行政檢察與行政執(zhí)法的銜接機(jī)制研究

楊治坤

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) “《決定》”） 提出， “檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為， 應(yīng)該督促其糾正”。 《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃 （2020—2025 年）》 要求， “健全公安機(jī)關(guān)、 檢察機(jī)關(guān)、 審判機(jī)關(guān)、 司法行政機(jī)關(guān)各司其職， 偵查權(quán)、 檢察權(quán)、 審判權(quán)、 執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”。 黨中央的文件指引著檢察制度改革實(shí)踐， 直面和回應(yīng)了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中存在的問(wèn)題。 因此， 在憲制結(jié)構(gòu)框架下， 在對(duì)檢察機(jī)關(guān)定位、 職能、 職權(quán)進(jìn)行反思與規(guī)范化的基礎(chǔ)上， 如何健全行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制， 從而實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與行政權(quán)之間的良性互動(dòng)， 提升行政檢察監(jiān)督規(guī)范化水平和監(jiān)督效能， 是一個(gè)值得深入研究的課題。

一、 國(guó)家憲制結(jié)構(gòu)中的檢察機(jī)關(guān)定位與行政檢察職能再認(rèn)識(shí)

《中華人民共和國(guó)憲法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) “《憲法》”） 明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一憲制宏觀架構(gòu)安排有賴(lài)于具體法律制度的細(xì)化與落實(shí)。 但在法治實(shí)踐中， 檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能限縮為訴訟監(jiān)督， 使得檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的實(shí)際運(yùn)作寄居于 “法律監(jiān)督” 一隅， 影響到檢察機(jī)關(guān)的憲法地位和憲制結(jié)構(gòu)中的權(quán)力架構(gòu)。

（一） 憲制結(jié)構(gòu)中的檢察機(jī)關(guān)定位的演變

憲法中的檢察機(jī)關(guān)定位， 由此衍生的關(guān)于檢察權(quán)性質(zhì)、 內(nèi)涵外延， 檢察職能及其結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)性問(wèn)題， 成為檢察制度發(fā)展與改革無(wú)法繞開(kāi)的問(wèn)題。

新中國(guó)成立以后， 我國(guó)法制建設(shè)沿襲蘇聯(lián)的法律制度， 即在議行合一的憲制結(jié)構(gòu)下， 檢察機(jī)關(guān)根據(jù)憲法授權(quán)對(duì)法律實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督， 維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。 如1949 年頒布的 《中央人民政府組織法》、1951 年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》 均規(guī)定檢察機(jī)關(guān) “對(duì)政府機(jī)關(guān)、 公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律， 負(fù)最高的檢察責(zé)任”。 1954 年我國(guó)頒布第一部憲法 （史稱(chēng) “五四憲法”）， 確立了人民代表大會(huì)制度下 “一府兩院” 的國(guó)家憲制體制， 檢察機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生， 接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)。 其中， 第81 條規(guī)定最高人民檢察院 “對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、 地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律， 行使檢察權(quán)”。 檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、 公職人員和公民是否遵守法律的監(jiān)督職權(quán)， 被學(xué)界稱(chēng)為“一般監(jiān)督”。“文革” 期間， 法律虛無(wú)主義盛行，檢察機(jī)關(guān)的檢察活動(dòng)被政治活動(dòng)所取代。

從憲法規(guī)范對(duì)檢察機(jī)關(guān)的表述差異可以看出：在新中國(guó)成立初期， 從早期制定的憲法性法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì) “政府機(jī)關(guān)、 公務(wù)人員、 全國(guó)國(guó)民” 遵守法律進(jìn)行 “檢察”， 到 “五四憲法” 規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)“國(guó)務(wù)院所屬各部門(mén)、 地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民” 行使 “檢察權(quán)”， 在檢察范圍上呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)， 在職權(quán)規(guī)定上呈現(xiàn)從 “檢察” 到 “檢察權(quán)” 的明確化， 在 “遵守法律” 的檢察主旨上是融貫的。 但是， 對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的憲法定位， 并不明確。

1978 年《憲法》 重新規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)行使作為“一般監(jiān)督” 的檢察權(quán)。 1979 年制定的 《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) “《檢察院組織法》”） 則取消檢察機(jī)關(guān)的 “一般監(jiān)督”， 直接將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為 “國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。1982 年《憲法》 也將檢察機(jī)關(guān)定位為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”， 后續(xù)沒(méi)有再變更， 只是條文序標(biāo)因憲法修正案而稍作調(diào)整， 在2018 年 《憲法修正案》中則是由第134 條規(guī)定。這是我國(guó)具有最高法律效力的根本法從國(guó)家機(jī)關(guān)組織制度層面， 將檢察機(jī)關(guān)明確定位為 “國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”， 這構(gòu)成了我國(guó)根本政治制度——人民代表大會(huì)制度——的構(gòu)成要素之一。至此， 檢察機(jī)關(guān)的憲法定位從不明確轉(zhuǎn)向明確， 檢察職能定位也實(shí)現(xiàn)了從 “一般監(jiān)督” 到“法律監(jiān)督” 的轉(zhuǎn)變。

（二） 檢察職能限縮與行政檢察的結(jié)構(gòu)分化

憲法是國(guó)家根本法， 對(duì)國(guó)家根本制度、 根本任務(wù)、 國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利等進(jìn)行規(guī)范， 是制定其他法律及其制度設(shè)計(jì)的制度裝置。 《憲法》 規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是 “國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”， 既承載著對(duì)檢察制度應(yīng)然價(jià)值與功能的矢志追求， 也關(guān)照到中國(guó)檢察制度改革必須回應(yīng)法律監(jiān)督客觀現(xiàn)實(shí)及其未來(lái)可能的變革空間， 呈現(xiàn)從“憲法規(guī)范邁向規(guī)范憲法”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

與1979 年之前的有關(guān)憲法規(guī)范規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的“一般監(jiān)督” 相比， 1982 年《憲法》 中的“法律監(jiān)督” 職能規(guī)定， 則明顯限縮了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。 在1982 年 《憲法》 及2018 年 《憲法修正案》的憲制框架下， 作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生 “一府一委兩院”， 后者對(duì)前者負(fù)責(zé)，接受前者的監(jiān)督。 這種憲制體制決定了 “國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間是決定與執(zhí)行、 監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系， 二者存在位階和性質(zhì)上的差異， 權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是最高層次的監(jiān)督權(quán)， 檢察機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生， 對(duì)其負(fù)責(zé)， 并成為專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

在憲制結(jié)構(gòu)中， 檢察機(jī)關(guān)的憲法定位相對(duì)于檢察職能、 檢察職權(quán)而言是第一層次的。 也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的檢察職能、 檢察職權(quán)僅僅是檢察機(jī)關(guān)憲法定位的外在表征。 基于 “國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”定位， 而配置的 “法律監(jiān)督職能” 及其對(duì)應(yīng)的 “法律監(jiān)督權(quán)”， 必須與 《憲法》 第136 條規(guī)定的 “檢察權(quán)”、 第140 條規(guī)定的辦理刑事案件中的偵查權(quán)、審查逮捕權(quán)、 公訴權(quán)等綜合起來(lái)進(jìn)行整體解讀。 檢察機(jī)關(guān)履行國(guó)家法律監(jiān)督職能， 其主旨是通過(guò)行使檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)、 司法審判權(quán)進(jìn)行規(guī)制， 在檢察權(quán)、 行政權(quán)、 審判權(quán)之間， 以及檢察權(quán)威與公民基本權(quán)利保障之間尋求平衡。

檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及其匹配的職能職權(quán)， 更依賴(lài)于作為憲法的下位法的細(xì)化與規(guī)范。 但是， 中國(guó)檢察制度實(shí)踐受制于實(shí)定法規(guī)定的不完備， 依然遵循了新中國(guó)成立以后有關(guān)檢察職權(quán)職能之細(xì)化規(guī)定， 即 “對(duì)政府機(jī)關(guān)、 公務(wù)人員和全國(guó)國(guó)民之嚴(yán)格遵守法律， 負(fù)最高的檢察責(zé)任”。 在實(shí)踐中， 檢察職能職權(quán)形成了這樣一種格局： 在法律執(zhí)行領(lǐng)域的法律監(jiān)督， 僅限于對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)活動(dòng)中構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行立案、 偵查和公訴； 在法律遵守領(lǐng)域的法律監(jiān)督， 僅限于對(duì)嚴(yán)重違反法律以致構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行追訴； 在法律適用領(lǐng)域的法律監(jiān)督，僅限于在三種訴訟活動(dòng)中對(duì)錯(cuò)誤判決、 裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督。盡管我國(guó)在2018 年《憲法修正案》 后全面實(shí)施國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革， 由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的職務(wù)犯罪領(lǐng)域監(jiān)督職能， 已經(jīng)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)， 但實(shí)定法中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的具體檢察權(quán)能依然與 “法律監(jiān)督” 職能的憲法定位相差甚遠(yuǎn)， 這同樣進(jìn)而影響到檢察機(jī)關(guān)實(shí)施行政檢察監(jiān)督的深度與廣度。

行政檢察的根本面向是對(duì)公共行政的控制， 應(yīng)定位為 “檢察機(jī)關(guān)對(duì)公共行政的監(jiān)督活動(dòng)”， 旨在保障憲法和法律完整統(tǒng)一實(shí)施。 以活動(dòng) “屬性”為一級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)， 圍繞 “公共行政” 展開(kāi)的行政檢察監(jiān)督和圍繞 “司法裁判” 展開(kāi)的訴訟監(jiān)督是構(gòu)成狹義上法律監(jiān)督的兩個(gè) “周延且互斥” 的一級(jí)下位概念。據(jù)此， 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督， 可以轉(zhuǎn)化為檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督， 應(yīng)當(dāng)尊重憲法中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)、 人民法院和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分工與制約的制度原理。 所以， 從檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的視角， 即行政檢察應(yīng)當(dāng)是一個(gè)位于第一層次的概念范疇。 基于對(duì)行政活動(dòng)的功能差異、 發(fā)展階段不同， 可以有不同分類(lèi)， 由此行政檢察也對(duì)應(yīng)分解為不同的下位概念。

根據(jù)行政活動(dòng)的功能和性質(zhì)差異， 可以對(duì)行政立法、 行政執(zhí)法和行政司法三類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督， 對(duì)應(yīng)可生產(chǎn)行政立法檢察監(jiān)督、 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督、 行政司法檢察監(jiān)督。 從理論上講， 對(duì)于行政立法監(jiān)督， 《憲法》 《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》 《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國(guó)立法法》 等法律對(duì)行政立法監(jiān)督作了規(guī)定， 是一種宏觀上的憲制框架與中觀層面的制度操作安排。 從憲制結(jié)構(gòu)中的國(guó)家組織架構(gòu)和國(guó)家權(quán)力劃分， 對(duì)行政立法的監(jiān)督主要由權(quán)力機(jī)關(guān)行使。 另外， 針對(duì)與行政立法有類(lèi)似功能的行政規(guī)范性文件 （抽象行政行為）， 當(dāng)前既有的行政規(guī)范性文件備案審查制度和行政訴訟中的 “附帶性審查”制度， 能夠解決這部分行政活動(dòng)的監(jiān)督， 可以排除檢察機(jī)關(guān)對(duì)該類(lèi)行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。 行政司法活動(dòng)主要表現(xiàn)為行政復(fù)議， 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為能否行使監(jiān)督權(quán)， 當(dāng)前尚無(wú)明確的法律制度安排。 從功能角度看， 行政復(fù)議和行政檢察監(jiān)督均對(duì)行政活動(dòng)有監(jiān)督功能， 行政司法權(quán)兼具行政性和司法性的雙重屬性， 似乎不宜再在行政復(fù)議之上疊加行政檢察功能。

從行政活動(dòng)發(fā)展的外部階段性分層， 可以分為行政行為階段與行政訴訟階段， 與之對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督， 生產(chǎn)行政行為檢察和行政訴訟檢察。 對(duì)于后者， 《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) “《行政訴訟法》”） 已經(jīng)作了比較完備的規(guī)范， 可分為行政審判過(guò)程檢察監(jiān)督、 行政裁判結(jié)果檢察監(jiān)督、 行政執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督。 而行政行為最主要的組成部分即是行政執(zhí)法行為， “對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督， 本質(zhì)上涉及的是對(duì)行政權(quán)的法律控制這一法治國(guó)家的核心問(wèn)題”。 因行政執(zhí)法行為量大面廣， 構(gòu)成了當(dāng)前行政檢察監(jiān)督的重點(diǎn)突破方向。

鑒于公益訴訟監(jiān)督已經(jīng)獨(dú)立出來(lái)， 并與刑事檢察、 民事檢察和行政檢察等一并構(gòu)成四大檢察種類(lèi)， 同時(shí)公益訴訟監(jiān)督中的行政公益訴訟與行政訴訟、 行政執(zhí)法有交集與重疊部分， 故從法理和法律制度、 中央政策導(dǎo)向及相應(yīng)制度安排出發(fā)， 行政檢察取其狹義概念， 排除行政公益訴訟， 可以從行政執(zhí)法、 行政訴訟領(lǐng)域開(kāi)展， 分解為行政執(zhí)法監(jiān)督與行政訴訟監(jiān)督。 由此， 行政檢察監(jiān)督作為上位概念， 行政執(zhí)法監(jiān)督、 行政訴訟監(jiān)督作為下位概念。

二、 行政檢察從行政訴訟監(jiān)督向行政執(zhí)法監(jiān)督延伸

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的遵守、 執(zhí)行和適用法律情況進(jìn)行監(jiān)督， 受制于檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和我國(guó)憲制結(jié)構(gòu)下國(guó)家權(quán)力配置與分工。 為了落實(shí) 《憲法》 規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能， 促進(jìn)依法行政， 必須在完善現(xiàn)有的審判監(jiān)督職能的同時(shí)， 拓展對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。從應(yīng)然層面講， 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)遵守、 執(zhí)行和適用法律應(yīng)當(dāng)是一種全過(guò)程、全方位的監(jiān)督， 從而回應(yīng)憲法中關(guān)于行政權(quán)、 檢察權(quán)、 審判權(quán)之間的相互協(xié)調(diào)、 相互制約的權(quán)力分工原則。 也即， 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行法律監(jiān)督，具有法理和法律規(guī)范基礎(chǔ)， 行政執(zhí)法與行政檢察具有內(nèi)在的契合性。 對(duì)行政檢察基本概念范疇的厘定， 主要涉及兩個(gè)面向： 一是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的對(duì)象和范圍； 二是檢察機(jī)關(guān)采取何種形式監(jiān)督及其監(jiān)督限度。 中國(guó)檢察制度改革實(shí)踐反映了行政檢察的監(jiān)督對(duì)象、 范圍的不斷拓展和監(jiān)督方式的日益多樣化。

（一） 黨的十八大前行政檢察聚焦行政訴訟監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法律監(jiān)督工作， 依賴(lài)于具體法律規(guī)范的制度設(shè)計(jì)。 從我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范及其制度實(shí)踐而言， 1989 年頒布的 《行政訴訟法》 第10 條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督， 開(kāi)創(chuàng)了行政檢察對(duì)行政訴訟監(jiān)督之先河。 同時(shí)， 第56 條規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)的主管、 直接責(zé)任人員涉嫌犯罪的， 檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公訴以追究其刑事責(zé)任。 第64 條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)發(fā)生法律效力的行政訴訟判決、 裁定提出抗訴。 1990 年， 最高人民法院、 最高人民檢察院頒布司法解釋性質(zhì)文件， 規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以受理相對(duì)人不服生效判決、 決定的申訴， 從而對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督； 同年10 月， 《最高人民檢察院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》 （已經(jīng)失效） 對(duì)檢察機(jī)關(guān)以受理相對(duì)人的申訴、 提起抗訴方式實(shí)行法律監(jiān)督做細(xì)化的司法解釋。 1991 年《最高人民法院關(guān)于人民檢察院對(duì)行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督具體程序問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》 規(guī)定， “對(duì)人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴的行政案件， 人民法院應(yīng)當(dāng)再審”， 也即， 檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政案件進(jìn)行抗訴監(jiān)督。

以發(fā)展的視角觀之， 在黨的十八大之前， 從《行政訴訟法》 的規(guī)定以及檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督實(shí)務(wù)看， 有關(guān)行政檢察主要是針對(duì)行政執(zhí)法行為的末端， 即就行政行為爭(zhēng)議解決階段進(jìn)行法律監(jiān)督， 也就是行政訴訟監(jiān)督。 主要表現(xiàn)即是檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院的司法裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督， 以至于有學(xué)者認(rèn)為， “目前檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督不屬于嚴(yán)格意義上的行政檢察監(jiān)督”， 包括對(duì)審判過(guò)程、 裁判結(jié)果與執(zhí)行、 非訴執(zhí)行等訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督， 貫穿于行政訴訟活動(dòng)過(guò)程的主要階段。

（二） 黨的十八大以來(lái)行政檢察監(jiān)督的拓展

《決定》 要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督， 探索建立公益訴訟制度。 作為黨中央重要的政策文件， 《決定》 對(duì)我國(guó)立法、 司法及其政策具有先導(dǎo)功能， 但是從法文意解釋的角度看， 需要注意： 一是行政強(qiáng)制措施是一種行政行為， 對(duì)其“完善司法監(jiān)督制度” 至少包括了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督和法院監(jiān)督。 賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行檢察監(jiān)督， 也是對(duì)傳統(tǒng)行政檢察職能的一種拓展， 盡管檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施采取何種方式監(jiān)督、 監(jiān)督權(quán)限如何界定還有賴(lài)于具體制度設(shè)計(jì)。 二是結(jié)合《決定》 的語(yǔ)境， 《決定》 中的 “公益訴訟制度”，應(yīng)該是指 “行政公益訴訟”； 而 《決定》 中規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為”，則本身就涵蓋了違法采取行政強(qiáng)制措施， 以及不履行職權(quán)職責(zé)而啟動(dòng)的行政公益訴訟。 也就是說(shuō)，“從行政行為角度來(lái)講， 行政強(qiáng)制措施也好， 公益訴訟也好， 都是針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán) （包括不作為） 的。”故而， 目前檢察機(jī)關(guān)通常表述的“新增了三項(xiàng)職能” “探索行政違法行為和行政強(qiáng)制措施監(jiān)督” 都是不準(zhǔn)確的。

事實(shí)上， 《決定》 中檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施、 行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督和提起行政公益訴訟，三者之間存在交集。 行政機(jī)關(guān)不履行或不依法履行職責(zé)的行政違法行為， 可以引發(fā)行政公益訴訟； 而行政強(qiáng)制措施也是行政行為的一種， 對(duì)違法的行政強(qiáng)制措施進(jìn)行檢察監(jiān)督與對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督又存在重合， 即對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督， 在文意上包含檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟和對(duì)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督。 相比于行政公益訴訟、 行政強(qiáng)制措施監(jiān)督， 行政違法行為監(jiān)督是上位概念， 將三者并行， 在邏輯上不能自洽。 需要指出的是， 對(duì)行政違法行為監(jiān)督的表述并不嚴(yán)謹(jǐn)。 因?yàn)?“違法” 是檢察監(jiān)督過(guò)程中的價(jià)值判斷， 不是監(jiān)督對(duì)象。 但是， 黨的政策作為制定國(guó)家法律和推動(dòng)檢察制度改革的先導(dǎo)， 其對(duì)行政活動(dòng)的檢察監(jiān)督從行為末端轉(zhuǎn)向前端與末端并重的全過(guò)程監(jiān)督， 是對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一大拓展。

三、 行政檢察與行政執(zhí)法銜接存在的問(wèn)題與實(shí)踐破解

隨著中國(guó)檢察制度改革的思路越來(lái)越清晰， 我國(guó)逐步形成刑事、 民事、 行政和公益訴訟 “四大檢察” 業(yè)務(wù)。 在有關(guān)檢察監(jiān)督的法律制度體系尚未完備的情況下， 也因檢察機(jī)關(guān)尤其是最高人民檢察院成為檢察制度改革的重要推動(dòng)力量， 也是改革的對(duì)象， 故檢察制度改革本身存在內(nèi)在張力。 在行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制上， 也確實(shí)存在一些客觀但又亟待解決的問(wèn)題， 檢察系統(tǒng)中各層級(jí)檢察機(jī)關(guān)也在為解決行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制問(wèn)題作出多樣的實(shí)踐努力。

（一） 行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制中的問(wèn)題

1.行政執(zhí)法檢察權(quán)的實(shí)定法依據(jù)基礎(chǔ)薄弱。 盡管從理論上可以分析出行政檢察包括行政訴訟檢察和行政行為檢察， 2017 年新修訂的 《行政訴訟法》為行政訴訟檢察、 行政公益訴訟提供了比較完備的實(shí)定法依據(jù)和檢察權(quán)源， 對(duì)行政強(qiáng)制措施、 行政違法行為的檢察監(jiān)督， 則缺乏實(shí)定法賦予檢察權(quán)的規(guī)定， 從而使得行政執(zhí)法檢察缺乏實(shí)定法基礎(chǔ)。 因此， 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍、 模式、 方式等都沒(méi)有法律明文規(guī)定， 檢察監(jiān)督實(shí)務(wù)工作缺乏可操作性的法律規(guī)范指引， 會(huì)簽文件、 規(guī)范性文件成為開(kāi)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的規(guī)范指引， 缺乏強(qiáng)制力和執(zhí)行力保障。 這與 “任何重大改革于法有據(jù)” 的基本法治遵循存在一定張力， 也是未來(lái)行政檢察制度改革需要首先考慮的問(wèn)題。

2.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件線(xiàn)索來(lái)源渠道單一。結(jié)合行政檢察實(shí)務(wù)， 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件來(lái)源僅局限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)， 即 “具體是指履行批準(zhǔn)逮捕、 審查起訴、 控告申訴、 訴訟監(jiān)督等職責(zé)中， 這主要集中在辦理刑事案件的過(guò)程中”。這種狀況面臨三重困境： 一是行政執(zhí)法面寬量大，行政檢察能否對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行全領(lǐng)域、 全過(guò)程覆蓋？ 如果能做到， 則行政檢察業(yè)務(wù)面與組織架構(gòu)、人員配置、 資源傾斜需要擴(kuò)展， 這與行政檢察實(shí)踐現(xiàn)狀存在背離。 二是行政執(zhí)法違法與行政執(zhí)法違法需要追究刑事責(zé)任， 兩者差距巨大， 行政執(zhí)法違法追究刑事責(zé)任案件只是行政執(zhí)法違法案件中的冰山一角， 以刑事案件程序啟動(dòng)行政檢察程序， 是一種不對(duì)等的選擇性程序。 三是該規(guī)定是否意味著只有檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)履行發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索才是唯一途徑， 以及排除行政執(zhí)法過(guò)程中的相對(duì)人申請(qǐng)、 舉報(bào)等線(xiàn)索來(lái)源？

3.行政執(zhí)法檢察案源線(xiàn)索的單一性制約著啟動(dòng)程序設(shè)計(jì)單一。 根據(jù) 《行政訴訟法》 的規(guī)定， 行政訴訟案件當(dāng)事人和檢察機(jī)關(guān)均可啟動(dòng)行政訴訟檢察程序。 但對(duì)于行政執(zhí)法檢察的啟動(dòng)程序， 沒(méi)有相關(guān)規(guī)定， 《決定》 也沒(méi)有賦予行政利害關(guān)系人申請(qǐng)啟動(dòng)的權(quán)利。 從制度設(shè)計(jì)看， 一般不應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)壟斷程序啟動(dòng)權(quán)力， 而應(yīng)允許行政相對(duì)人申請(qǐng)啟動(dòng)。

4.行政執(zhí)法檢察監(jiān)督形態(tài)與監(jiān)督方式不匹配。從形態(tài)看， 行政檢察包括行政訴訟檢察和行政行為檢察， 不同形態(tài)的行政檢察應(yīng)當(dāng)有合適的匹配監(jiān)督方式。 基于實(shí)定法依據(jù)缺失， 針對(duì)行政檢察監(jiān)督主要是在行政訴訟監(jiān)督領(lǐng)域開(kāi)展檢察監(jiān)督， 方式有兩種： 一種是提出抗訴啟動(dòng)訴訟程序， 一種是針對(duì)訴訟中的違法行為和錯(cuò)誤決定提出糾正意見(jiàn)、 檢察建議。 但是糾正意見(jiàn)、 檢察建議缺乏強(qiáng)制性， 存在監(jiān)督剛性不足等缺陷， 監(jiān)督效果主要依賴(lài)行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的重視程度， 這也是檢察機(jī)關(guān) “軟骨病”的生成癥結(jié)， 因缺乏強(qiáng)制性造成監(jiān)督權(quán)落入日臻式微的渦流之中。在職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后， 訴訟監(jiān)督只剩下向有關(guān)機(jī)關(guān)提出糾正意見(jiàn)或建議這種柔性監(jiān)督方式。結(jié)合行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的主動(dòng)性特性， 檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督貫穿于行政權(quán)運(yùn)行各階段、 全過(guò)程， 僅僅采用檢察建議用于檢察監(jiān)督過(guò)程中的行政執(zhí)法違法， 則在方式上、 階段上均處于被動(dòng)態(tài)勢(shì)， 這與全過(guò)程檢察監(jiān)督不相吻合。 當(dāng)前既有的檢察建議監(jiān)督方式的單一性， 無(wú)法與行政檢察的不同形態(tài)形成精準(zhǔn)、 有效的匹配方式。

（二） 行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制的實(shí)踐破解

為了推進(jìn)全面依法治國(guó)， 實(shí)現(xiàn)檢察體系和檢察能力現(xiàn)代化， 制度經(jīng)過(guò)多年改革， 逐步形成了 “四大檢察” “十大業(yè)務(wù)” 的基本格局。 在最高人民檢察院的指導(dǎo)和推動(dòng)下， 各地在檢察制度改革中嘗試在行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制上有所創(chuàng)新， 呈現(xiàn)出不同的改革實(shí)踐樣本。

一是檢察機(jī)關(guān)與司法行政部門(mén)以共同頒布規(guī)范性文件的形式， 在健全行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制上開(kāi)展合作。 這類(lèi)銜接機(jī)制主要在同級(jí)檢察機(jī)關(guān)與政府法制機(jī)關(guān)之間進(jìn)行， 就行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制所作的一種整體性的合作。 如2020 年4月， 廣東省人民檢察院與省司法廳共同頒布全國(guó)首份省級(jí)層面加強(qiáng)行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接的制度性文件， 針對(duì)行政審判、 行政非訴執(zhí)行、 行政執(zhí)法監(jiān)督等建立監(jiān)督信息共享、 規(guī)范檢察建議辦理、日常工作協(xié)作等銜接機(jī)制。緊接著， 2020 年7月， 四川省人民檢察院與省司法廳共同簽發(fā)規(guī)范性文件， 雙方建立案件線(xiàn)索移送、 案情通報(bào)、 聯(lián)合檢查、 信息共享等機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督和政府層級(jí)監(jiān)督有機(jī)貫通、 統(tǒng)籌銜接。在省級(jí)以下， 檢察機(jī)關(guān)與政府法制部門(mén)也有合作的樣本。 2016 年8 月， 安徽省渦陽(yáng)縣人民檢察院聯(lián)合該縣政府法制辦公室制定 《關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接配合的意見(jiàn)》， 開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、 案件線(xiàn)索移送反饋、 聯(lián)合監(jiān)督檢查、 信息資源共享等活動(dòng)， 實(shí)現(xiàn)外部檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督有效銜接。 2021 年1 月， 內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市海拉爾區(qū)人民檢察院與海拉爾區(qū)司法局共同簽署了 《關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接工作的意見(jiàn) （試行）》， 雙方在監(jiān)督信息共享、 日常協(xié)作、 規(guī)范檢察建議辦理等方面， 建立檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)工作銜接機(jī)制。

二是由檢察機(jī)關(guān)與政府職能部門(mén)共同發(fā)布規(guī)范性文件， 對(duì)某一具體行政執(zhí)法領(lǐng)域的檢察監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范。 這是行政檢察與行政執(zhí)法銜接在具體事務(wù)領(lǐng)域中的面上合作。 例如， 2019 年11 月， 由廣東省人民檢察院與省自然資源廳聯(lián)合發(fā)文， 要求建立信息共享、 案情通報(bào)、 案件移送機(jī)制， 加強(qiáng)自然資源行政執(zhí)法領(lǐng)域的檢察監(jiān)督。 2020 年6 月， 福建省人民檢察院與省自然資源廳出臺(tái)文件， 建立督查糾正、 線(xiàn)索移送、 專(zhuān)項(xiàng)檢查、 雙向咨詢(xún)、 聯(lián)合培訓(xùn)等制度機(jī)制， 推動(dòng)自然資源領(lǐng)域依法行政、 嚴(yán)格執(zhí)法。2021 年9 月， 青海省人民檢察院與省自然資源廳、 生態(tài)環(huán)境廳會(huì)簽 《關(guān)于建立行政執(zhí)法與行政檢察協(xié)作機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》， 建立行政非訴執(zhí)行案件線(xiàn)索移送機(jī)制、 執(zhí)法司法信息共享、 雙向咨詢(xún)、聯(lián)合培訓(xùn)等制度機(jī)制， 以提升行政執(zhí)法與行政檢察監(jiān)督銜接協(xié)作機(jī)制的制度化、 規(guī)范化水平。

當(dāng)然， 行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制的地方實(shí)踐， 盡管遠(yuǎn)不止上面所引證的樣本， 但實(shí)踐樣本所呈現(xiàn)出一些共通性特征， 如由檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)政府法制部門(mén)就行政檢察與行政執(zhí)法銜接頒布具有普遍性、 可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件， 對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)和政府法制部門(mén)、 對(duì)不同領(lǐng)域中的行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制的建立， 具有指導(dǎo)和約束功能。 而檢察機(jī)關(guān)與政府職能部門(mén)之間共同頒布規(guī)范性文件規(guī)范行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制， 則更具有針對(duì)性、 可操作性。

四、 健全行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制的方案

在憲制結(jié)構(gòu)安排中， 人民檢察院是作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而定位的， 但是， 人民檢察院行使檢察監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督， 應(yīng)當(dāng)有一定界域， 與其他監(jiān)督制度設(shè)計(jì)之間遵循國(guó)家權(quán)力的基本分工與銜接而不能越俎代庖。 因此， 檢察監(jiān)督權(quán)也需要遵循謙抑性原則， 尤其是在檢察制度改革探索階段， 尤為必要遵循有限監(jiān)督的基本法理并依次展開(kāi)制度設(shè)計(jì)。 同時(shí)， 從檢察體制改革進(jìn)程看， 基層行政檢察有效開(kāi)展工作還面臨人員、 技術(shù)、 資源等多維度的制約因素， 短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)行政檢察與刑事檢察、 民事檢察、 公益訴訟四駕馬車(chē)同力并行并不現(xiàn)實(shí)。 因此， 將行政檢察重心， 從行政訴訟檢察轉(zhuǎn)向行政執(zhí)法檢察與行政訴訟檢察并重， 以此優(yōu)化行政檢察職能， 將是提升行政檢察效能的突破方向。

（一） 轉(zhuǎn)變觀念， 形成行政檢察與行政執(zhí)法雙贏共識(shí)

在長(zhǎng)期的檢察制度實(shí)務(wù)中， 檢察機(jī)關(guān)主要側(cè)重訴訟監(jiān)督， 檢察機(jī)關(guān) “重視刑事、 輕視民事、 忽視行政” 思想與民行檢察部門(mén) “重民輕行” 思想長(zhǎng)期并存， 前者導(dǎo)致民行部門(mén)被邊緣化， 后者造成行政檢察與民事檢察混同。 與此同時(shí)， 行政權(quán)的擴(kuò)張也亟需同步加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督， 包括行政檢察監(jiān)督。 但是， 在四大檢察架構(gòu)中， 行政檢察是 “短板中的短板” “弱項(xiàng)中的弱項(xiàng)”， 業(yè)務(wù)量小， 在檢察業(yè)務(wù)中處于 “冷門(mén)” 角色。因此， 改變行政檢察實(shí)務(wù)中面臨的現(xiàn)實(shí)困境， 首先需要在觀念上做到與時(shí)俱進(jìn)， 行政檢察與行政執(zhí)法從對(duì)抗走向合作， 尊重國(guó)家憲制結(jié)構(gòu)中檢察權(quán)與行政權(quán)的分工與協(xié)調(diào)原則， 實(shí)現(xiàn)檢察與行政兩套系統(tǒng)的 “內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的緊密銜接與良性互動(dòng)”， 共同保障法制統(tǒng)一和法律有效實(shí)施， 在權(quán)力分工協(xié)作運(yùn)作中形成雙贏、 多贏、 共贏的理念與共識(shí)。在這一種理念指引下，建立行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制， 能夠避免行政執(zhí)法、 行政檢察少走彎路， 提升執(zhí)法規(guī)范水平， 形成行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法與監(jiān)督平衡及工作合力。 檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政檢察工作， 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作協(xié)調(diào)配合要求， 不得拒絕； 檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法開(kāi)展行政檢察監(jiān)督工作，非因監(jiān)督工作需要不得干預(yù)正常的行政執(zhí)法活動(dòng)。

（二） 建立行政檢察與行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制

1.建立多層級(jí)、 多主體參與的聯(lián)席會(huì)議制度，推進(jìn)行政檢察監(jiān)督職能職責(zé)協(xié)議化。 建立檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)常態(tài)化的聯(lián)席會(huì)議制度， 協(xié)商制定行政檢察監(jiān)督職責(zé)權(quán)限、 監(jiān)督程序， 以及行政執(zhí)法案件移送程序及其違反程序的責(zé)任追究， 定期或不定期協(xié)商研討行政執(zhí)法檢察監(jiān)督過(guò)程中面臨的重點(diǎn)、 難點(diǎn)問(wèn)題， 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)， 彌合矛盾，達(dá)成共識(shí)， 共同制定有關(guān)行政檢察與行政執(zhí)法銜接機(jī)制的規(guī)范性文件、 會(huì)議紀(jì)要， 以明確指導(dǎo)雙方各自的行政檢察監(jiān)督、 行政執(zhí)法工作。 與此同時(shí)， 聯(lián)席會(huì)議應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同主體、 不同層級(jí)、 不同事務(wù)領(lǐng)域、 會(huì)議目的等， 建立制度化、 規(guī)范化的聯(lián)席會(huì)議制度， 從各級(jí)政府法制部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)， 到各級(jí)政府職能部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)， 從中央層面的司法部與最高人民檢察院， 到地方各層級(jí)的政府法制部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)之間， 建立常態(tài)化的聯(lián)席會(huì)議制度。

2.建立行政檢察與行政執(zhí)法案件信息銜接平臺(tái)。 大數(shù)據(jù)技術(shù)飛速發(fā)展和數(shù)字政府建設(shè)的倡導(dǎo)與實(shí)踐， 為行政檢察與行政執(zhí)法銜接平臺(tái)的智能化提供了技術(shù)支撐。 行政執(zhí)法牽涉的執(zhí)法主體層級(jí)多、數(shù)量多、 執(zhí)法范圍廣， 實(shí)踐中多數(shù)由同級(jí)政府司法行政部門(mén)統(tǒng)籌建設(shè)其所屬人民政府及其職能部門(mén)的統(tǒng)一行政執(zhí)法信息庫(kù)， 打造本級(jí)政府政務(wù)大數(shù)據(jù)中心， 各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按規(guī)定及時(shí)將本單位行政執(zhí)法信息向本級(jí)政府政務(wù)大數(shù)據(jù)中心歸集， 實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法數(shù)據(jù)信息資源的跨部門(mén)、 跨區(qū)域、 跨層級(jí)共享。行政執(zhí)法信息平臺(tái)是對(duì)行政執(zhí)法主體之執(zhí)法行為進(jìn)行文牘化系統(tǒng)記錄并建立反向?qū)徱曋贫鹊那疤?，這為行政檢察監(jiān)督提供了反向?qū)徱暫捅O(jiān)督路徑。 在檢察系統(tǒng)內(nèi)部， 近些年也逐步建立起本系統(tǒng)各層級(jí)檢務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。 有了這兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、 基礎(chǔ)性的大數(shù)據(jù)平臺(tái)， 只需要考慮建立兩類(lèi)大平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)共享的銜接制度機(jī)制即可。 在行政檢察改革實(shí)踐中， 例如， 黑龍江省集賢縣人民檢察院以互聯(lián)網(wǎng)+行政檢察為主線(xiàn)， 全力推進(jìn)行政檢察與行政執(zhí)法銜接平臺(tái)建設(shè)， 實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)與行政檢察深度融合。因此， 可以考慮由同級(jí)的檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)共同推進(jìn)檢務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)與政府政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)銜接， 從而實(shí)現(xiàn)在兩大平臺(tái)下的行政檢察平臺(tái)與行政執(zhí)法信息平臺(tái)之間的銜接， 有助于檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展精準(zhǔn)化、 協(xié)同性的檢察監(jiān)督。

（三） 確定合理的銜接原則

1.謙抑性原則。 行政執(zhí)法活動(dòng)是運(yùn)用行政權(quán)對(duì)公共行政事務(wù)實(shí)施監(jiān)管與服務(wù)， 接受權(quán)力機(jī)關(guān)、 檢察機(jī)關(guān)、 司法審判機(jī)關(guān)、 行政機(jī)關(guān)、 社會(huì)公眾等各類(lèi)主體監(jiān)督。 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督， 是各類(lèi)行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督中的一種類(lèi)型， 不同主體對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督， 應(yīng)當(dāng)按照法定的制度設(shè)計(jì)旨趣和監(jiān)督權(quán)限履行監(jiān)督職能。 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督必須遵循謙抑性原則， 僅限于行政執(zhí)法活動(dòng)是否合法， 不涉及行政自由裁量等行政執(zhí)法活動(dòng)合理性問(wèn)題。 這一方面是因?yàn)闄z察權(quán)本身所具有的權(quán)限邊界， 另一方面應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家權(quán)力分工而避免對(duì)其他國(guó)家權(quán)力邊界的侵占擠壓。 故而， 行政檢察應(yīng)遵循謙抑性原則， 其監(jiān)督內(nèi)容 “止步于對(duì)合理性的監(jiān)督”。

2.行政檢察的程序性監(jiān)督、 過(guò)程性監(jiān)督原則。中國(guó)檢察制度受列寧法律監(jiān)督思想影響至深， 認(rèn)為檢察長(zhǎng)有權(quán)對(duì)一切不合法律的決定提出異議， 采取措施促使對(duì)法制的理解絕對(duì)一致， 但無(wú)權(quán)停止決定的執(zhí)行。也就是說(shuō)， 檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，“僅僅以使被監(jiān)督者更好地實(shí)施法律、 遵守法律為目標(biāo)， 它有的只是引起被監(jiān)督者作出某些行為（如重新啟動(dòng)訴訟） 的程序目標(biāo)。”檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)， 主要以檢察建議、 糾正違法通知書(shū)、 行政執(zhí)法備案、 提起行政公益訴訟等方式對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為進(jìn)行監(jiān)督。 這些措施是一種啟動(dòng)糾正行政違法的軟約束， 糾正違法行政執(zhí)法行為最終還依賴(lài)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自身糾正行為。 行政檢察屬于程序性監(jiān)督， 其檢察建議不具有終局性， 不具有實(shí)體上的終局決定權(quán)和處分權(quán)。 此外， 對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督， 需要突破事后、 末端的訴訟監(jiān)督，推動(dòng)事中、 前端的行政執(zhí)法過(guò)程監(jiān)督， 實(shí)現(xiàn)結(jié)果與過(guò)程監(jiān)督并重。 為此， 行政檢察監(jiān)督重心需要轉(zhuǎn)向行政執(zhí)法全過(guò)程， 從發(fā)現(xiàn)程序、 調(diào)查程序、 處理程序、 公布程序等程序節(jié)點(diǎn)著手， 嵌入行政檢察監(jiān)督， 實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程的同步監(jiān)督， 減抵末端監(jiān)督弊端， 提前引導(dǎo)、 督促行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)。

（四） 優(yōu)化具體銜接制度與機(jī)制

1.合理確定行政檢察監(jiān)督范圍。 盡管行政執(zhí)法可以從狹義、 廣義等不同維度進(jìn)行解讀， 但對(duì)于行政立法、 制定其他行政規(guī)范性文件等抽象行政行為， 在既有的憲制框架下不宜納入行政檢察監(jiān)督范圍之中。 如此， 則對(duì)行政執(zhí)法的行政檢察監(jiān)督主要對(duì)象應(yīng)當(dāng)限定在具體行政行為領(lǐng)域。 行政檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是一個(gè)覆蓋全領(lǐng)域、 全過(guò)程的監(jiān)督。 但是， 考慮到行政檢察的組織設(shè)置與人員配置、 資源分配和監(jiān)督工作推進(jìn)安排， 可以選擇就人民群眾最關(guān)心、反映問(wèn)題最集中、 牽涉面最廣的行政執(zhí)法領(lǐng)域， 如食品藥品安全、 安全生產(chǎn)監(jiān)管、 生態(tài)環(huán)境保護(hù)、 城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、 土地征收與補(bǔ)償、 國(guó)有資產(chǎn)使用與保護(hù)、 醫(yī)療衛(wèi)生與社會(huì)保障救助等領(lǐng)域， 針對(duì)行政處罰、 行政強(qiáng)制、 行政許可、 行政征收等行政執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展行政檢察監(jiān)督。

2.完善案件線(xiàn)索移送反饋機(jī)制。 對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行行政檢察監(jiān)督的案源線(xiàn)索， 理論上存在多元渠道， 可以是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)， 也可以是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)， 還可以是行政執(zhí)法過(guò)程中的行政相對(duì)人， 以及檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中自行發(fā)現(xiàn)。 這些案源來(lái)源整體上可以分為外部來(lái)源與內(nèi)部來(lái)源，尤其是針對(duì)外部來(lái)源線(xiàn)索， 檢察機(jī)關(guān)需要完善線(xiàn)索來(lái)源登記、 識(shí)別、 處理、 反饋等臺(tái)賬， 建立簡(jiǎn)潔、明了的線(xiàn)索移送與反饋程序與時(shí)效制度， 做到每一條線(xiàn)索來(lái)源都有登記， 每一條線(xiàn)索都有反饋。 在檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部， 在不同檢察職能部門(mén)之間， 也需要建立案件線(xiàn)索內(nèi)部移送與反饋機(jī)制。 同時(shí)， 賦權(quán)行政相對(duì)人可以申請(qǐng)啟動(dòng)行政檢察監(jiān)督程序。

3.優(yōu)化監(jiān)督方式。 提高行政檢察效能依賴(lài)于針對(duì)不同監(jiān)督對(duì)象采取匹配的監(jiān)督形式。 要根據(jù)具體行政違法狀況及情節(jié)， 綜合運(yùn)用檢察建議、 糾正違法通知、 督促履職、 督促起訴、 提起公益訴訟等方式， 按照提醒式檢察監(jiān)督、 糾正式檢察監(jiān)督、 處分式檢察監(jiān)督等類(lèi)型， 構(gòu)建多元化、 層級(jí)遞進(jìn)式的行政違法的檢察監(jiān)督方式體系。

4.案件事實(shí)、 法律依據(jù)與證據(jù)等資料移送銜接， 以及證據(jù)采納標(biāo)準(zhǔn)、 勘驗(yàn)鑒定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。 在行政檢察監(jiān)督中， 從案件來(lái)源觀之， 涉及的公權(quán)力主體有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、 上級(jí)行政機(jī)關(guān)、 檢察機(jī)關(guān)之間的線(xiàn)索雙向移送， 以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同檢察職能部門(mén)之間的線(xiàn)索雙向移送。 與之對(duì)應(yīng)， 在移送線(xiàn)索的同時(shí)， 對(duì)于已經(jīng)獲取的有關(guān)案件事實(shí)、 法律依據(jù)及其相應(yīng)的證據(jù)， 應(yīng)一并移送， 保證移送材料的完整性、 客觀性、 真實(shí)性。 對(duì)于移送的證據(jù)、 勘驗(yàn)鑒定等， 應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)， 保障不同機(jī)關(guān)或部門(mén)之間開(kāi)展的行政檢察監(jiān)督的統(tǒng)一性、 協(xié)調(diào)性。

5.案件協(xié)查與聯(lián)合監(jiān)督檢查。 檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)可以建立年度計(jì)劃互相抄送制度與協(xié)調(diào)機(jī)制， 在分別制定各自的行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督年度工作計(jì)劃過(guò)程中， 加強(qiáng)溝通， 聚焦問(wèn)題， 將擬監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域、 監(jiān)督對(duì)象、 問(wèn)題指向等作為行政檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的交匯點(diǎn)。 以此為基礎(chǔ)， 雙方協(xié)商選擇合適的時(shí)空條件、 監(jiān)督模式， 就社會(huì)反映集中、 影響較大的行政執(zhí)法事項(xiàng)開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)行政檢察與行政執(zhí)法的同步協(xié)調(diào)。

結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)全面依法治國(guó)， 首先是依憲治國(guó)。 憲法的生命在于實(shí)施， 憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。 憲法是制定其他法律的法律， 在憲法已經(jīng)確立檢察機(jī)關(guān)作為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)” 定位的憲制框架下， 需要通過(guò)法律規(guī)范對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范。結(jié)合當(dāng)下開(kāi)展的檢察制度改革實(shí)踐， 檢察機(jī)關(guān)成為中國(guó)檢察制度改革的有力推動(dòng)者和踐行者。 一方面， 需要從檢察制度改革實(shí)踐中不斷總結(jié)行政檢察工作經(jīng)驗(yàn)， 提煉行政檢察的一般性規(guī)律和共通性規(guī)則， 指導(dǎo)行政檢察實(shí)踐。 另一方面， 從行政檢察監(jiān)督規(guī)范化的角度， 適時(shí)將這些共通性規(guī)則上升為法律規(guī)范， 反哺和指導(dǎo)檢察制度改革實(shí)踐， 將是未來(lái)繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)檢察制度改革的必由之路。 從改革路徑上看， 《行政訴訟法》 《人民檢察院組織法》 盡管對(duì)行政檢察有所規(guī)定， 在短期內(nèi)再制定關(guān)涉行政檢察的法律不現(xiàn)實(shí)。 比較可行的路徑即是由最高人民檢察院出臺(tái)有關(guān)行政檢察的司法解釋?zhuān)?以法治思維和法治方式引領(lǐng)和推動(dòng)行政檢察改革實(shí)踐。

注釋?zhuān)?/p>

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② 《人民檢察院組織法》 （1979 年制定） 第1 條規(guī)定： “中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

③ 《憲法》 （2018 年修正） 第134 條規(guī)定： “中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

④姜明安： 《論新時(shí)代中國(guó)特色行政檢察》， 《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》 2020 年第4 期。

⑤林來(lái)梵： 《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》， 法律出版社2001 年版， “緒論”。

⑥秦前紅： 《全面深化改革背景下檢察機(jī)關(guān)的憲法定位》， 《中國(guó)法律評(píng)論》 2017 年第5 期。

⑦ 參見(jiàn)張智輝： 《檢察權(quán)研究》， 中國(guó)檢察出版社2007 年版， 第66 頁(yè)。

⑧湛中樂(lè)： 《三個(gè)層面構(gòu)建科學(xué)的行政檢察監(jiān)督體系》， 《人民檢察》 2015 年第2 期。

⑨秦前紅： 《兩種 “法律監(jiān)督” 的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》， 《東方法學(xué)》 2018 年第1 期。

⑩謝鵬程： 《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督論》， 中國(guó)檢察出版社2016 年版， 第32 頁(yè)。

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