淺析現(xiàn)階段行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”使用和管理

華 卉

（桐城市龍眠街道農(nóng)村財(cái)政服務(wù)中心，安徽 桐城 231400）

隨著行政管理體制的變革，公民社會(huì)意識(shí)的不斷覺醒，公眾越來越關(guān)注納稅人的錢用于何處，其中“三公”經(jīng)費(fèi)一直是關(guān)注的熱點(diǎn)。三公經(jīng)費(fèi)在一定程度上體現(xiàn)了政府的公權(quán)力。基于此，本文針對現(xiàn)階段行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”使用和管理工作展開相關(guān)研究，以供參考。

一、“三公經(jīng)費(fèi)”的特征

第一，公共性。國家財(cái)政部門的財(cái)政撥款是行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”的主要來源，而國家財(cái)政部門的主要收入來源是稅收，因此從本質(zhì)上來說，社會(huì)公眾的納稅是“三公經(jīng)費(fèi)”的主要來源，即“三公經(jīng)費(fèi)”具有一定的公共性質(zhì)。鑒于此，行政事業(yè)單位在對“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行使用與管理時(shí)，必須保證以“履行單位職能”為原則，公務(wù)車輛的使用必須以履行公務(wù)為前提、公務(wù)接待費(fèi)用必須應(yīng)用于持有加蓋公章接待公函的人員接待；公務(wù)出國（境）費(fèi)用必須應(yīng)用于因公出國（境）的相關(guān)事宜上。

第二，行政性。所謂行政性，是指行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”的使用人與使用對象必須是財(cái)政部規(guī)定范圍內(nèi)的國家行政事業(yè)單位、各級政府部門的工作人員，不可應(yīng)用于私人。

第三，公開性。自國務(wù)院辦公廳頒布了《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》系列文件后（以下簡稱文件），我國政府信息公開制度得以推廣。在文件中，明確規(guī)定了九項(xiàng)行政事業(yè)單位必須主動(dòng)、詳細(xì)公開的重點(diǎn)內(nèi)容，其中第二條就明確“行政事業(yè)單位需公開三公經(jīng)費(fèi)及財(cái)政預(yù)算決算”。因此，相比于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)表中的其他內(nèi)容來說，“三公經(jīng)費(fèi)”具有較強(qiáng)的公開性，屬于國家明確要求公開的政府信息項(xiàng)目。

二、“三公經(jīng)費(fèi)”使用和管理現(xiàn)狀分析

以往，人們提到“三公”經(jīng)費(fèi)往往聯(lián)想到公款吃喝、公費(fèi)旅游的問題。2010年政府工作報(bào)告對“三公”經(jīng)費(fèi)改革做了初步部署，以及八項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)和只減不增的要求，三公經(jīng)費(fèi)減少已成為總體趨勢。最近中央部門集體曬出收支明白賬，中央本級支出繼續(xù)負(fù)增長，切實(shí)加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理，帶頭“過緊日子”算“明白賬”。行政事業(yè)單位的“三公經(jīng)費(fèi)”問題只是一個(gè)表面現(xiàn)象，追根到底，造成此類問題的原因在于行政事業(yè)單位內(nèi)部缺乏足夠的自我約束力。對于此，一味追求“三公”經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)的下降路就走窄了，“三公”經(jīng)費(fèi)的使用和管理還需要不斷摸索。

三、“三公經(jīng)費(fèi)”使用和管理現(xiàn)狀中存在的問題

（一）“三公經(jīng)費(fèi)”使用和管理制度不規(guī)范

近年來，國家先后出臺(tái)了《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》等行政法規(guī)，“三公”經(jīng)費(fèi)的管理朝著法治化的方向不斷邁進(jìn)。但一直沒有一部基礎(chǔ)性和綱領(lǐng)性的文件系來統(tǒng)闡述“三公”經(jīng)費(fèi)。許多單位僅僅照葫蘆畫瓢制定相關(guān)文件，沒有廣泛征求意見，以致文件可執(zhí)行性降低。行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度很多是流于形式，一方面缺乏可操作的管理制度，另一方面限于條件未落實(shí)相關(guān)要求，內(nèi)控的缺失在一定程度上給“三公”經(jīng)費(fèi)管理埋下了隱患，如：已領(lǐng)取公務(wù)交通補(bǔ)貼的情況下，違規(guī)使用公務(wù)用車；公務(wù)接待管理中，不嚴(yán)格遵守人數(shù)限制性規(guī)定等情況。

（二）“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督體系不完善

對于“三公”經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺少獨(dú)立性，會(huì)受到來自上下級單位不同程度的影響，從而降低內(nèi)部審計(jì)效率。外部監(jiān)督主要有三方面，一是財(cái)政審計(jì)部門，二是獨(dú)立的第三方審計(jì)，三是人民代表大會(huì)或者公民。財(cái)政審計(jì)部門人力有限，一般著重在三公經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)是否下降。從以往的經(jīng)驗(yàn)看，行政事業(yè)單位一般都不會(huì)任命專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)檢查“三公”經(jīng)費(fèi)支出；人民代表大會(huì)及其代表在審查政府“錢袋子”時(shí)，受限于監(jiān)督渠道和工作流程，以及實(shí)際提交的具體文案，在判斷“三公”經(jīng)費(fèi)的合理性上時(shí)會(huì)感到云里霧里。

（三）“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算不合理

就目前實(shí)際情況來看，行政事業(yè)單位財(cái)政部門內(nèi)部并沒有制定一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)。為落實(shí)“過緊日子”要求和“只減不增”的原則，各單位以去年年終決算數(shù)下降一定比率作為當(dāng)年三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算。這種編制方法既簡單又與上級精神一致，但是這與政府的零基預(yù)算的要求不相符，也與內(nèi)控制度的要求不相適應(yīng)，可能會(huì)出現(xiàn)，預(yù)算數(shù)據(jù)總體在減少但仍然存在浪費(fèi)的情況。而片面地追求數(shù)據(jù)的下降，不僅沒有考慮自身的工作職能及人員數(shù)量，也沒有考慮到單位具體的業(yè)務(wù)和環(huán)境，如公車維修大小年之分，世界大賽隔幾年舉辦等都會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的周期性增加或減少。

（四）“三公經(jīng)費(fèi)”管理沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，信息公開不透明

通常情況下，行政事業(yè)單位對于“三公經(jīng)費(fèi)”的理解，包括公務(wù)用車的運(yùn)行及維護(hù)費(fèi)用、公務(wù)接待所需費(fèi)用、以及公務(wù)人員因公出國出（境）所需費(fèi)用。當(dāng)前“三公”經(jīng)費(fèi)內(nèi)涵界定依然過于籠統(tǒng)，財(cái)務(wù)人員處理相關(guān)支出依據(jù)每年的《政府收支分類科目》說明和自己的經(jīng)驗(yàn)，這必然導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)支出缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。那納稅人的錢多花少花亂花還是不該花，也就說不清楚。“三公”經(jīng)費(fèi)公開內(nèi)容從一開始的粗線條，只列出了每個(gè)大項(xiàng)費(fèi)用的總支出；到現(xiàn)階段公開內(nèi)容包括支出綜合及附注說明，部分單位具體到多少批次，多少人次，甚至是具體的項(xiàng)目。這樣的進(jìn)步的確值得肯定，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

四、優(yōu)化“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理的具體措施

（一）提升“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理制度規(guī)范性

在行政事業(yè)單位運(yùn)行過程中，“三公經(jīng)費(fèi)”是一項(xiàng)重要且基礎(chǔ)的保障。應(yīng)該加快出臺(tái)一部統(tǒng)領(lǐng)性的、基礎(chǔ)性的文件，在政府體制改革下，體現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)的示范引領(lǐng)作用。行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合各地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況，廣泛吸納群眾意見，對現(xiàn)有“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理制度進(jìn)行優(yōu)化，提升其合法合規(guī)性。行政事業(yè)單位應(yīng)參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)則（試行）》，結(jié)合本單位具體情況，實(shí)事求是地制定相關(guān)政策，設(shè)計(jì)內(nèi)部控制流程，做好事前控制。結(jié)合目前實(shí)行的“公務(wù)卡”結(jié)算制度，嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，提高政府支出透明度，準(zhǔn)確掌握“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況，加強(qiáng)公共財(cái)政管理及監(jiān)督。

（二）提升“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)管體系約束性

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)提升內(nèi)控制度的監(jiān)管性，在內(nèi)控制度的約束下，保證內(nèi)部審計(jì)部門的權(quán)威性，明確各個(gè)部門職責(zé)，保證經(jīng)費(fèi)的支出在標(biāo)準(zhǔn)和支出范圍內(nèi)，出現(xiàn)問題時(shí)能夠及時(shí)找到原因。其次，要做好財(cái)政審計(jì)部門的監(jiān)督。行政事業(yè)單位財(cái)政審計(jì)部門應(yīng)以不定期、不定項(xiàng)的方式，對“三公經(jīng)費(fèi)”的使用與管理情況進(jìn)行抽查，保證對于“三公經(jīng)費(fèi)”監(jiān)管約束的合理性與公平性。再次，對于“三公”經(jīng)費(fèi)有異常的單位，應(yīng)聘請專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，找出原因，杜絕鋪張浪費(fèi)的不良現(xiàn)象。最后作為直接監(jiān)督主體的人民代表大會(huì)及公眾，應(yīng)積極行使自己的權(quán)利，適當(dāng)?shù)亍拜^真”，督促“三公”經(jīng)費(fèi)公開更加細(xì)致透明。

（三）做好預(yù)算管理工作

預(yù)算是財(cái)政支出的基石，想要壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，并且把每筆資金都花在刀刃上，就要重視預(yù)算，強(qiáng)化零基預(yù)算在預(yù)算編制中的作用。政府部門應(yīng)該確保預(yù)算一目了然，使人大部門能夠客觀地評價(jià)預(yù)算編制及執(zhí)行結(jié)果。編制預(yù)算時(shí)，要落實(shí)政府過緊日子的要求，厲行節(jié)約，從嚴(yán)控制“三公”經(jīng)費(fèi)開支。也要客觀看待“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算的升降，不能一刀切得以此考核政府績效。“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算應(yīng)該在市場化的規(guī)律下，保證政府職能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)該有足夠依據(jù)的編制，合理確定“三公”經(jīng)費(fèi)金額。以公務(wù)車輛的經(jīng)費(fèi)使用與管理為例，行政事業(yè)單位應(yīng)在公務(wù)用車購置及使用經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，對公務(wù)用車的保值率、保險(xiǎn)費(fèi)用、油耗、使用頻率等等進(jìn)行綜合考量。

（四）建立統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)經(jīng)費(fèi)使用信息公開制度

“三公”經(jīng)費(fèi)范圍和邊界應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的界定，在進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)銷與財(cái)務(wù)核算相關(guān)工作時(shí)，切忌僅憑財(cái)務(wù)人員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行，避免不規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理行為的發(fā)生。有了明確的范圍，各地區(qū)至少應(yīng)該在本地區(qū)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，比如公務(wù)接待費(fèi)，有的執(zhí)行70元/人，有的執(zhí)行100元/人等情況。幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)存在，不僅讓各單位核算不一致，還嚴(yán)重影響政府公信力。越公開越有利于監(jiān)督。目前“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)際開支正逐步合理化，作為一種必要的公務(wù)支出，“三公”經(jīng)費(fèi)并不是越少越好，已成為社會(huì)共識(shí)。相關(guān)部門努力的方向，是將“三公”經(jīng)費(fèi)公開得更加細(xì)致，例如制定明確的“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理公示，需要注意的是，在制定公示內(nèi)容時(shí)，不僅需要將“三公經(jīng)費(fèi)”的具體使用情況、時(shí)間進(jìn)行公示，同時(shí)還需要注明“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)、規(guī)定等等具體內(nèi)容，才能使“三公經(jīng)費(fèi)”的使用與管理工作被大眾所接受；只有公眾監(jiān)督到，才不會(huì)懷疑。

（五）建立定期風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

為了有效減少“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全、高效的定期風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，對行政事業(yè)單位內(nèi)的“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理情況進(jìn)行定期風(fēng)險(xiǎn)評估。行政事業(yè)單位可以組建一個(gè)由出納、財(cái)務(wù)主管、分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、會(huì)計(jì)所組成的風(fēng)險(xiǎn)評估專項(xiàng)小組，以每季度、每半年、每年一次的頻率對“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。專項(xiàng)小組在開展“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理風(fēng)險(xiǎn)評估的過程中，應(yīng)以量化評級的方式對“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理過程中可能面臨風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生頻率、后果程度進(jìn)行評估，從而確定“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理風(fēng)險(xiǎn)控制的工作重點(diǎn)。例如，行政事業(yè)單位當(dāng)年因公務(wù)出國（境）所差生的費(fèi)用為零，那么對于“三公經(jīng)費(fèi)”使用與風(fēng)險(xiǎn)評估的工作重心就應(yīng)放在公務(wù)車輛費(fèi)用及公務(wù)接待費(fèi)用上，針對這兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用與管理制定相應(yīng)的控制活動(dòng)。另外，專項(xiàng)小組還應(yīng)在定期進(jìn)行“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理風(fēng)險(xiǎn)評估后，將具體的評估結(jié)果以書面報(bào)告的形式上報(bào)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)，從而為行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)制定接下來的“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理工作部署提供參考。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行“三公經(jīng)費(fèi)”審批制度

隨著我國財(cái)政預(yù)算管理與監(jiān)督體制的不斷改革，財(cái)務(wù)制度已經(jīng)較為成熟，對于行政事業(yè)單位的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理也提出了新的要求。為了使自身的“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理能夠適應(yīng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的需求變化，行政事業(yè)單位就需要嚴(yán)格執(zhí)行“三公經(jīng)費(fèi)”的審批制度，提升內(nèi)部財(cái)會(huì)人員的財(cái)務(wù)管理工作水平。第一，行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員應(yīng)具備較強(qiáng)的專業(yè)能力，對國家各項(xiàng)財(cái)政法規(guī)與行政事業(yè)單位內(nèi)部的各項(xiàng)財(cái)政管理制度有較為扎實(shí)地掌握與較為全面的了解，尤其是針對“三公經(jīng)費(fèi)”的相關(guān)管理制度與管理方法。另外，行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員還應(yīng)在自身工作時(shí)保持“公平公正”的原則，在開展“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理的審批工作時(shí)，做到“不徇私”“不舞弊”，嚴(yán)格遵守“事前申請”“事后審批”的“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理審批制度。無論是對于同級同事，還是上級領(lǐng)導(dǎo)，行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員在執(zhí)行“三公經(jīng)費(fèi)”審批制度時(shí)，都需要指出三公經(jīng)費(fèi)手續(xù)、文件中的不足之處，待其將相關(guān)手續(xù)、文件補(bǔ)齊后，才予以報(bào)銷。第二，嚴(yán)格把握經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。目前來看，大部分行政事業(yè)單位對“三公經(jīng)費(fèi)”的使用與管理沒有明確的經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，除了在公務(wù)接待費(fèi)用項(xiàng)目上有明確的人均標(biāo)準(zhǔn)外，在其他項(xiàng)目上并沒有實(shí)行人均數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)控制。行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員應(yīng)制定明確的“三公經(jīng)費(fèi)”審批權(quán)限與經(jīng)費(fèi)控制標(biāo)準(zhǔn)，切忌因“三公經(jīng)費(fèi)”明細(xì)科目較多而不進(jìn)行人均控制。同時(shí)，在審批過程中，應(yīng)秉承經(jīng)濟(jì)適用性原則，促進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理工作的順利開展。

（七）建立內(nèi)部控制信息平臺(tái)

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理工作的信息化程度，加強(qiáng)行政單位全面的內(nèi)部控制參與度，行政事業(yè)單位可以建立內(nèi)部控制信息平臺(tái)，使“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理工作更加程序化與透明化。在內(nèi)部控制信息平臺(tái)中，行政事業(yè)單位可以將各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度與財(cái)務(wù)流程都錄入到其中，并為行政事業(yè)單位內(nèi)部的全體人員賦予相應(yīng)的“三公經(jīng)費(fèi)”查詢權(quán)限與報(bào)銷權(quán)限，同時(shí)賦予行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員相應(yīng)的線上審批權(quán)限。當(dāng)行政事業(yè)單位內(nèi)部有人員因公需要進(jìn)行“三公費(fèi)用”的報(bào)銷時(shí)，可以將因公務(wù)所產(chǎn)生的各種費(fèi)用憑證提交給財(cái)會(huì)人員，財(cái)會(huì)人員會(huì)將所有憑證上傳至內(nèi)部控制信息平臺(tái)中，生成相應(yīng)的電子憑證，該電子憑證具有公開性，可供行政事業(yè)單位內(nèi)部全體人員查詢，有利于提升行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理的內(nèi)部監(jiān)督性，有效避免個(gè)別人員在“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理問題上出現(xiàn)造假行為。

（八）完善內(nèi)部控制績效考核體系

建立完善的內(nèi)部控制績效考核體系是提升行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費(fèi)”使用與管理工作質(zhì)量的有效手段之一。通過完善的內(nèi)部控制績效考核體系，可以促使行政事業(yè)單位內(nèi)部人員自覺提高自我監(jiān)督意識(shí)與自我約束意識(shí)。在建立“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制績效考核體系時(shí)，應(yīng)將以下指標(biāo)作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，第一，是否存在違規(guī)報(bào)銷情況；第二，是否存在未使用公務(wù)卡而使用現(xiàn)金支付情況；第三，是否存在未執(zhí)行“事前申請、事后審批”制度；第三，使用公務(wù)車輛前是否簽署用車申請等。在建立“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制績效考核體系后，還應(yīng)將職工年度績效考核評價(jià)與“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制績效考核結(jié)果掛鉤，對于嚴(yán)格遵守“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定的職工，予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)；對于未遵守“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定的職工，對其進(jìn)行相應(yīng)處罰，徹底打消行政事業(yè)單位全體人員的亂用、濫用“三公經(jīng)費(fèi)”行為。

五、結(jié)束語

綜上所述，在本屆政府“只減不增”的承諾下，雖然現(xiàn)階段“三公”經(jīng)費(fèi)整體呈下降趨勢，較以前年度熱度有所下降，但是行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)管理不嚴(yán)的問題依然存在。加快引領(lǐng)性文件的制定，積極做出“三公”經(jīng)費(fèi)說明解釋，統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)預(yù)算管理，信息公開更加透明，完善各個(gè)維度的監(jiān)督，才能提升財(cái)政資金的使用效益，打消公眾疑慮，做到節(jié)用裕民。