推進預算管理一體化改革的意義及建議

王 旋

（中國地震災害防御中心，北京 100029）

預算管理一體化要求強化對預算單位預算編制整體的把控，疏通業務各環節的信息壁壘，實現不同業務模塊之間的無縫銜接，從而促使業務管理體系實現流程化與程序化管理，能夠實現對預算項目全過程管理，以提高預算管理的透明度與合理性，對預算項目進行全生命周期的管理，實現對預算管理的閉環管控，有效防范預算管理風險，并通過對各類信息系統進行整合，實現財務數據的集中與共享。

一、推進預算管理一體化改革的意義

（一）貫徹落實黨中央重大決策部署

實施預算管理一體化可通過集中全國預算數據，動態掌握各級預算安排和執行情況，為更好地統籌財政資源、調整優化支出結構提供有力抓手，面對錯綜復雜的國際形勢以及國內疫情不斷反撲等客觀因素影響，我國國內經濟增速減緩，財政形勢不太樂觀，財政體系中的不穩定、不確定性因素較多，財政經濟情況在今后較長一個時期內將處于“緊平衡”狀態，收支矛盾較為突出。預算管理一體化是適應財政管理體系改革的要求，黨的十九大報告指出，需要健全預算管理制度，通過建立透明、科學、標準的管理機制實施預算績效管理。為了進一步推動預算管理體系的改革，實現財政資金的有效配置，充分發揮財政資金的效益，提升各類公共資源的統籌能力，需要加強對預算的管理，綜合預算項目的質量管理和效益管理，推動國家治理實現現代化。預算管理一體化通過創新管理技術，建立現代化管理平臺，打破信息壁壘，通過數據互通以及分析整合產生1+1＞2的結果優勢，充分統籌現有資源，對貫徹落實中央重大決策部署，服務構建新發展格局，促進現代化經濟體系的建成提供重要的數據支撐。

（二）深化預算管理體系改革

第一，提高財政管理的統籌力度。傳統的預算管理體系缺乏統一的規范，不同地區之間的預算管理模式存在一定差異，缺乏對預算的剛性約束。部分預算單位對于財政撥款項目重視度較高，但是對經營收入等自有資金收入管理不足，不利于統籌資金管理各環節，也不利于實現不同環節之間的銜接。隨著預算改革的逐步深入，一些深層次問題逐步暴露出來，如預算統籌力度不足、分配方法不夠科學、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高等，影響了財政資源統籌和可持續性，迫切需要以信息化手段驅動實現預算管理現代化，加快實現預算制度改革目標，推動實現國家治理體系和治理能力現代化。預算管理一體化實現對預算管理全流程整合，從各方面進行統一管控，從而提高資金管理的規范性。科學制定支出標準、全面規范預算管理和硬化預算約束，就必須實現各層級政府預算之間、各預算管理環節之間，以及政府預算、部門預算和單位預算之間的有效銜接控制，加強對部門和單位各項資金資產的統籌管理。因此，預算管理一體化既是深化預算制度改革的重要內容，也是支撐預算制度改革得以有效實施的重要手段。

第二，可以幫助實現預算單位和財政部門之間的有效銜接。預算管理一體化實現了財政部門和預算單位之間的聯動管理，通過預算管理一體化體系有效提高了預算的剛性約束，減少財政風險發生的可能性，控制了傳統管理模式下預算追加與調整的行為。通過預算管理一體化，以信息化技術為支撐，實現從額度撥付、預算執行、預算結余結算等管理的全面管控，從而加強了對預算的管理。

（三）有利于提高部門預算管理水平

第一，促使資金流向更加清晰。通過實行全流程電子支付，可以優化預算支出審核流程，全面提升資金支付效率，建立全覆蓋全鏈條的轉移支付資金監控機制，實時記錄和動態反應轉移支付資金分配、撥付、使用情況，實現資金從預算安排源頭到使用末端全過程來源清晰、流向明確、賬目可查、賬實相符。另外，主管部門可全面掌握所屬單位的資金使用情況，切實發揮審核監督指導作用，有助于更好地開展績效監控、績效評價等工作。

第二，提高預算精細化水平。預算管理一體化通過搭建全過程的管理平臺，通過疏通各業務板塊之間的內在聯系，健全數據共享與互聯機制，從而提高預算管理精細化水平。預算管理一體化將政府采購、資產管理等管理和預算管理流程都納入信息系統中進行一體化管理，能夠有效避免傳統預算管理過程中浪費財政資源等一系列風險，通過整合各項信息系統實現業務流程的全面管控，有助于進一步改善預算管理的精細化水平，促使預算在執行的各環節充分考慮單位各方面工作的特點。

第三，預算管理一體化有利于優化傳統的項目管理模式。預算管理一體化使所有支出項目都入庫管理，按照支出分類將預算分為人員類項目、運轉類項目，特定目標類項目，人員類和運轉類項目按照“先有項目再安排預算”的原則，從項目庫中選取項目進行預算管理，是從而提高資源的統籌能力。通過建立項目庫的方式，實現了對項目績效的有效管控，從而進一步提高了財政資金的產出效益與社會效益。

二、預算管理一體化改革的基本情況

在總結多年財政預算改革的經驗上，2020年2月財政部印發了《預算管理一體化規范（試行）》的通知（財辦〔2020〕13號），用系統化思維全流程整合預算管理各環節業務規范，通過將規則嵌入系統強化預算管理制度執行力，為完善標準科學、規范透明、約束有力的預算管理制度提供了管理規范、技術規范、監管要求。主要包括基礎信息管理、預算指標管理、會計賬簿、用款計劃、政府采購計劃管理、政府采購合同管理、履約驗收結果管理、支付與核算、資產管理、動態監控、結賬和報表編制等功能模塊。截至2021年底，全國已有三十多個省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團先后試點地區以及5家試點部門上線實施預算管理一體化系統，取得了階段性成效，為全面實行預算管理一體化提供了有力保障和豐富的試點經驗。通過預算管理一體化改革，在目前取得了以下成效：傳統的管理模式下國庫集中支付、資產管理、預算系統等各系統之間相互獨立，每個系統之間的數據儲存口徑存在差異，各系統的數據無法實現有效的共享，財務人員需要從不同系統中單獨提取數據，增加了財務工作的復雜度，也不利于確保數據具有真實性與準確性。例如在傳統資產管理模式中，資產存量過多的情況下仍可購置同類資產，主要原因是資產管理人員與預算管理人員各自使用的系統，數據之間不能互通，無法形成合力。通過預算一體化管理體系，能夠實現預算管理與資產管理的全閉環式管理，通過一體化管控增加了系統之間的協同性，并提高財務人員的工作效率，促使不同崗位之間時間有效配合。

三、現階段預算改革中存在的主要問題

（一）零基預算理念難以推行

中央部門根據業務分類需求分解二級項目并納入財政部項目庫實施后，各領域項目經費多半呈半固化狀態，當年度預算金額主要建立在上一年度項目批復金額基礎上加新增業務需求，雖然財政部近年來不斷推行零基預算理念，但實際操作中很難觸動各部門既得“基數”，并且考慮到現行經濟情況，不得不本著“有保有壓”的原則，根據項目的輕重緩急情況采用“基數－壓減額”控制數預算模式，經濟回暖之前財政零基預算推行難度較大。

（二）未全面統籌考慮單位基本情況

我國基本支出預算實行以定員定額為主的管理方式，預算分配環節中未充分考慮單位規模、存量資金、運行成本、所處區域經濟境況、當地薪資水平等情況，使處在經濟比較發達、薪資水平較高地區的預算單位缺口壓力較大，不得不通過提供市場服務等方式創收來彌補基本支出缺口，導致公益性事業單位兼存一定的營利性質，否則無法保證人才隊伍穩定和職責落實。

（三）預算管理銜接機制不夠完善

我國預算制度總體框架體系雖早已建立，但是預算編制與國庫執行、采購管理、資產管理等未能有效銜接，相關工作多是分頭推進，各類程序標準不一致、口徑不統一，數據之間難以互通，不利于監管與決策機構開展工作，很難統籌用好各類資源，數據轉換整合壓力較大，數據的真實性、可靠性難以保證，賬表不符、表表不符、賬實不符的基礎錯誤屢見不鮮。

（四）預算執行結果未能得到有效運用

近些年，我國各部門逐漸加強對預算執行及績效評價結果的運用，注意預算績效工作實效，按照積極穩妥的思路，不斷拓展應用的范圍，但是預算績效與預算分配掛鉤機制作用發揮仍不充分，資金追蹤問效責任制度仍不健全，績效評價結果公開常態化機制未得到全面落實。

（五）預算執行不規范

目前預算執行的監管主要依靠稽查、審計、財政監管等手段，日常監督、專項監督和實時在線監控相結合的方式在事后發現處理，缺乏跟蹤分析機制，未能整合發揮財政部門、主管部門、內部審計的合力，考核監管體系不健全，存在違規向實有資金賬戶劃轉財政經費、自行跨類調劑使用經濟分類、人員經費擠占公用經費等問題。

四、對推進預算一體化改革的幾點建議

（一）進一步完善支出定額標準體系

加快推進項目支出定額標準建設進度，完善通用一級項目，并指導各部門完成不同行業、不同領域的專用一級項目定額標準體系，推進預算工作的標準化、規范化，將業務活動與預算資金執行掛鉤，提升預算編制的科學性和資金執行的準確性，同時，充分利用一體化的數據互通、對比優勢，建立跟蹤反饋實施機制，動態調整定額標準，提高財政資金配置效率。

（二）進一步推進預算績效管理工作

建立績效評價結果與預算安排實質掛鉤機制，明確主管部門、牽頭單位、項目單位責任，厘清責任邊界，將預算績效結果進行通報，并反饋執行中的問題，同時建立多途徑績效評價方式，對重大項目績效完成情況進行全覆蓋績效檢查，對一般性項目進行抽查。檢查方式可采用基于一體化平臺設置核實性審核提醒功能以及邏輯性審核預警功能，從而減少排查共性問題的時間，提升檢查效率，對于疑似問題較多的單位或項目，可通過線上提供補充材料以及現場檢查等方式進行檢查。另外、財政部門應加強對其他部門的溝通指導，下大力氣嚴格執行績效目標管理，提升績效目標和指標的科學性、規范性，突出項目的產出效果，合理設置指標值。

（三）充分整合現有資源形成合力

充分整合現有軟件平臺的功能，取長補短，如銀行的財政支付模塊已上線近十年，經過長時間與各預算單位磨合，已初步實現了各級預算單位的日常功能需求，在滿足支付安全的前提下已有效提升了支付效率，另外做好各功能模塊歷史數據的核對融合，這對于一體化系統發揮大數據優勢而言是先決條件，對于日后推動規范管理，提升管理水平，提高使用效率，統籌各類資源有著重要意義。

（四）充分發揮信息化優勢加強結果運用

逐步構建起購置、使用處置前后銜接，預算、政府采購、資產管理環環相扣的全鏈條閉環管理體系，推進存量資產與新增資產的掛鉤，在厲行節約的前提下促進均衡配置。預算安排環節逐步推動維護費用與實物資產相匹配，同時探索建立長期低效運轉資產調劑共享機制，建立資產績效評價體系。另外，以項目為主線將前期謀劃、項目儲備、項目實施、項目終止等各個環節有序串聯起來，形成完整、清晰的管理鏈條，反映自始至終的全過程管理，并根據項目執行情況對決算等數據進行梳理、提煉并進行規律性分析，將科學合理的執行情況作為制訂和調整標準的重要參考，根據存量資金以及其他資金收入情況加大對存量資金統籌力度，結合項目性質完善結余資金自動收回使用機制。

（五）加強資金支付監管力度

加強預算執行動態監控，重點圍繞財政經費執行中是否存在年底突擊花錢、跨功能科目及政府經濟分類支付、人員擠占公用、共同占用項目等情況，購置資產是否超標準、超數量配置，政府采購是否按比例面向小微企業，三公經費執行是否超預算，是否存在向實有資金違規撥付財政資金，決算與預算執行情況不一致等問題。對預算執行中發現的典型案例應進行通報，及時糾正預算執行、會計核算存在的問題，加強對各部門的政策宣貫，強化部門本級的監管能力以及所屬單位的財務管理水平。

（六）提高對預算一體化管理的重視

行政事業單位需要加強對預算一體化理念的宣傳，認識到預算一體化管理涉及業務管理系統的升級，能夠實現對各項管理流程的一體化管控，通過信息技術對行政事業單位的管理機制實現有序改革，這對行政事業單位內部員工的工作既是機遇也是挑戰。員工的傳統管理模式需要進行轉變，部分員工可能無法適應預算一體化管理的變革而無法達到工作要求，因此行政事業單位需要加強對員工培訓。首先，單位內部的財務成員需要主動學習預算管理一體化的相關知識與技能，學習資產管理、政府采購等多方面知識體系，緊隨時代的發展轉變思想觀念。預算一體化管理讓財務人員有更多的精力與時間注重對預算資金使用的管理，促使財務人員由核算型轉向管理型的復合型人才。單位需要加強對內部財務人員的培訓，促使財務人員從核算型轉向管理型，引導單位職工充分認識到預算管理一體化對單位發展的重要意義，從而促使預算的各環節實現更為精細化的管控，實現對資源的統籌管理。同時，單位內部的全體成員要摒棄傳統管理理念下的認識，認識到預算管理并非僅是財務部門的工作，而是涉及單位的全體員工，各級員工都需要主動配合預算管理，細化預算編制流程，促使財務和業務實現有效融合。其次，單位的管理層需要認識到預算管理工作的重要性，在預算編制過程中需要加強對單位內部各項工作的統籌力度，通過上行下效的方式讓員工重視預算管理機制，實現全員參與預算管理的效果。

五、結束語

行政事業單位通過預算管理一體化的改革，也進一步推動了自身預算管理機制的優化，通過將各單位、各部門的財政撥款收支、事業收支等全部納入預算統一管控，解決了部分單位自有資金盤活不足的問題，加大了財政部門對財政資金的監管力度，促使單位實現對預算的有序管理。針對預算一體化管理工作進行建設，對于財政資金的統籌管控有著重要的意義，未來還需要進一步優化預算管理一體化的建設，從而促使財政資金發揮更高的效益。