私填水庫建別墅，如何查處引紛爭

□ 朱迪

案 情

近日，某縣生態環境、水利、自然資源等部門同時收到了該縣檢察院訴前檢察建議，要求立即查處并組織拆除位于該縣三江水庫范圍內的違建。

三江水庫是一座占地10.67 萬平方米的小型水庫，地處丘陵山區，環境優美，由鐘某承包進行水產養殖。

2020 年1 月，該縣集中清理整頓水源保護地網箱養殖后，鐘某轉而開發旅游業，堆填了幾處庫岔水面修建別墅。

2020 年6 月，鐘某已建成休閑別墅4 座，總占地面積約1600 平方米，建筑面積約3600 平方米，另有8處別墅正在施工堆填平整。鎮水利站接村民舉報后，要求鐘某停止施工，并通知鎮政府，鎮政府隨即通報縣生態環境、水利、自然資源等部門，卻因各部門對于執法主體理解不同，遲遲未能啟動查處程序。直到縣檢察院在三江水庫附近的村莊開展扶貧助農活動時了解到相關情況，才啟動公益訴訟程序，正式對相關管理部門提出訴前建議。

分 歧

鐘某填庫建房行為涉嫌違反《防洪法》等多部相關法規，但由誰作為執法主體，各方意見不一。

縣水利主管部門認為，三江水庫不是國家注冊水庫，不屬于部門管理范圍。2018 年，生態環境主管部門將三江水庫劃為飲用水水源保護區，鐘某在飲用水水源保護區內的建設行為，屬污染飲用水水體的活動，涉嫌違反《水污染防治法》相關規定，應由縣生態環境主管部門組織查處。

縣生態環境主管部門認為，已對鐘某在飲用水水源一級保護區內進行網箱養殖的行為進行了查處整頓。但在核查鐘某填庫建房時，他出具了臨時建筑的建設工程規劃許可證，鐘某未按建設工程規劃許可證進行建設，涉嫌違反《土地管理法》《城鄉規劃法》等法律的相關規定，應由縣自然資源主管部門組織查處。

縣自然資源主管部門認為，建設工程規劃許可證是鎮規建站20 世紀90年代核發給三江水庫管理所的，在水庫大壩東側建設臨時管理用房，有效期是1 年，無論是批準建設位置，還是許可對象，都與鐘某建設行為不符。鐘某堆填水體建房占用的是水體，而不是土地，并不屬于違法占地范疇，違反的是《防洪法》《水法》等法律法規，應由縣水利主管部門組織查處。

評 析

要點一：填庫建房影響防洪安全

無論是填埋水庫，還是庫區建房，都可能會影響防洪安全，在實施前應經過充分論證，并經水利主管部門審批。在沒有合法手續的情況下，在水庫庫區范圍內私自填庫建房，違反了《水法》第三十七條規定：“禁止在江河、湖泊、水庫、運河、渠道內棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高稈作物。禁止在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物以及從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。”以及《防洪法》第二十二條規定：“河道、湖泊管理范圍內的土地和岸線的利用，應當符合行洪、輸水的要求。禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。禁止在行洪河道內種植阻礙行洪的林木和高稈作物。在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，應當限定航速。限定航速的標志，由交通主管部門與水行政主管部門商定后設置。”根據上述規定，雖然部分小型水庫日常管理職責下放到鄉（鎮）水利站，但對侵占、破壞水利設施的執法查處職責仍為水利主管部門，無論此類行為是否同時違反了其他法律法規，水利主管部門都應履職到位。

本案中，鐘某為建休閑別墅，私自填埋水庫的水體水面6666.67 平方米，渣石規模近萬立方米，已涉嫌建設妨礙行洪的建筑物。按該縣的“三定”方案來看，縣水利主管部門的職責包括了負責全區范圍內重大涉水違法事件的查處，在發現相關違法線索后，應依據《水法》《防洪法》等相關法律法規及時組織查處，查處過程中，若發現同時涉及縣生態環境等其他主管部門職責的可將線索移交，或協調聯合查處。

要點二：填庫建房影響水源安全

水庫除了蓄洪、灌溉等水利功能，若劃入飲用水水源保護區，還承載著為周邊區域提供干凈、安全飲用水的生態功能。飲用水水源保護區周邊區域的環境狀況及污染風險由環境保護主管部門進行監管。

在飲用水水源保護區內填庫建房威脅到飲用水水源安全，依據《水污染防治法》第六十五條規定：“禁止在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目；已建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉。禁止在飲用水水源一級保護區內從事網箱養殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動。”以及第六十九條規定：“飲用水水源受到污染可能威脅供水安全的，環境保護主管部門應當責令有關企業事業單位和其他生產經營者采取停止排放水污染物等措施，并通報飲用水供水單位和供水、衛生、水行政等部門；跨行政區域的，還應當通報相關地方人民政府。”因此，環境保護主管部門有責任對填庫建房造成飲用水水源受污染的情況進行查處。

本案中，鐘某無論是在飲用水水源保護區搞網箱養殖，還是后來的填庫建房行為，都違反了《水污染防治法》的相關規定。縣生態環境主管部門未向自然資源主管部門核實，便以鐘某出示了三江水庫管理所的臨時建筑建設工程規劃許可證為由，不對其進行查處，屬于未正確履行法律所賦予的職責。

要點三：填庫建房不符合城鄉規劃

無論是在什么地方建設都應符合土地利用總體規劃以及城鄉規劃，都要辦理用地、規劃等相關手續。《城鄉規劃法》第三十五條規定：“城鄉規劃確定的鐵路、公路、港口、機場、道路、綠地、輸配電設施及輸電線路走廊、通信設施、廣播電視設施、管道設施、河道、水庫、水源地、自然保護區、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場及焚燒廠、污水處理廠和公共服務設施的用地以及其他需要依法保護的用地，禁止擅自改變用途。”可見，在水庫范圍內建房也應辦理相關的審批手續，未經批準填庫建房應由自然資源主管部門根據《城鄉規劃法》第六十六條的規定依法進行處罰。

本案中，鐘某違法建筑物位于水庫飲用水水源保護區內，既不符合該縣的土地利用總體規劃及城鄉規劃，也未辦理任何用地、規劃等相關手續。縣自然資源主管部門認為其不屬于違法占地范疇的說法，屬于未正確理解法律規定。無論是用地堆填水面體，還是原來的水庫庫岸，只要別墅建設的用地是在飲用水水源保護區內，就違反了《城鄉規劃法》第三十五條的規定，縣自然資源主管部門應依法組織查處，并強制拆除恢復原貌。

綜上所述，水庫在防洪、灌溉、城市供水等方面具有非常重要的作用，是重要的民生工程。為確保水庫安全運行，《水法》《防洪法》《城鄉規劃法》《水污染防治法》等多部法律法規都有規范水庫管理的相應條款。

近年來，隨著城市擴張、經濟發展、人口增長以及經濟活動范圍的不斷擴大，侵占水庫管理范圍土地、破壞工程設施、污染水質現象時有發生，嚴重影響了水庫的安全，使得飲用水源經受著嚴峻的考驗。填庫建房是侵占水庫的常見形式，產生的垃圾不僅污染水源，也破壞水庫及岸邊的生態，違反了水利、生態環境、自然資源等方面的法律法規。

飲水安全和我們每個人的生活息息相關，水源地一旦被污染將危及千家萬戶。而這類生態環境問題屬公益訴訟重點關注領域，水利、生態環境、自然資源等相關管理部門在查處填庫建房等違法行為的依法履職情況也受到檢察部門的監督，各職能部門不應以執法查處也涉及其他部門職能而相互推諉。從執法實踐來看，處理填庫建房需要綜合運用法律、行政和經濟等手段，僅靠單個部門往往難以快速解決問題，需要整合行政資源，強化部門聯動，組織聯合執法，切實增強查處的針對性和有效性。

本案中，三江水庫庫容250 萬立方米，除了灌溉之用，也是縣自來水廠的水源。縣檢察院就水庫管理履職問題發出公益訴訟的訴前檢察建議，引起縣政府的高度重視，責成相關部門立即處理。縣生態環境局聯合城管、水利、自然資源以及公安等多部門組成的聯合執法隊，對水源保護區內的違法建筑開展聯合清拆行動，對水庫庫區范圍內的違建房屋依法進行了查處拆除。