從查問題向解決問題轉變 以國有企業投資項目審計為例

■王麗新

2021～2025 年是我國全面建設社會主義現代化國家的第一個五年。國有企業在新的歷史發展時期應緊抓發展機遇，實現高質量、高技術、可持續的發展，更好的發揮國有企業對社會經濟的戰略支撐作用，是時代賦予國有企業新的光榮使命。內部審計作為現代企業重要內部控制手段之一，應創新方式方法，轉變思路，提高政治站位，站在提高審計價值，促進企業發展的高度，發揮綜合經濟體檢功能，治己病、防未病，從查問題向解決問題轉變，從發現內控問題向管理提升、提高經濟效益的管理審計轉變，促進國有企業的高質量發展。

一、國有企業內部審計部門定位

國有企業的內部審計部門屬職能管理部門，主要職責包括對責任人的任期和離任經濟責任審計、重大投資項目等專項審計、內控制度的建立與運行效果審計和評價，針對內部審計過程中發現的主要問題和風險，提出相應的審計整改建議，做出審計決定。

經濟責任審計重點關注任期內貫徹執行上級單位的有關決策部署情況、客觀評價任職期間的經營績效和經濟責任、內部控制的建立與執行情況等。投資項目審計重點關注對項目立項審批情況、總投可研目標實現情況、投資控制和工期管理情況、財務和資金管理情況、客觀評價投資項目可研目標實現情況，分析原因、揭示問題、提出整改建議，促進企業不斷提高投資管理水平，實現投資目標，降低投資風險。

中國內部審計協會《第1101 號——內部審計基本準則》與國際內部審計協會（IIA）《國際內部審計實務框架（IPPF）》對內部審計的定義基本一致，內部審計是基于獨立第三方視角，客觀公正的確認和提供咨詢活動。內部審計通過系統、規范的程序和方法，審查、評價企業的各項業務內部控制和風險管理的適當性和有效性，以促進企業完善公司治理、實現發展目標。內部審計對提高企業運行質量、推動治理體系和能力現代化、提高風險管控體系建設水平具有非常重要的意義。

二、“十四五”期間內部審計高質量發展需求

國有企業是我國特色社會主義經濟發展的中堅力量，是維護我國經濟獨立、壯大綜合實力、保障人民利益的重要保障。國有企業實現高質量、可持續發展，是國有企業義不容辭的歷史使命。國有企業應持續深化改革，創新體制機制、增強市場活力和抗風險的能力，實現國有資產保值增值。國有企業內部審計部門作為監督體系的重要組成部分，應持續推進職能轉型，從查問題向解決問題轉變，激發內部審計人員工作的積極性和主動性，提出符合企業實際的審計建議，將審計成果轉化為管理成果，為企業的發展提供服務與支撐。

內部審計工作自建黨初期以來，在監督體系中的角色越來越重要。2018 年1 月，審計署修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》，指明了新時期內部審計的工作方向和工作重點，對規范和引導國有企業內部審計部門聚焦主責主業、履職盡責和切實發揮作用提供了基本遵循。規定將內部審計的范圍從常規的經濟審計延伸至內部控制和全面風險管理領域，尤其是新增了對國家政令、重大政策的落實情況審計，將內部審計的目標從實現經濟目標轉變為實現治理目標，直接體現了內部審計服務于國有企業實現高質量發展的時代需求。

中央審計委員會的組建從組織體系上確保了黨對審計工作的領導，有利于建立與完善統一集中、覆蓋面廣、協調高效的審計監督體系，有助于發揮審計在監督體系中的作用。習近平總書記親自擔任中央審計委員會主任，高度重視審計工作，作出一系列審計工作重要指示，賦予審計工作前所未有的重要使命。

“十四五”期間，內部審計應以風險防控為出發點，以管理提升為己任，通過完善頂層設計、落實工作要求、強化成果運用、夯實信息化保障和加強人才隊伍建設等措施，進一步提升內部審計對組織高質量發展的支撐作用，為企業實現“十四五”的規劃戰略目標提供支撐。

三、投資項目審計從“查問題”向“解決問題”轉變

投資項目審計是指對投資項目的前期、實施、竣工驗收、投產運營及重大事項等活動的真實性、合規性、效益性進行審計監督和評價。投資項目審計按項目階段可以劃分為項目前期審計、項目實施審計和投資回收審計。

前期審計重點審查項目可行性研究報告、評估報告等是否經過科學評估和論證，項目的立項程序是否合法合規、審批手續是否完整，是否向政府和上級單位申請核準或備案，相關審批或審查文件資料是否齊全、項目是否建立目標責任制、項目準備工作是否齊備等。

投資實施審計主要包括對工程合同、施工組織設計、施工圖預算、施工現場準備、生產人員培訓、生產機構和人員規模、安裝調試、竣工驗收、施工周期等工作進行審計檢查。

投資回收審計是指對投資主體的投資回收期、投資效益等是否實現可研目標，項目籌資是否按計劃歸還等。

1.國有企業投資審計依據。

《中央企業投資監督管理辦法》和《中央企業境外投資監督管理辦法》2017 年進行了修訂，制度的修訂旨在進一步構建運行規范、權責對等、管控有效的投資監督管理體系，促進企業控制投資沖動，聚焦主業投資，加強投資全過程管理，嚴肅投資紀律，加強投資制度體系建設，確保投資管控有章可循，有據可依，確保投資建設運營過程全覆蓋，實現投資項目全生命周期的閉環管理。

2.投資項目審計目的。

國有企業的投資項目審計主要對投資項目的總投資、項目工期、產能產效、經濟效益等內容進行重點檢查，并與投資項目批復的可行性研究報告進行必要對比，具體分析差異主要原因，揭示問題，提出建議，促進企業持續提高投資項目管理水平，降低投資風險，為企業投資項目決策提供參考。

3.案例研究。

某固定資產投資項目為了貫徹循環經濟和可持續發展的方針，實現鋼鐵渣“零”排放，提高社會效益和經濟效益，推動節能減排工作，同時為了實現從傳統工程服務到環保運營的戰略轉型，建設礦渣微粉生產線。項目主要建設內容包括原料庫、粉磨車間、成品庫及散裝設施、配電室、辦公室等建構筑物，熱風爐、立式輥磨、皮帶等設備以及配套的電氣、自動化、給排水及運輸等設施。項目逾期1 年投產，總投資超可研10%以上，項目投產即虧損。經過審計檢查發現了以下問題，針對每個問題進行了詳細的分析，通過深入剖析問題產生的原因，提出了解決問題的意見。

（1）可行性研究報告未經過充分論證，盲目樂觀。

在實際工作中，項目可行性研究應組織投資、工程、財務等有相應能力的專業技術人員進行，對于重大固定資產投資項目，可委托有咨詢資質的單位編制，可行性研究報告應經過相應的編制和審批程序，最終由編制單位和相關責任人簽章。可行性研究報告應注明編制依據，注明引用的基礎性、條件性數據及相關信息來源，確保可行性研究報告客觀、真實，應說明實驗數據、統計調查數據的方式方法及可靠性。

在可行性研究過程中要充分了解工藝，關鍵技術指標要以實驗數據為支撐，充分考慮上游工藝的現實情況以及預期，避免盲目樂觀，技術選擇方面，要盡量選擇成熟的工藝和技術，以確保實現項目目標。在項目設計過程中要以控制投資、壓縮投資運營成本為目標，避免超投資范圍、超投資金額等事項發生。

（2）投資管理的組織體系不健全，程序不規范。

固定資產投資管理應首先做好投資管控的頂層設計，從組織體系上保障項目能夠實現全過程風險管理。重大投資項目應實行兩級監督管理，項目上級單位和實施單位均應建立健全投資管控流程。上級單位可設立投資項目風險管理小組，對項目投資、建設、運營全過程的重要事項進行監督管理，及時糾偏和提示風險。負責對項目總投資計劃和融資計劃的制定及調整、項目預算的編制及調整、項目招標采購計劃的制定及評審、合同評審、施工安全、質量管理、工程結算等事項的風險防控。項目投資風險管理小組應建立定期例會制度，通過建立項目風險管理流程，對采購策劃、資金計劃、融資計劃等進行日常風險管理。小組應與上級單位密切配合，加強溝通，實現無縫對接，提高工作效率。

項目實施單位應明確具體的責任人，切實承擔起項目風險管理的主體責任，是項目風險防控的第一責任人。建立健全內部控制風險管理體系，全面識別風險、謹慎進行風險分析、評估風險帶來的機遇和挑戰，對風險實行動態管理。

（3）投資管理相關制度缺失，存在較大的隨意性。

項目建設過程中制度不完備，管理體系不健全，管理無序且粗放，甚至發生了銷售人員徇私舞弊的違法行為。

項目采購、建設階段應建立采購管理、合同管理、設計變更管理、施工現場簽證管理、項目進度計劃管理、項目質量管理、工程技術資料管理、固定資產管理等規章制度。

（4）投資項目檔案管理欠缺，資料不完整、關鍵資料丟失。

項目建設過程中應建立完善的檔案管理，包括施工資料、結算資料等。在各項流程中明確資料清單、資料內容、資料格式，資料傳遞流程，資料保管人。人員交接時做好資料交接，隨項目進度做好資料整理工作，避免項目完工后才開始整理檔案。

（5）未進行投資后評價，未及時總結經驗，提升投資管理水平。

投資項目實施完畢，應及時進行經驗教訓總結，進行項目投資后評價工作。投資后評價工作是對項目立項審批、項目采購過程、建設過程、項目運營情況進行系統的回顧，通過與項目可行性研究報告進行對比，評價項目目標是否實現、項目在資源利用性、技術進步性、工藝設備的可維護性等持續性方面進行評價，總結經驗與教訓，提出對策建議，提高投資管理水平和投資決策的科學性，達到提高投資效益的目標。根據需要，也可對項目實施的某一方面或某一階段進行專題評價。

4.實現從“查問題”向“解決問題”轉變，從“我被審”向“我要審”的轉換，應做到以下幾點：

（1）牢記初心。

審計人員在審計過程中應牢記監督審查與服務并重，以實現企業目標為最終目標，不能只著眼于查問題，還要提出如何解決問題，要注重建議符合實際，實際可操作、可執行。

（2）充分溝通。

編制審計方案時，充分考慮業務的實際情況，對業務概況有初步了解，加強與投資業務部門、財務部門的溝通協作，初步判斷可能存在的問題，選擇有代表性的、普遍性的項目進行審計檢查。

審計過程中，一方面樹立審計的權威，另一方面要獲取被審計項目/ 單位的信任和支持，加強溝通，以專業勝任能力獲得支持，共同分析查找問題，以解決問題，提升投資業務管理能力、防范風險為目標。

（3）審計過程中應讓被審計單位了解應該遵守哪些法律法規，法律法規是重要的審計依據，被審計單位限于經營業務的局限性，可能會忽視或部分忽視法律法規的要求和約束。審計人員有義務向被審計單位指出應該遵守哪些法律法規，在具體業務中存在哪些合規性問題。

（4）審計過程中要讓被審計單位了解存在哪些內控缺陷。

內部控制是內部審計重點關注的，也是以獨立第三方的視角看待風險點的內部控制的建立與運行。審計人員應讓被審計單位了解本單位是否存在內部控制缺陷，內控缺陷可能導致的后果，內部控制缺陷應如何整改。

（5）內部審計要對審計對象進行必要的風險提示。

風險和利益是共存在。被審計單位有時為了完成經營指標，會在風險和收益之間做出權衡，容易忽視風險或忽略隱藏的風險。內部審計應防范風險為導向，在審計過程中應向審計對象進行必要的風險提示，進行風險預警，闡明發生風險的后果。

（6）明確觸碰紅線的后果。

內部審計經常發現有些問題屢查屢犯、屢禁不止，究其原因就是問責和懲處沒有跟進。內部審計要依規行事，沒有規矩，不成方圓。審計案例應在一定范圍內進行披露，起到警示作用。

（7）向被審計單位介紹最佳實踐經驗。

內部審計部門在信息收集、對組織了解方面具有天然的優勢，掌握典型案例，了解先進的做法。可能在一些業務操作性的難題，內部審計很難給出解決辦法，但可以同類業務的實踐案例介紹給被審計單位（涉密除外），以供參考。

四、發揮綜合體檢功能，從監督為主向監督和服務并重轉變，促進提升內控體系有效性，全面提升內部審計監督效能

1.服務實現組織目標是內部審計之大義。

內部審計在防范風險的基礎上，更要關注和幫助組織實現自身的目標。如果一個組織過度控制、過度謹慎、采取不必要的風險規避，將無法實現預期目標。

在實際內部審計工作中，在關注具體合同、具體業務等具體事項的基礎上，要更關注宏觀層面，究竟是哪些影響組織價值實現的運營風險，更關注體制、機制等共性的、深層次的問題和癥結。

2.從查問題到向幫助發現和解決問題轉變。

內部審計工作要“長牙帶電”，及時發現問題，敢于揭示問題，督促各級企業領導干部履職盡責、合規經營。要在拓展審計廣度，提高審計覆蓋率上下功夫，聚焦審計精度，提高審計深度下功夫。從監督為主向監督和服務并重轉變，從發現問題向解決問題轉變；從事后監督向事中、事前監督并重轉變；從檢查財務賬目為主向檢查頂層設計、決策流程并重轉變；樹立內部審計的權威，從單純查問題向解決問題轉變。以高度負責的精神，忠誠履職，勇于擔當，全面助力企業高質量發展！