歐亞經濟聯盟進出境動物檢疫法律法規概述及與我國的比較

方海萍，王剛，左天榮，季新成

（1.海關總署國際檢驗檢疫標準與技術法規研究中心，北京 100013；2.南寧海關，廣西南寧 530000）

歐亞經濟聯盟是由中亞、北亞和東歐國家組成的國際經濟聯盟和自由貿易區。2009 年12 月，俄羅斯、哈薩克斯坦和白俄羅斯達成海關聯盟協議，成立海關聯盟，即歐亞經濟聯盟的前身。2010 年 1月，俄羅斯與哈薩克斯坦、白俄羅斯共同建立了關稅同盟，2010 年7 月三國執行統一的衛生檢疫、動植物檢疫措施和技術法規[1]。2014 年 5 月，俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦三國簽署了《歐亞經濟聯盟條約》。2015 年 1 月1 日，歐亞經濟聯盟正式建立，同年亞美尼亞和吉爾吉斯斯坦加入歐亞經濟聯盟。2020 年，古巴和烏茲別克斯坦獲得歐亞經濟聯盟觀察員國地位。我國與歐亞經濟聯盟成員國合作不斷加深，相關資源互補性不斷增強，雙方農產品國際貿易也有巨大的發展潛力。促進我國與歐亞經濟聯盟貿易安全與通關便利，對我國建設大歐亞共同經濟發展空間，實現“一帶一路”倡議與歐亞經濟聯盟對接具有重要意義。

1 歐亞經濟聯盟組織結構

歐亞經濟聯盟最高理事會是歐亞經濟聯盟的主要決策機構，由各國總統組成，負責頂層設計，規劃聯盟發展方向并解決重大分歧。歐亞經濟聯盟政府間委員會，由各國總理組成，負責規劃具體領域的發展方向。歐亞經濟委員會是歐亞經濟聯盟常設的超國家執行機構，2012 年2 月2 日開始運行，總部設在莫斯科，仿照歐盟委員會設立；執委會是該委員會主要機構，委員均為部長級，原則上每個國家3 名委員；委員會決定由集體投票作出，具有強制性。歐亞經濟聯盟法院是歐亞經濟聯盟的常設司法機關，每個成員國可指派2 名法官作為代表，旨在不斷完善聯盟法律，解決落實聯盟條約過程中產生的爭議，以及聯盟框架內的國際條約、聯盟機關決定產生的爭議等[2]。

2 與我國動物及動物產品貿易情況

中國-歐亞經濟聯盟海關合作是“一帶一盟”對接的優先方向，是實現“一帶一路”貿易暢通的重要一環。海關統計數據顯示，我國與歐亞經濟聯盟的動物及動物產品貿易總額2017 年至2019年增長了33.8%，其中我國從歐亞經濟聯盟進口貿易額增長了18.1%，向歐亞經濟聯盟出口額增長了53.5%。2020 年因受新冠疫情和技貿措施影響，貿易總額較2019 年下降了24.7%，其中我國從歐亞經濟聯盟進口貿易額下降了38.8%，向歐亞經濟聯盟出口額下降了1.8%。2021 年貿易總額較2019年下降了26.2%，其中我國從歐亞經濟聯盟進口貿易額下降了48.2%，但向歐亞經濟聯盟出口額增長了9.7%。具體見圖1。

圖1 歐亞經濟聯盟與我國動物及動物產品貿易情況

進口我國動物及動物產品的歐亞經濟聯盟成員國主要是俄羅斯、白俄羅斯和哈薩克斯坦。2021年，俄羅斯進口我國動物及動物產品24.79 億美元，白俄羅斯進口3.2 億美元，哈薩克斯坦進口0.2 億美元，涉及的產品主要為牛肉、禽肉、魚產品、軟體動物、生皮及皮革、毛皮、人造毛皮及制品等。

3 主要動物檢疫法律法規及要求

歐亞經濟聯盟一直沿用2010 年海關聯盟通過的第317 號決議《關于海關聯盟內采取獸醫衛生檢疫措施的規定》（簡稱《317 號決議》）。該決議批準了關于動物檢疫的《應實施獸醫檢疫（監督）商品統一清單》（簡稱《統一清單》）、《關于對在海關聯盟的海關邊境和海關聯盟的關境內實施統一獸醫檢疫程序的條例》（簡稱《統一條例》）、《關于使用統一方法對應實施獸醫檢查（監督）商品（產品）進行聯合檢查和抽樣的條例》（簡稱《聯合檢查和抽樣條例》）、《關于對應實施獸醫檢查（監督）商品執行獸醫檢查（獸醫衛生）的統一要求》（簡稱《統一要求》）、《獸醫檢疫證書統一樣式》等一系列法律規范，2013—2014 年陸續出臺了《肉及肉制品安全技術法規》《乳及乳產品安全技術法規》以及《獸醫檢查（監督）商品（產品）聯合檢查和抽樣的統一程序實施細則》等配套法規。自發布實施以來，部分法規歷經了多次修訂，僅2020—2021 年修訂次數就達14 次。上述制度從準入清單、準入程序、檢疫程序、衛生檢疫條件、抽樣規則、官方獸醫檢疫證書等方面，對進境動物及產品作出了具體規定。以下對主要進境環節法律法規做一詳細闡述。

3.1 《統一清單》

該清單列出了112 大類131 種應檢物名稱和代碼，包括活動物、肉類、水產品、乳制品、飼料、非食用動物產品、動物存放設施、運輸工具、動物疫病診斷試劑、獸藥產品等。統一清單里的商品必須按聯盟相關法規規定采取統一的檢疫措施。

3.2 《統一條例》

該條例的要求適用于《統一清單》里的商品（簡稱應檢物）。獸醫檢疫程序對進出境、過境應檢物的檢疫要求進行規定，入境時要對合格性文件和許可證進行查驗，確定提交的文件是否符合《統一要求》中的規定。2020 年6 月，對該條例進行了修訂，提出如果歐亞經濟聯盟成員國的法律規定了風險導向方法，則在查驗相關單證后，還應根據應檢物所屬特定風險類別或特定危險等級決定采取相應的檢驗措施[3]。如果成員國的法律未規定風險導向方法，則對于肉類或魚類，每10 批商品中至少檢查1 批；對于其他應檢商品，每20 批中需至少檢查1 批；對于入境的動物，每一批都要檢查，驗證動物識別碼，如所刺花紋、芯片、耳標、烙印等與官方獸醫檢疫證書內容是否相符，如有明顯異常情況，則需要在《海關聯盟認證機構和測試實驗室（中心）機構統一清單》內的實驗室進行檢測，選取樣品要符合《聯合檢查和抽樣條例》。如檢測發現不合格，則對該出口企業產品實施5 個運輸單位的連續查驗，直至合格后恢復正常查驗比例。完成以上檢疫程序后，將出口國的官方獸醫檢疫證書換成歐亞經濟聯盟的官方獸醫檢疫證書，并在隨行的文件上加蓋印章。2020 年9 月，對該條例又進行了修訂，要求出口國應將應檢物的電子官方獸醫檢疫證書發送至聯盟成員國指定的接收系統，且電子證書應與紙質證書的信息保持一致；補充規定了必須重新簽發官方獸醫檢疫證書的情形；明確電子官方獸醫檢疫證書與紙質證書具有同等效力，可作為應檢物通關的依據[4]。2021 年10 月，聯盟再次對條例進行補充，將在180 d 后統一使用由聯盟授權機構頒發的電子官方獸醫檢疫證書，以有效避免證書造假，增加獸醫管控的有效性[5]。

3.3 《聯合檢查和抽樣條例》

本條例確定了從事《統一清單》中商品的生產、加工和儲存的國外企業只有通過聯盟的聯合檢查和抽樣程序，才能被列入歐亞經濟聯盟《生產、加工和（或）儲存輸入海關聯盟境內應檢物的企業和個人名冊》（簡稱《第三方國家企業名冊》），成員國內的上述企業需要滿足同樣的要求才能被列入《歐亞經濟聯盟企業名冊》。只有列入上述名冊中的企業才能向聯盟出口或在成員國之間開展貿易。該條例明確了針對從事牲畜飼養、加工（屠宰）和儲存企業檢查的具體內容及統一的抽樣程序。2014年9 月公布的94 號決議批準了《獸醫檢查（監督）商品（產品）聯合檢查和抽樣的統一程序實施細則》，對條例的規定進行了細化。該細則規定可通過以下3 種方式申請列入《第三方國家企業名冊》：①第三方國家主管機關向歐亞經濟聯盟主管機關提出開展官方監管體系審核的申請，并提交申請加入《第三方國家企業名冊》的企業清單，聯盟主管機關監管體系審核通過后，直接將企業清單列入《第三方國家企業名冊》。②如果官方監管體系審核未通過，第三方國家主管機關可對特定出口企業提供擔保，聯盟主管機關可將擔保企業列入《第三方國家企業名冊》。③如果未進行或未通過第三方國家官方監管體系審核，也無法提供擔保的情況下，經第三方國家企業自行申請，聯盟主管機關可對該企業開展聯合檢查，并將檢查合格的企業列入《第三方國家企業名冊》。如果在官方體系考核過程中需要對應檢物進行實驗室檢測，樣品必須由《歐亞經濟聯盟認證機構和實驗室（中心）統一清單》中的實驗室出具檢測報告。以上規定同樣適用于聯盟內企業。此外，在聯盟內任一成員國完成企業名冊的注冊，其他成員國同樣認可注冊結果。

3.4 《統一要求》

《統一要求》明確規定，被列入《第三方國家企業名冊》的企業方可向聯盟關境內輸入商品，并且需要輸入國授權機構頒發進境許可證和官方獸醫檢疫證書。被列入《歐亞經濟聯盟企業名冊》的企業生產的商品可以在成員國之間流通，不需要進境許可證，但仍需要樣式統一的官方獸醫檢疫證書。《統一要求》詳細列出了包括陸生動物、動物遺傳物質、水生動物、演藝動物、飼料、寵物食品、肉類、奶及奶制品、非食用動物產品等共39 類商品的檢疫要求。歐亞經濟聯盟對第三方國家進境的動物及動物產品提出了嚴格的要求，針對活畜不應使用天然或合成雌性激素類、雄性激素類物質和甲狀腺類制劑，而且不得飼喂含有反芻動物成分的飼料。在出口前和進口后均要按照相應檢疫要求進行檢疫。此外，為預防外來動物疫病入侵，歐亞經濟聯盟還要求動物來自于特定疫病的免疫或非免疫無疫區。對歐亞經濟聯盟關境內從事生產、加工、儲存、運輸應檢物的企業也建立注冊名錄并明確了檢疫要求以及官方獸醫檢疫證書樣式，聯盟成員國之間流通的活畜需要單獨或者批量進行認證。自《統一要求》頒布后，歐亞經濟聯盟根據動物疫病流行情況對官方獸醫檢疫證書和檢疫要求進行了多次修訂。

4 與我國進出境動物檢疫法規的比較

4.1 立法目的

《317 號決議》立法目的是在海關聯盟內統一應檢物目錄、檢疫程序、檢疫要求和官方獸醫檢疫證書，防止危害動物和人體健康的疫病傳入，便利產品在海關聯盟成員國之間流通及貿易發展[6]。《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》（簡稱《檢疫法》）立法目的是防止動物傳染病傳入和傳出，保護畜牧生產和人體健康，促進對外貿易的發展。相比而言，歐亞經濟聯盟的立法目的更具體，我國的立法目的較為宏觀。

4.2 檢疫對象

《317 號決議》的附件1《統一清單》中列出112 大類應檢物名稱和代碼，包括活動物、肉類、水產品、非食用動物產品、運輸工具等，還包括動物疫病診斷試劑、消毒劑、用于動物飼料的植物源性產品等。我國《檢疫法》檢疫對象包括活動物、動物產品、運輸工具和其他檢疫物，與《317 號決議》較為類似，不同之處是《317 號決議》將用于動物飼料的植物性產品歸于動物檢疫對象，而《檢疫法》將此類產品歸為“植物產品”，作為植物檢疫對象。

4.3 進境檢疫要求

4.3.1 檢疫許可 根據《317 號決議》，第三方出口企業向海關聯盟出口動物及其產品時，通過聯合檢查被納入《第三方國家企業名冊》后，方可開展貿易。此外，對海關聯盟關境內從事生產、加工、儲存、運輸檢疫物的企業也建立《歐亞經濟聯盟企業名錄》，通過審核的企業信息應及時輸入歐亞經濟聯盟對外貿易和互相貿易的一體化信息系統（簡稱一體化信息系統）。如果名錄內的企業應檢物被認定不符合《統一要求》的規定，就要形成書面記錄；在記錄所規定的期限內未能解決違規情況，企業將被從名錄中刪除。我國《檢疫法》也規定，對向中國輸出動植物產品的國外生產、加工、存放單位，實施注冊登記制度；對于進口生產、加工、儲存企業，根據產品種類和風險，通過制定部門規章要求進行備案管理；對從事產品風險級別較高的進境非食用動物產品存放、加工的企業需要通過海關審核，海關對產品存放、加工過程實施檢疫監督制度。我國只針對風險級別較高的生產企業進行審核注冊，對于其他類生產企業僅需要登記備案。企業注冊和備案名單目前通過海關總署官網公布，并未建立信息系統進行統一管理，也未明確規定什么情況下會被取消注冊和備案資格。

4.3.2 檢疫查驗 《317 號決議》規定：如果有風險導向方法，則在查驗過相關單證后，還需采用風險導向方法對應檢商品進行查驗；如果成員國的法律未規定風險導向方法，則按《統一要求》中的規定進行抽查；如發現不合格問題，則對該出口企業產品實施5 個運輸單位的連續查驗。我國《檢疫法》及部門規章中基本沒有具體規定抽采樣比例以及發現不合格貨物后的應對措施。

4.3.3 檢疫衛生要求 在《統一要求》中制定了從第三國進口應檢物統一的檢疫衛生要求，包括39 類活動物、動物遺傳物質、肉類、奶及奶制品、非食用動物產品等，大多進口動物和動物產品法規中均明確規定來源于相關疫病的免疫或非免疫無疫區。而我國目前對進口動物及動物產品的衛生要求多在雙方簽署的議定書中體現，對大多產品沒有統一的衛生要求，針對無疫區也未做出明確的規定和認可標準。

4.3.4 攜帶物檢疫、郵寄物檢疫 《317 號決議》規定：在沒有進境許可證和輸出國簽發的官方獸醫檢疫證書情況下，只能攜帶、郵寄來自疫情狀況較好國家的，帶有原廠包裝且質量不超過5 kg 動物源性產品。我國《檢疫法》規定了禁止攜帶、郵寄動物及動物產品名錄，名錄內的產品一律不準攜帶和郵寄入境。

4.3.5 運輸工具檢疫 《317 號決議》規定：運輸工具須符合裝運相應檢疫物的衛生要求；軍用運輸工具通過海關聯盟關境檢查站后，可在軍用機場或海軍基地設立的動物檢疫站開展檢疫工作。而我國《檢疫法》沒有對軍用運輸工具進行規定。

5 完善我國進出境動物檢疫工作的建議

5.1 修訂進出境動植物檢疫法規

進出境動物檢疫是我國進出口貿易的重要組成部分。《檢疫法》是我國第一部規范進出境動物檢疫工作的法律，自1992 年實施，2009 年修訂，至今未再修訂。2021 年《生物安全法》發布實施后，進出境動物檢疫不僅僅是防止動物疫病傳入和傳出，更肩負了抵御新型生物安全風險、外來物種入侵等新職能，而現有的《檢疫法》已不能提供充分的法律保障。因此，亟待從立法目的、檢疫對象、檢疫程序等環節，對《檢疫法》進行完善和優化。

5.2 從法律層面規范抽檢制度

歐亞經濟聯盟統一規范了進境動物檢疫的流程，而且也規范了抽樣送檢程序，規范了聯盟執法標準的一致性。2018 年我國進出境檢驗檢疫隊伍整體劃入海關后，新海關監管職責更多，監管范圍更廣，監管鏈條更長，履行把關與服務職責的內涵和外延都發生了實質性變化。為降低進出口環節合規成本，提高通關便利化水平，海關系統不斷深化“放管服”改革，研究采取了一系列有力措施。在進境農產品口岸查驗方面，基于風險分級，根據來源國家和產品風險不同，對進境農產品實施分級分類管理，科學設定抽檢比例，采取相應的檢疫措施，并取得了較好成績。但分級管理的抽檢制度還沒有以法律的形式固定下來，存在各口岸做法不一致、標準不統一等問題。建議以修訂《檢疫法》為契機，將相關制度補充入法，并對監管流程、監管方式等進行完善。

5.3 積極探索動物疫病區域化互認機制

歐亞經濟聯盟成員國的非洲豬瘟、高致病禽流感等疫情高發，實施區域化管理對于動物疫病的防控和便利動物及動物產品的國際貿易具有非常重要的意義。《317 號決議》中《統一要求》中明確規定了進境的動物和動物產品的檢疫要求，大多數動物和動物產品均要求來自于規定動物疫病的免疫或非免疫無疫區。目前，我國海關就俄羅斯高致病性禽流感區域化和生物安全隔離區認可開展技術交流，并認可了俄羅斯區域化措施。因此，應繼續積極建立與歐亞經濟聯盟成員國區域化措施的互認機制，從而有效防控動物疫病傳入，同時促進雙方農產品貿易。

5.4 統一進境動物及動物產品通用檢疫要求

《317 號決議》制定了從第三國進口動物檢疫物統一的衛生要求，詳細列出了39 類陸生動物、動物遺傳物質、水生動物等衛生檢疫條件。基于《實施動植物衛生檢疫措施的協議》（WTO SPS 協定）相關原則，大多國家在風險分析基礎上，制定本國進境動物衛生適當保護水平（ALOP），對進境動物及動物產品實施統一的檢疫要求。當前我國很多檢疫要求還是基于單一國家進行逐一制定，或有些檢疫要求制定過早，沒有進行修訂更新，存在同一類產品檢疫要求不一樣，同一衛生狀況或相近衛生狀況國家/地區的產品檢疫要求也不一致等問題，進而影響政策制定的科學性和統一性，也不利于口岸檢疫執行。建議在風險分析的基礎上，不斷完善我國進境動物及動物產品的檢疫制度，并跟蹤開展檢疫要求研究，提高同類產品檢疫要求的一致性。