普惠金融的發展現狀與破解路徑
——以山東聊城為例

何 錦

一、引言

普惠金融是指全方位為社會各階層和群體提供適當、有效服務的金融體系，目的在于改善目前在金融資源分配中的“二八定律”現象。“普”指的是讓所有人都能獲得，“惠”指的是惠及全體普通百姓，讓更多的人能共享金融發展成果。大力發展普惠金融，不僅是當前國家金融發展戰略的要求，也是解決經濟社會轉型過程中短板瓶頸的重要途徑。隨著我國金融體制向縱深推進，普惠金融全面提升了金融服務的可能性。

聊城位于山東西部，2020年GDP為2 316.84億元，位居全省第14位，人均GDP為38 901元，居全省第16位，屬于山東省欠發達市。學者研究表明，地區經濟發展水平會影響普惠金融的發展，雖然聊城市在推廣普惠金融過程中取得了一些進步，但由于經濟社會發展水平和經濟結構等問題，導致聊城的普惠金融發展落后于山東東部沿海城市的發展水平。發展普惠金融有利于優化資源配置，促進經濟增長和經濟轉型，因此對普惠金融的發展進行探索研究，可以為金融服務地方經濟發展提供有力支撐。

二、聊城普惠金融發展的亮點和存在的問題

（一）發展亮點

近年來，聊城市在普惠金融領域進行了諸多創新和探索，目前已取得良好的進展。

1.普惠金融服務主體格局日趨完善。近年來，聊城金融業整體發展可圈可點。以銀行業為龍頭，證券、保險業為支撐，小貸公司、擔保公司、民資公司、農村合作金融、互聯網金融組織等新型金融機構和組織為補充的多元化金融主體在普惠金融服務領域開展了有益探索與實踐。截至目前，聊城市共進駐銀行機構19家，保險公司53家，證券、期貨類公司11家，小貸、擔保等各類新型金融組織共62家。此外，15家農民專業合作社開展合作社成員之間的信用互助和合作業務，縣域內各類金融主體百花齊放。

2.普惠金融服務多渠道全轄域覆蓋。截至2020年年末，聊城市銀行機構網點數量667個，從業人員11 732人，其中縣域及以下從業人員7 653人，占比65.2%，大幅提高了農村金融服務覆蓋率；銀行業實現全市鄉鎮及以下標準化網點全覆蓋；ATM機、POS機、自助服務終端等各類電子機具實現行政村服務全覆蓋；全域助農取款服務點達到10 103個，助農取款筆數達到52.28萬筆，轄區農村地區支付服務實現全覆蓋。以陽谷縣為例，全縣共改造金融自助設備服務區10個，更換老舊自助服務設備18臺，優化整合農村支付網點355個，新增支付設備156臺，極大優化了農村地區金融服務。

3.薄弱環節金融資源配置得到加強。隨著普惠金融發展理念的深入，該市金融資源開始逐步向“三農”、小微企業傾斜。截至2020年9月底，全市小微企業貸款余額757.78億元，貸款戶數3.2萬戶，完成“三個不低于”的增長目標，全市涉農貸款余額達1 516.17億元，較年初增長5.21%；全市小貸公司累計發放貸款23.5億元，貸款余額47.72億元；民資公司投資余額23.6億元；農民專業合作社累計發生信用互助試點業務180筆共922.9萬元，有效緩解了該市“三農”和小微企業融資難、融資貴問題。

4.普惠金融產品服務創新百家爭鳴。在服務模式上，依托山東省融資服務網絡平臺，通過線上與線下相結合的貸款推介模式，建立了常態化產融合作機制。在服務產品上，國有銀行是“頭雁”，其他金融機構齊發力，推出個性化和定制化的產品服務。如中國農業銀行聊城分行建立“金穗惠農通”的服務網點，拓寬服務渠道；中國工商銀行聊城分行成立小微企業金融業務平臺，深耕小微企業融資服務；中國建設銀行聊城分行推出“裕農通”“惠懂你”等產品，助力打贏脫貧攻堅戰，改善農村金融環境。保險行業銀保一體化普惠金融服務平臺雛形漸顯，泰山保險推出的“政銀保”業務，在信保支持小微企業的道路上邁出了第一步；中華聯合保險推出的“黑毛驢特色養殖保險”為全國首創。證券公司建立有效的精準客戶服務體系，將金融科技融入普惠金融；民間融資機構在政府的引導下，發揮分散、便捷優勢，助力民間資本扶持實體經濟。

5.普惠金融發展政策催生豐碩成果。聊城市創新金融扶貧模式，持續加大企業對接資本市場的政策支持力度：出臺支持企業上市掛牌的相關政策，企業上市可獲市縣兩級財政補助1 200萬元，“新三板”掛牌可獲市級財政補助200萬元，該獎勵標準為全國最高；設立了市直投基金，投資于初創期中小企業、戰略性新興產業等，目前，市直投基金累計投資9家中小微企業共計3 700萬元；積極爭取各類創新試點資格，為試點縣市區提供政策資金支持。其中，茌平區作為省級金融創新試點縣，每年可獲得80萬元金融創新獎勵資金，莘縣成為全省十個農村土地經營權抵押貸款試點縣之一，陽谷縣成為全省三個普惠金融綜合示范區試點之一，臨清市成為山東省小微企業金融服務創新示范區。

（二）存在問題

結合陽谷縣普惠金融示范區發展中存在的問題和其他縣市區情況來看，聊城市推進普惠金融發展仍面臨諸多制約瓶頸和挑戰，小微、“三農”、扶貧等重點領域普惠金融服務仍存在較多薄弱環節，工作推進過程中還存在亟待解決的問題。

1.普惠金融資源配置不均衡。一是普惠金融業態環境發展不平衡。長期以來，聊城市形成了以銀行業為絕對主導的金融格局，保險、證券機構、民間融資機構發展相對滯后。全市銀行鄉鎮網點覆蓋率達到100%，保險機構鄉鎮網點覆蓋率約50%，鮮有證券機構在鄉鎮設立網點。小額貸款公司、民間融資機構等新型地方金融組織整體實力與傳統金融組織相比還有不小差距。二是普惠金融資源的供需矛盾導致縣城資金外流嚴重。截至2020年年末，聊城市金融機構本外幣存款余額4 366.34億元，比年初增加484.48億元。各項貸款余額2 885.84億元，比年初增加240.49億元。2020年聊城市新增存貸比為57.7%，而同期山東省新增存貸比為84.9%，這意味著金融機構在本地吸收的存款并沒有投放本地，有相當大的比例通過商業銀行上存資金的形式流向其他城市，并且對農村資金的“抽水”效應尤為突出。另外，聊城市內保險機構從農村募集的保險資金，缺乏投資農村、農業的有效通道。三是城鄉發展不均衡。由于農村經濟欠發達，在農村開設網點成本高、利潤少，大型商業銀行在農村開展業務積極性不高，農村信用社、郵政儲蓄銀行雖然為農村地區提供服務但其綜合實力相對較弱，提供的金融服務有限，導致金融資源配置不均。金融服務傾向于大型國有企業、大型民營企業、醫院、大學等高凈值客戶，而小微企業、個體工商戶及中低收入者等弱勢群體由于抵御風險能力較弱會受到金融機構歧視，融資難度大（見表1）。

表1 部分普惠金融發展評價指標對比情況

2.普惠金融服務滿意度有待進一步提高。一是金融歧視問題較為突出，弱勢群體對金融服務滿意度差強人意。金融資源不斷向城市地區、大型企業聚集，落后地區“三農”、小微企業等薄弱領域融資難問題依然突出，成為制約普惠金融發展的頑疾。究其原因,既有普惠對象缺資產、缺信息、缺信用的客觀因素，也有銀行機構規模利潤考核不當、信貸管理技術不優、融資配套環境不佳、宏觀經濟運行低迷等多重因素影響。二是普惠金融產品服務的特色化水平不高。目前，聊城市金融產品同質化問題比較嚴重，各金融機構產品和業務創新更多基于上級行推廣的產品，特色化不突出，難以有效滿足各類普惠金融對象的個性化融資需求。

3.普惠金融發展的商業吸引力和激勵措施不足。一是金融機構開展普惠金融服務的內在積極性不高。以銀行業為例，聊城多數銀行機構還沒有建立普惠金融發展的統籌協調和推進部門，對于小微、“三農”、扶貧等普惠業務領域，在績效考核、授信管理、人員配備等方面缺乏統籌考量和差異化的配套政策。二是農村信用體系建設推進緩慢且收效甚微。目前江蘇、河南、安徽、四川、廣東等省份均已開展農村信用體系建設工程，并制定多項措施積極推進農戶信用信息采集與評級工作，山東省也明確提出將農村信用體系建設工程作為信用建設重點工程，而相比其他兄弟市，聊城市工作推進情況欠佳，具體表現在農戶和小微企業的信用信息不夠健全、信用信息共享機制欠缺、信用信息更新緩慢、農戶信用信息的準確性難以保障。

4.普惠金融發展的外部生態環境惡化。如何統籌推進普惠金融發展和防控普惠金融領域風險是金融機構面臨的一大難題。聊城市金融風險防范和處置任務仍比較嚴峻。截至2019年9月末，該市不良貸款持續上升，銀行業金融機構不良貸款余額223.69億元、不良貸款比例為8.47%，分別較年初增加88.48億元、上升2.98個百分點。從這些數據看，該市不良貸款增長加快，隱性風險處于上升趨勢。此外，網絡借貸等互聯網金融民事糾紛、非法吸收公眾存款、高息放貸、集資詐騙等案件時有發生，破壞當地普惠金融生態環境。

三、促進聊城市普惠金融發展的幾條建議

（一）進一步加大政策支持力度，建立普惠金融長效扶持機制

近年來，中央高度重視普惠金融發展，國務院先后出臺了一系列關于加快發展普惠金融的政策，省政府也進行了相應工作部署。聊城市應該梳理普惠金融發展推進工作的核心環節與重點工作，明確各部門任務目標和職責分工，打通各部門之間的合作壁壘，盡快制定聊城市推進普惠金融發展的政策措施，加大對普惠金融發展的支持力度，如發展以政府出資為主的融資擔保機構、落實普惠金融發展專項資金，充分發揮政府在合理配置金融資源、政策扶持等方面的引領支撐作用。金融監管部門要確保各金融機構不良貸款盡職免責制度、專門考核制度及各項激勵政策真正落地。通過加強政策引領，激活普惠金融的發展勢頭。

（二）引入、培育多元化金融機構，創新普惠金融產品和服務

目前，聊城市“三農”及小微信貸發展受到的限制性因素較多，需要采取措施不斷規范信貸市場。一是鼓勵銀行利用金融科技重構對金融弱勢群體的服務模式，同時發揮好財金扶貧公司和昌信融資擔保公司作用，健全農業信貸擔保體系，根據客戶需求和市場環境優化金融產品和服務。二是支持銀行創新動產、知識產權、股權質押等擔保方式，鼓勵“銀保”“銀擔”合作，改進小微企業金融服務；將支農與精準扶貧深度融合，支持農業供給側結構性改革，推動農村支付服務環境建設作為推進普惠金融的前提，不斷打通惠普金融服務“最后一公里”。

（三）加快信用環境建設，建立信用信息綜合平臺

聊城市信用評級機構起步較晚，無法滿足普惠金融服務的需求，迫切需要建立信用信息數據庫和服務平臺，構建企業評價模型，客觀展示服務群體信用狀況。公安、司法、工商、稅務等部門可利用大數據和信息化系統推動政務信息與金融信息互聯互通。穩步推進符合條件的保險機構、小貸公司、民資公司、擔保機構等接入人民銀行征信系統，健全普惠金融信用信息體系。

（四）復制專項試點經驗，因地制宜推動工作

茌平區、莘縣、陽谷縣、臨清市作為小微企業或“三農”等普惠金融服務創新試點，正積極探索破解小微企業、“三農”、金融扶貧等金融服務體制機制瓶頸的對策措施。聊城市金融管理部門應在政策、資金等方面加大支持力度，推動各試點發揮自身優勢，因地制宜推動工作。通過試點驗證可行性，發現并糾正問題，形成成熟的模式后，復制經驗向全市推廣，為全省普惠金融發展探索路子，創建具有聊城特色、可持續、可推廣的金融服務模式。