財政支持農村綜合改革分配機制探析
——基于西部Z省實踐案例分析

梁 佳 謝 林

一、引言

農村綜合改革是解決制約農村發展深層次矛盾的重要舉措。近40年來，沿著社會主義市場經濟方向，農村先后實行了三項重大改革：以家庭承包經營為基礎的農村經營體制改革、以稅費改革為重點的農村分配關系改革和以完善農村上層建筑為核心的農村綜合改革。三項改革分別奠定了農村市場經濟微觀基礎，理順了國家與村民的分配關系，使農村上層建筑更加適應生產力發展和經濟基礎的需要。三項改革循序漸進，不僅為“三農”發展不斷積聚動力、創造活力，也為經濟社會全局發展夯實了基礎。

一般認為，農村改革必須突破的重點、難點問題之一是城鄉在功能配備、財政支持等方面的待遇差異，即城鄉分離的二元經濟政治管理體制。當前農村改革的核心方向是創新制度、激發活力（項繼權等，2016）。因此，現階段應通過深化農村綜合改革，探尋后扶貧時代農村發展的新路徑，激發農村各類生產要素潛能，實現鄉村振興的戰略目標（李練練等，2020）。但當前農村綜合改革的相關任務仍呈現出“部門化”“碎片化”等特征，多部門下達相關任務，項目多頭管理，鄉村難以對項目進行統籌整合，限制了財政資金效益的有效發揮（謝亦欣，2018）。故此，要在宏觀治理的框架中增強農村綜合改革和其他涉農政策的協同，提升財政政策執行效率。

現階段，農村綜合改革持續深化，一方面要從政策方向和項目內容上將鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接起來；另一方面，加強農村改革成果運用，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，能夠因地制宜探索鄉村全面振興的示范樣板。改革發展過程中，亦強化了農村基層黨組織的政治功能和組織力，并鞏固黨在農村的執政根基。從財政維度看，截至2020年，多數省份農村綜合改革資金分配分貧困縣和非貧困縣：貧困縣的農綜改資金匯入涉農整合資金用于脫貧攻堅，非貧困縣的農綜改資金則主要聚焦農村公益項目建設、美麗鄉村建設、扶持村級集體經濟發展等方面，分別對應了組織振興、生態振興和產業振興等領域，與鄉村振興的路徑高度契合。其中，組織振興尤為關鍵，是鄉村振興的動力引擎。因此，立足脫貧攻堅已全面完成、鄉村振興有序展開的基層實際，應在當前基礎上繼續深化農村綜合改革，探索推動鄉村全面振興的銜接機制和動力模式。

過去幾年，各省陸續出臺了本省區域農村綜合改革資金管理辦法，用以指導資金的分配、監管，取得了一定成效，如完善農村基礎設施，建設和諧宜居美麗鄉村；結合“一事一議”相關工作，鼓勵村民參與民主決策；盤活農村集體資產資源，健全農村集體資產收益分配機制等。然而，在銜接鄉村振興國家戰略的實踐和創新視角下，當前財政支持農村綜合改革還存在較多不足：軟、弱、渙散村難以申請到農綜改資金、村集體經濟發展受限仍然較多。因此，完善財政資金分配機制，對于鞏固農村綜合改革成果，實施鄉村振興戰略，具有十分重要的現實意義。

二、財政支持農村綜合改革的現狀及經驗

目前階段，財政計劃支持農村綜合改革至2023年，補助各省份開展農村公益事業建設、美麗鄉村建設、農村綜合改革試點示范、扶持壯大村集體經濟和農墾國有農場辦社會職能改革等工作。屆時，將根據多方面因素確定是否繼續實施和延續期限。從當前支持模式看，各省區市在具體實施的子項目和定額補助項目資金額度上存在區別，如綜合試點試驗項目僅在18個省份開展。中央財政在村級集體經濟發展方面實行分檔補助，根據各地經濟社會發展情況和村莊情況，分為50萬/30萬/10萬元三檔等。西部地區集“老、少、邊、窮”多特點為一體，農村發展相對薄弱，是改革的重點區域。因此，本文以西部Z省作為典型案例，分析當前財政支持農村綜合改革現狀及經驗，總結代表性問題及探索改進路徑。

截至2020年，西部Z省的農村綜合改革在貧困縣和非貧困縣存在較大差異。貧困縣的農綜改資金匯入涉農整合資金，聚焦脫貧攻堅，非貧困縣的農綜改資金主要聚焦農村公益建設、扶持壯大村級集體經濟、農村綜合改革試點試驗、美麗鄉村建設以及該省特色項目等內容。

（一）財政投入現狀

2019年，Z省下達農村綜合改革資金26.19億元。省級通過因素分配法將資金分配到縣，涉及因素包括鄉村人口、績效評價結果、行政村個數以及其他因素，各因素權重占比分別為0.4、0.2、0.1、0.3。采取競爭立項制，各村將符合農綜改資金支持范圍的項目報到鄉鎮，由鄉鎮編制方案后逐級報送至省，經過多輪評審篩選，確定當年實施項目。評審中，除考慮項目方案本身的可行性和預期效益外，優先選擇縣級黨委和政府有相對完善且長遠的發展規劃、村黨組織凝聚力強、村民積極性高、具備發展集體經濟基礎條件的村莊。管理上，分配給貧困縣的資金作為涉農整合資金下達至貧困縣后，由縣級根據本縣情況統籌使用，用于脫貧攻堅任務。資金的統籌整合和使用由縣扶貧辦負責。非貧困縣項目管理則由鄉（鎮）政府統籌管理村內項目，并逐級向上級主管部門匯報。其中，Z省特色項目和扶持壯大村集體經濟試點項目由省委組織部、省財政廳和省農業農村廳聯合管理；其他子項目由省財政廳農業農村處管理，項目申報流程如圖1所示。

圖1 項目申報流程圖

五個子項目因主要目標分別關注基層民主、村莊美化、村集體經濟、基層黨組織建設和探索改革創新機制模式等不同方面，實施內容存在一定區別（詳見表1所示）。

表1 農綜改子項目安排情況

綜上，當前財政部門主要以項目形式將資金下達至村莊支持農村綜合改革。因子項目存在目標和內容差異，加之各村資源稟賦不同，村莊能申請到的項目類型、大小以及可能性均存在差異。

（二）主要經驗

在村民參與維度，通過項目不同階段對村民參與進行引導，激發村民主體意識，加強基層民主；在基礎設施建設維度，將資金投入鄉村建設短板，完善農村基礎設施建設，改造提升人居環境，增強美麗鄉村底色；在銜接脫貧攻堅維度，項目實施有效促進農民增收；在村級組織建設維度，增強組織“造血”功能，有效提升村基層組織自我保障和服務群眾能力和黨組織凝聚力；在特色效用維度，邊境省份將農村綜合改革和省情結合，加強黨建，夯實固邊基礎。

三、當前資金分配機制與農村改革之間的主要矛盾

從戰略視角出發，財政支持農綜改資金分配機制與實現鄉村振興戰略近期與中期目標之間存在銜接上的難點：一方面，農綜改資金以項目形式下達到村，各子項目在資金使用方向上提出了明確要求，且資金體量較小，在實際使用時僅能實施規定范圍內項目，呈現出“上整下散”特點；另一方面，各項目競爭立項過程中，優先選擇區位條件較好、經濟基礎較強、帶動作用明顯、群眾積極性高的村，因此，與之相對應的軟、弱、渙散村，既是當前綜合改革難點，也是后續階段工作重點。

（一）“上整下散”分配方式無法有效銜接村莊規劃

西部地區農村建設的主要問題之一是多數村莊缺乏系統規劃，導致住宅分布零散、建筑形式雜亂多樣、道路無法滿足遠期通行要求、公共基礎設施薄弱、土地利用率不高等問題。基于此，有條件的村莊應進行整體規劃，通過合理調整村莊空間布局，完善基礎設施建設，改善村民居住條件和村莊交通條件，提高土地利用率。而當前農綜改資金分配和使用方式難以從村莊整體規劃出發幫助村莊統籌發展。

資金分配使用局部呈現出比較顯著的“上整下散”特點。“上整”指中央和省級財政每年統籌數十億資金用于開展本省的農村改革，改革主體為“農村”；“下散”指資金經層層分解下達到村后，呈現出“碎片化”的特點，多用于零散用途，與村莊統籌發展的關聯性較低。各子項目在資金使用方向上提出了明確要求，尤其美麗鄉村和農村公益項目，每個項目資金體量較小，在實際使用時僅能實施符合資金體量的規定范圍內項目，因此，選擇的項目未必是村莊當前最亟需開展的。為了讓項目達到更好的建設效果，雖然各縣盡可能整合其他來源資金，例如，Z省2019年的抽樣項目中，26.71%的項目整合了其他資金，但這些資金同樣存在體量小、使用方向受限的問題，整合之后的項目依然難以和村莊整體規劃銜接，難以起到顯著改革成效，多為對村莊發展短板進行小修小補。

這樣的鄉村建設行為較為低效散亂，長此下去，必會形成每年都有各類涉農資金分配到村莊，但并未因資金投入“舊貌換新顏”，形成細分領域均未得以有效改善提升的尷尬境況。

（二）“軟、弱、渙散村”獲得必要資金存在“排斥效應”

農綜改資金支持項目均采取競爭立項制，在方案編制水平和項目可行性相當的情況下，越是經濟基礎好的村莊越容易獲得項目。對于經濟基礎較差、基礎設施薄弱，競爭立項制使其難以申請到資金。

農村綜合改革不同子項目內容和目的各有不同，并非所有子項目目的都與競爭立項方式匹配。美麗鄉村項目、試點試驗項目、特色項目這類試點探索經驗、發揮引領作用的子項目適宜競爭立項；農村公益、扶持壯大村集體經濟這類因補齊村莊短板設置的子項目，采用競爭立項會導致真正需要項目資金填補其短板的村莊反而難以申請到項目。

（三）分配結果與基層干部個人能力關聯度偏高

項目申報、立項、實施過程中，對村干部的動員能力有一定的要求。動員能力強的村，申報項目積極、在競爭立項環節有一定的競爭優勢、項目完成情況較好，并因此次年會更容易申請到相關資金。村干部動員能力較弱的村，一是申報項目不積極；二是在項目競爭立項環節處于劣勢，不易申請到項目；三是項目完成情況較差，甚至會影響到次年相關項目的申報。

而我國當前的村干部選拔、管理、任用等機制尚不健全，調研過程中，筆者觀察到村民為使貧困戶能領取村干部補貼，將村里貧困戶戶主選為村主任的案例，這類村干部的動員能力相對較差，導致村莊在項目競爭立項過程中處于劣勢。另外，村委的動員能力，與村干部受教育水平、能力、年齡、思想素質、在村莊中的威望等因素相關，而這些因素又受當地經濟發展水平、教育水平、人才引留政策、本村村干部選舉的隱性規則等諸多內外部因素影響。

鄉鎮干部編制方案的能力亦對項目的申報結果存在較大影響。部分鄉鎮干部受教育水平較低導致文字功底較弱，或本職工作與實施的項目相關性較低，其編制的方案難以有效論證項目的必要性和可行性，難以申請到項目。問卷調查結果顯示，43.86%的鄉鎮干部表示申報項目的過程存在困難，其主要表現在方案編制方面。調研過程中，筆者觀察到負責黨務工作的鄉鎮干部負責編制種養殖項目實施方案的現象，導致最終方案可行性較低，無法順利推進后續工作。

（四）收益條件設置導致項目選擇的“類型偏差”

扶持壯大村集體經濟項目對立項村補助50萬元，以實現村集體資產增加，幫助村莊獲得集體收入，維持村集體正常運轉。為此，部分省級對扶持壯大村集體經濟項目提出了收益要求，收益目標根據本省經濟社會發展水平，多為3.5萬-5萬元/年不等。

因各村資源稟賦存在明顯差異，不同村集體經濟發展方式具有較強的因地制宜式需求特征。一些區位條件較差、人口密度較低的村，不適宜修建商鋪獲取租金，根據自身條件申報了特色種養殖等項目，但因種養殖項目盈利周期長，且投資風險相對較高，短期內未必能達到收益要求的可能性較大，因此，各級政府篩選項目時，存在一定項目類型偏好，多保留修建商鋪、農貿市場等可以產生固定租金收入的項目，種養殖項目被成功立項的概率較低。在Z省抽樣調查的299個村集體經濟項目中，僅有22個與種養殖相關，占比7.36%。可見，資源稟賦更適宜實施特色種養殖項目的村莊，更難申請到扶持壯大村集體經濟項目資金。因而，為能申請到該筆資金，部分村莊選擇不考慮本村具體情況，僅申報可產生固定租金項目。這一方面導致項目成熟度、可行性較低，在競爭立項過程中優勢較小；另一方面，即使成功申請到資金，亦未能為村集體增加價值最優資產，項目收益遠達不到目標要求，更可能因產出較低影響該村之后年份申報其他項目資金。

四、完善財政支持農村綜合改革分配機制的邏輯基礎與政策建議

中央強調“鄉村振興為農民而興、鄉村建設為農民而建”，明確提出“自下而上、村民自治、農民參與”的實施機制。當前，大部分農村缺乏系統規劃、基礎設施薄弱，尚存較多短板亟待補強。下一步，如何從強化投入保障、優化政策體系、完善工作機制入手，為全面推進鄉村振興提供有力支撐，成為財政進一步支持農村綜合改革的關鍵問題。本文結合實踐案例和已有學術成果，基于競爭性和公平性二元分配類型劃分角度，結合涉農財政資金目標特性差異，提出完善財政支持農綜改分配機制的理論邏輯框架（詳見圖2），并基于此思路，針對資金分配環節的具體工作提出政策建議。

圖2 完善財政支持農綜改分配機制的邏輯框架

（一）挖掘改革潛力，完善農綜改資金與其他資金整合機制

現有研究結果表明，涉農資金統籌整合可以促進縣域生產總值及人均收入增長，且政策存在一定“累積效應”，即資金統籌整合的時間越久，正向效果越顯著（李書奎等，2021）。通過財政支農資金整合能大幅度提高各種支農資金社會效益和經濟效益，使“三農”走上可持續發展之路。

1.統籌專項，打破各涉農部門多頭管理格局。由于各省區市的貧困縣均已脫貧摘帽，自2021年起，農綜改資金的下達和使用方式上將不再存在貧困縣和非貧困縣的區別。對此，農綜改資金后續可整合到涉農資金中下達，提高其使用效益。一方面，負有安排財政支農資金職責的財政部門在安排預算資金投入時，應通過調控財政支農資金以及財政支農政策，對農村中相關公共資源進行合理配置，有效調整生產布局，加快推進村莊編制相關規劃，實現區域間以及區域與部門之間生產要素的合理組合和整合。另一方面，進一步整合完善中央層面和省市級預算體系。同步中央、省市級預算編制，實行“大專項+任務清單”管理模式（侯小娜等，2019），支農資金整合投入、整體運作，打破當前各涉農部門多頭管理的格局，在維持現行各涉農部門職能職責的前提下，構建行之有效的協作、協調機制，加強綜合協同，達到集中管理的目的。近年來，一些發達省份已開始探索相關機制，如江蘇省通過每年舉辦農業農村重大項目建設現場推進會，重點推進實施鄉村建設、綠色發展、要害工程、穩產保供、產業融合等五大類項目，各涉農部門集聚資源要素，優化協同服務。

2.提質導向，創新涉農資金管理機制。以提高農業農村發展質量為導向，轉變當前以投資驅動為主的傳統農業農村經濟增長方式。大力實施創新驅動發展戰略，整合使用涉農資金，為農業農村發展提供物質條件并創造良性發展環境；完善相關政策，為建立現代農業農村產業體系、生產體系和經營體系提供相應政策支持，加速農業科技成果轉化和應用，帶動農業和農村經濟高質量發展，推動鄉村全面振興。

（二）明晰目標特性，細化不同子項目資金分配方式

根據各子項目目的和內容，設置對應的資金分配方式。農村公益建設項目，需經過村民“一事一議”過程確定資金投入方向，一定程度上成為了各村的“補短板”資金，用于村民群眾需求較迫切、反映較強烈、利益較直接的項目。從Z省的情況來看，農村公益項目多用于修建道路、安裝路燈、修建蓄水池等基礎設施建設。這類項目更適合采用因素法分配資金，根據各村人口數、村集體收入多少、基礎設施建設情況等因素測算后進行分配。扶持壯大村集體經濟項目，是因部分村集體沒有收入來源、無法負荷村級公共服務的必要開支所設立的項目。這類項目同樣更適合采用因素法分配，根據各村人口數、村集體收入情況、實施方案的成熟度和可行性等因素測算后進行名額分配。而美麗鄉村建設項目、試點試驗項目和特色項目這類以建設示范村、探索綜合改革新模式為目的的項目類型，可以保留當前競爭立項的方式，確保資金能夠充分發揮效益，起到引領示范作用。

（三）完善經費使用，加強專業力量計劃階段參與度

由于農村項目特殊性，基層在短時間內無法脫離“文本申報”的方式，因此，明確農綜改資金下達至各縣的“工作經費”可用于聘請第三方機構等專業力量參與項目方案編制，短期內顯得尤為重要。每年農綜改資金除各立項項目資金外，均會配備一定工作經費用于各縣開展相關工作。以Z省為例，2019年Z省配備3 000萬元工作經費開展農村綜合改革，每縣根據當年綜改資金額度和項目情況分配到10萬-60萬元不等。由于未明確工作經費使用范圍，實踐中出現部分縣將工作經費投入到項目，而未作為“工作經費”使用，還有部分縣全年未使用工作經費。基于此種現實，可進一步明確工作經費可用于聘請第三方機構等專業力量參與方案編制。一方面，聘請專業機構對基層干部開展相關培訓，提升其參與方案編制的能力；另一方面，可用于委托專業機構參與編制方案。更多社會專業力量的參與，有助于減少因基層干部個人能力約束所帶來的項目成熟度不足、可行性不高，并進一步減少項目頻繁變更、進度滯后、款項拖欠、效益不佳等現象。

（四）資源稟賦驅動，支撐村集體經濟“抱團發展”

2021年中央一號文件要求發展壯大新型農村集體經濟。一般觀點認為，問責能夠強化改革效應，這也是部分省級政府提出扶持壯大村集體經濟項目年收益需達到一定收益要求的初衷，并將其作為績效考核結果列入次年的資金分配。但這也引發了各級政府對項目類型的偏好，導致項目申報結果公平性欠缺。基于此，資金分配可向“抱團發展”模式適度傾斜。單個扶持壯大村集體項目的資金額度為50萬元，資金體量較小，對于一些不具備區位優勢的村莊來說，項目選擇存在一定困難，而解決集體經濟發展層次低困境的需求亦十分緊迫。“抱團發展”的核心思路是增強村集體的“造血”功能，推進產業結合、資源統籌、空間打通、要素集聚、功能復合（屠霽霞，2021），靶向明確、精準施策實現扶持壯大村級集體經濟的目的。除了當前較為常見的“村村抱團”，即將多個行政村聯合申報一個大型項目外，亦應探索其他抱團模式，如“村企抱團”（企業結對幫扶“空殼村”或薄弱村，用企業優勢幫助村莊發展特色產業）、“異地抱團”（除項目“異地”之外，各級政府亦應在人才交流、相關技能培訓等方面提供支持）、“單位包村”（單位部門與“空殼村”、薄弱村“一對一”地結對幫扶）等。