作。在內(nèi)部控制流程方面，基本建設(shè)項(xiàng)目流程復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，對于整個(gè)內(nèi)部控制工作流程建設(shè)來說是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)，而專業(yè)人才的空缺也是造成流程不夠完善的重要因素。一些高校在開展基本建設(shè)項(xiàng)目前也很少對部分專業(yè)不匹配的崗位人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，由此造成制度缺失和流程混亂，甚至?xí)拐麄€(gè)項(xiàng)目處于危險(xiǎn)境地。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)管理不到位

只有在事前對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別，才能將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，這就要求管理者在基本建設(shè)項(xiàng)目的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)都保持謹(jǐn)慎態(tài)度。大部分情況下，建設(shè)項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的決定權(quán)都掌握在高校領(lǐng)導(dǎo)層手中，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)受限于專業(yè)知識缺乏，無法對實(shí)際業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)作出準(zhǔn)確的判斷。縱觀整個(gè)項(xiàng)目流程，在項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、建設(shè)、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)都應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。然而，現(xiàn)階段很多高校對基本建設(shè)項(xiàng)目中的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)無法做到很好地識別，沒有對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理。由于沒能有效識別風(fēng)險(xiǎn)，高校對于一些突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)事件難以及時(shí)進(jìn)行評估與分析，也無法及時(shí)采取相應(yīng)的對策進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，很容易致使風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，造成更多的損失。風(fēng)險(xiǎn)管理是一種集風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對于一體的管理體系，許多高校在建立相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理制度時(shí)只是著重于其中一個(gè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理制度無法為整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部控制提供保障。

2.3 內(nèi)部控制各節(jié)點(diǎn)問題較多

高校建設(shè)項(xiàng)目較其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言更為復(fù)雜，在建設(shè)項(xiàng)目的前、中、后期都有許多控制環(huán)節(jié)，而各個(gè)環(huán)節(jié)還會有更加細(xì)化的控制節(jié)點(diǎn)，由于各高校所開展的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模不同，其所涉及的控制節(jié)點(diǎn)也會有所差異。而基本建設(shè)項(xiàng)目控制流程建設(shè)滯后使得內(nèi)部控制節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)許多問題。例如，項(xiàng)目前期立項(xiàng)決策程序不完善、“三重一大”制度執(zhí)行不嚴(yán)格、可研報(bào)告過度依賴外部機(jī)構(gòu)等都會給整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目埋下管理隱患。項(xiàng)目開展中期缺乏對施工細(xì)節(jié)的審查、監(jiān)理單位工作落實(shí)不到位、工程物資收發(fā)環(huán)節(jié)管理混亂等也會使得建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生質(zhì)量問題或延期問題。項(xiàng)目事后階段，建設(shè)竣工驗(yàn)收程序不嚴(yán)、財(cái)務(wù)決算資料不完整、項(xiàng)目各階段合同資料丟失等會對建設(shè)項(xiàng)目的后續(xù)管理造成很大的影響。除此之外，高校在開展內(nèi)部控制活動(dòng)后很少對其進(jìn)行反思與總結(jié)，因此無法對進(jìn)度出現(xiàn)變化的活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2.4 建設(shè)項(xiàng)目信息溝通不暢

高校的基本建設(shè)項(xiàng)目需要基建處、資產(chǎn)管理處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處、審計(jì)處，甚至是各二級學(xué)院等部門通力協(xié)作，涉及人員也相對較多，但在實(shí)際落實(shí)階段，各部門很大程度上都是獨(dú)立開展工作，相互間的配合度不高，而建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性極易造成部門或人員間不能及時(shí)協(xié)調(diào)工作進(jìn)展，進(jìn)而影響整體工作進(jìn)度。同時(shí)，我國大部分高校實(shí)行“科層制”管理模式，內(nèi)部信息溝通渠道主要為縱向溝通，尤其是下行溝通的方式居多，即單位決策主要通過行政指令的方式由上級管理部門向下級層層傳達(dá)，下級部門的信息反饋無法及時(shí)被管理層收到，容易造成信息溝通不暢的問題。同時(shí)，我國高校內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)還處于不斷完善的階段，建設(shè)項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)也不健全，施工進(jìn)程、材料儲備、資金使用情況等信息也難以及時(shí)準(zhǔn)確地傳達(dá)到相關(guān)人員的手中。溝通渠道閉塞、信息傳遞不及時(shí)、橫向交流不頻繁等多種原因造成信息溝通不暢，內(nèi)部控制效率低下。

2.5 內(nèi)部監(jiān)督不到位

高校的內(nèi)部監(jiān)督工作主要由內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢部門完成，但是與一般的財(cái)務(wù)審計(jì)不同，高校監(jiān)督人員大都對建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)知識儲備不足，沒有掌握科學(xué)的審查方法。多數(shù)高校在實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督工作中采用直接檢查或者專項(xiàng)審計(jì)的方式，傳統(tǒng)的審計(jì)方式僅僅是對竣工后的工程結(jié)算資料和財(cái)務(wù)決算后的相關(guān)報(bào)表等進(jìn)行事后分析，無法對建設(shè)項(xiàng)目前期、中期的工作進(jìn)行有效監(jiān)督。除此之外，大部分高校并未建立有效的基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督體系，導(dǎo)致內(nèi)部控制存在的問題無法及時(shí)得到解決。

3 高校基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制問題的對策

3.1 優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

為構(gòu)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境，高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)提高對建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制的重視程度，增強(qiáng)工作人員的內(nèi)控意識。要不斷完善內(nèi)部控制管理制度，健全項(xiàng)目工作流程，并嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)工作。人員方面，確保立項(xiàng)、投標(biāo)、審核、財(cái)務(wù)、工程管理及審計(jì)監(jiān)督等不相容崗位相互分離，建立崗位輪崗機(jī)制，定期對人員進(jìn)行考核，定期開展專業(yè)培訓(xùn)，增加相關(guān)專業(yè)人員在建設(shè)項(xiàng)目中的專業(yè)知識儲備。決策方面，堅(jiān)決杜絕重大業(yè)務(wù)“一支筆”現(xiàn)象，實(shí)行“雙簽”制度，邀請工程建設(shè)方面的專家提供專業(yè)意見，并要求相關(guān)管理人員集體研究討論，確保決策結(jié)果科學(xué)合理。責(zé)任方面，嚴(yán)格實(shí)施追責(zé)問責(zé)機(jī)制，對集體會議討論的議題、決議等情況進(jìn)行記錄，做到有證可查，要求管理人員對自己的決議負(fù)責(zé)，工作人員對自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作負(fù)責(zé)，所有管理活動(dòng)節(jié)點(diǎn)責(zé)任都能細(xì)化到個(gè)人，以此進(jìn)行行為約束。

3.2 建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理制度

高校要以建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制流程為基礎(chǔ)，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，首先要對內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識別，找出項(xiàng)目實(shí)施前、中、后期可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可能造成的危害、風(fēng)險(xiǎn)所影響的范圍及風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的頻率等多項(xiàng)指標(biāo)，將其劃分為高、中、低3 個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級，對類似采購環(huán)節(jié)的高風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控節(jié)點(diǎn)應(yīng)在項(xiàng)目管理中給予高度關(guān)注。針對識別到的風(fēng)險(xiǎn)，高校應(yīng)通過咨詢專家等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，對不同的風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行分類，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果制定出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，防止風(fēng)險(xiǎn)造成的不良影響繼續(xù)擴(kuò)大。一個(gè)完善的風(fēng)險(xiǎn)管理制度應(yīng)該是不斷改進(jìn)的，因此在內(nèi)部控制過程中，高校要不斷對新識別出的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析、應(yīng)對，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識別、評估、應(yīng)對等環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)化管理。

3.3 完善內(nèi)部控制活動(dòng)

高校應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，對建設(shè)項(xiàng)目前、中、后期的控制活動(dòng)進(jìn)行梳理，包括：建設(shè)項(xiàng)目前期立項(xiàng)決策與審核機(jī)制的建立，以及可行性研究報(bào)告的編制與批復(fù)；對招投標(biāo)環(huán)節(jié)中的開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等程序進(jìn)行合規(guī)性檢查；建立合同管理制度及相關(guān)業(yè)務(wù)流程，對合同業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理，并嚴(yán)格確保合同擬定與審核崗位相互分離。對于建設(shè)中期合同的補(bǔ)充、變更或者解除，要有專人進(jìn)行審查并及時(shí)備案登記；發(fā)生重大工程變更要經(jīng)過管理人員集體討論和專家論證，因變更發(fā)生的預(yù)算變動(dòng)也要及時(shí)進(jìn)行審批；要建立科學(xué)的施工質(zhì)量控制制度和建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理制度，實(shí)時(shí)掌握工程進(jìn)度，規(guī)范計(jì)劃調(diào)整的方式及流程；資金管理中，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際需要編制投資計(jì)劃，專款專用，工程進(jìn)度款項(xiàng)也要按照合同中的約定在審核之后進(jìn)行支付。建設(shè)后期，工程竣工驗(yàn)收需達(dá)到合同約定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，并由審計(jì)部門或聘請外部咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程審計(jì)；竣工財(cái)務(wù)決算得到批準(zhǔn)后，及時(shí)辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)；整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的資料文檔要統(tǒng)一進(jìn)行歸檔。除了對內(nèi)部控制活動(dòng)進(jìn)行完善，也需要相關(guān)人員嚴(yán)格按照內(nèi)部控制制度開展工作。

3.4 暢通信息溝通渠道

在基本建設(shè)項(xiàng)目中，招標(biāo)采購、合同訂立、資金收付、工程變更、竣工決算以及資產(chǎn)移交等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程、制度都要按照規(guī)定及時(shí)公開。橫向上，學(xué)校基建部、財(cái)務(wù)部、資產(chǎn)管理部、紀(jì)檢部、審計(jì)部等參與到項(xiàng)目中的部門要定期或不定期地進(jìn)行溝通交流，對建設(shè)項(xiàng)目中所出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行處理；縱向上，相關(guān)工作人員要定期向主管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送工程進(jìn)度情況，領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)項(xiàng)目管理要求更新工作計(jì)劃并及時(shí)下達(dá)工作任務(wù)。在信息化建設(shè)方面，有能力的高校可以設(shè)計(jì)開發(fā)出建設(shè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)，對資金管理、合同管理、人員管理、施工管理等多方面管理信息進(jìn)行整合，使資金運(yùn)轉(zhuǎn)、合同匯總、工程進(jìn)度等方面的信息能及時(shí)、準(zhǔn)確傳遞到各部門；建設(shè)項(xiàng)目不多、規(guī)模不大的高校也能通過學(xué)校網(wǎng)站、公告欄或者是微信公眾號等平臺對項(xiàng)目信息進(jìn)行公開，以此來暢通溝通渠道。

3.5 加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

首先，監(jiān)督人員需要具有一定的工程專業(yè)知識。高校在對審計(jì)或者紀(jì)檢部門進(jìn)行人員配置時(shí)可以增加部分復(fù)合型人才，或者對現(xiàn)有工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)來提高整體監(jiān)督人員的專業(yè)素質(zhì)。其次，建立財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢、基建、采購等多部門協(xié)同監(jiān)督制度，通過各部門之間相互合作來實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督。再次，高校在內(nèi)部監(jiān)督過程中要將關(guān)注重心前移，監(jiān)督人員除在項(xiàng)目完工后要進(jìn)行追溯審查外，也要參與到建設(shè)項(xiàng)目的過程中，通過對項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、采購、施工等各環(huán)節(jié)工作的實(shí)際參與，確保監(jiān)督工作的實(shí)時(shí)性與全程性。最后，要建立基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制審計(jì)與監(jiān)督體系，優(yōu)化審計(jì)指標(biāo)，并根據(jù)審計(jì)評價(jià)結(jié)果對內(nèi)部控制體系進(jìn)行完善與改進(jìn)。

4 結(jié)語

高校基本建設(shè)項(xiàng)目本身業(yè)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜，在開展內(nèi)部控制工作時(shí)會更加困難。鑒于此，高校要建立完善的基本建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制體系，同時(shí)還需要相關(guān)工作人員具備多學(xué)科的專業(yè)知識，更需要高校各部門之間相互配合。