中美農(nóng)業(yè)保險發(fā)展對比及啟示

徐藝文，張守莉，竇明宸

（吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，吉林 長春 130118）

我國是農(nóng)業(yè)大國，糧食安全是重中之重，但是農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，這就需要農(nóng)業(yè)保險來分擔其風險。近年來，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅猛，自2007年至今，我國十幾年就達到了一些發(fā)達國家?guī)资瓴拍苓_到的發(fā)展程度，但是，我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展還有很大進步空間。相比同時期的美國，美國農(nóng)作物保險距今已有80多年的歷史，目前已經(jīng)建立了較為完善的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展機制。回看我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，與美國相比我國還有很長一段路要走。結(jié)合我國國情探索出一套適合我國的發(fā)展模式，這是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展亟待解決的問題之一。

1 美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展分析

美國是世界上較早發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的國家之一，美國一直不斷完善發(fā)展機制，經(jīng)歷了不斷地修訂和改善，最終總結(jié)出了適合本國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的寶貴經(jīng)驗。

1.1 完善的法律法規(guī)

1933年美國頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，羅斯福為了提高農(nóng)場主對農(nóng)產(chǎn)品的購買能力，但是效果并不理想。直到1938年聯(lián)邦政府通過了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，也以此為據(jù)成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司。這部法律為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，經(jīng)歷了數(shù)次修訂，使其內(nèi)容更加嚴謹完善，將農(nóng)作物保險的性質(zhì)、內(nèi)容、目的等確定下來。美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》也不是一成不變的，自1938年以來經(jīng)歷了十幾的次的修訂，不斷地適應(yīng)不同時期的發(fā)展需要。農(nóng)作物保險發(fā)展至1994年，迎來了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法》，此法推出了具有較高保障水平的險種進一步滿足了農(nóng)戶的保險需求，提高了農(nóng)戶的投保率。2000年美國又頒布了《2000年農(nóng)業(yè)風險保障法》，此法將美國的法律體系進一步充實完善，聯(lián)邦政府在原有補貼比率基礎(chǔ)上，繼續(xù)增加對農(nóng)業(yè)保險的保費補貼，增加了參保率。美國政府針對不同時期農(nóng)業(yè)保險發(fā)展面臨的問題，通過不斷地修訂和頒布新的法律法規(guī)，以適應(yīng)不同階段農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要，確保了美國農(nóng)業(yè)保險在穩(wěn)健有序的條件下運行。

1.2 獨立的監(jiān)管機構(gòu)

美國農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)包括：美國農(nóng)業(yè)部風險管理局（以下簡稱RMA）和聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（以下簡稱FCIC)。FCIC成立于1938年，是美國農(nóng)業(yè)部下屬機構(gòu)，次年開始承辦農(nóng)作物保險，但是后來FCIC再不轉(zhuǎn)變職能的情況下不再直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，由后來成立的RMA負責管理。現(xiàn)在FCIC的主要職責是對美國農(nóng)作物保險進行監(jiān)督管理、組織規(guī)劃、保費厘定等。在1996年修訂的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》中創(chuàng)建了“風險管理局”即RMA。隸屬農(nóng)業(yè)部，但又相對獨立，并在全國設(shè)置了12個分支機構(gòu)，主要職責包括7個方面。第一，收集農(nóng)戶信息進行整理和分析，為農(nóng)戶建檔立卡，當風險發(fā)生時可以作為參照，減少道德風險的發(fā)生。第二，為私營農(nóng)業(yè)保險公司提供再保險，以確保保險機構(gòu)發(fā)生巨災(zāi)時的經(jīng)營能力。在農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)營活動中，給予相應(yīng)的管理補貼等財政優(yōu)惠。第三，建立農(nóng)業(yè)保險信息數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫的建立便于農(nóng)業(yè)保險信息整合、復(fù)核審查，提高了農(nóng)業(yè)保險的工作效率。第四，核準保險費率、審查農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，美國的農(nóng)業(yè)保險費率厘定掌握在政府手中，這樣可以防止私營公司過度盈利減少投保成本。第五，監(jiān)管保險公司，同時也對保險工業(yè)人員的行為素質(zhì)、專業(yè)能力進行監(jiān)督管理。第六，對農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)的實施情況進行監(jiān)督，確保農(nóng)業(yè)保險合法有序進行。第七，RMA應(yīng)每年向國會匯報農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展情況，對農(nóng)業(yè)保險進行管控，針對不斷發(fā)展遇到的問題或瓶頸做出決策規(guī)劃。

1.3 完備的巨災(zāi)風險分散機制

美國較完善的法律體系為其農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散管理提供了基本依據(jù)，隨著《特別災(zāi)害救助計劃》和《1994年農(nóng)作物保險改革法》的出臺，巨災(zāi)風險保障機制也隨之建立。美國農(nóng)業(yè)部牽頭推進的巨災(zāi)風險分散主要有兩大分支機構(gòu)：一是以RMA為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散制度體系；二是主要以農(nóng)場服務(wù)局牽頭的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風險分散模式。兩者意在保護生產(chǎn)農(nóng)戶避免由于大災(zāi)風險產(chǎn)生的不良影響。其中，RMA通過公私合營的市場化手段將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險轉(zhuǎn)移，將風險一部分風險轉(zhuǎn)嫁給市場，減緩了政府和保險公司的壓力。為了使財政補貼保持在可控范圍，美國政府還規(guī)定了政府在巨災(zāi)風險分散中承擔的比例和免賠范圍。

2 我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

從2007～2018年，我國農(nóng)業(yè)保險保障同比增長約24.37%。時至今日，我國已是全球第二大農(nóng)業(yè)保險市場，僅次于美國。由2007年的6個省份的試點發(fā)展到全國，經(jīng)過不斷地實踐和探索，保險深度和保險密度不斷增加，總體上我國雖然取得了令人滿意的成績，但是我國農(nóng)險發(fā)展還有很大上升空間。

2.1 法律法規(guī)亟待健全

我國農(nóng)業(yè)保險法律體系經(jīng)歷了從無到有、從有到進一步完善的過渡。2009年我國出臺了《中華人民共和國保險法》，但此法對于政策性農(nóng)業(yè)保險而言，適用的條款及內(nèi)容較少，更像是一部商業(yè)保險法。直到2012年我國頒布了《農(nóng)業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》），使我國農(nóng)業(yè)保險有法可依。與此同時，此條例也成為我國第一部關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的行政法規(guī)，但是《條例》中對監(jiān)管機構(gòu)卻沒有明確的規(guī)定，中央層面只推出了多部門“協(xié)同推進”，卻沒有具體的要求，這導(dǎo)致各部門“自由度”高，只根據(jù)各自對文件的理解執(zhí)行監(jiān)管業(yè)務(wù)。《條例》對我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展雖有促進作用，但推動作用有限。直到2019年，財政部等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），象征著我國政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管將實現(xiàn)一個較為統(tǒng)一的新格局。《指導(dǎo)意見》總結(jié)了以往農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，并結(jié)合我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀，針對存在的問題提出今后的發(fā)展思想和目標等。同時也對政府在農(nóng)業(yè)保險中的責任和權(quán)限也做了大致規(guī)定，對我國農(nóng)業(yè)保險進一步發(fā)展有推動作用。

2.2 尚未建立健全的巨災(zāi)風險分散機制

目前，我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散機制不健全且分散工具種類單一，以農(nóng)戶自救、政府財政補貼、社會救助為主要形式。雖然我國財政對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散的支出逐年增加，但是相比發(fā)達國家對其農(nóng)業(yè)發(fā)展、風險分散的投入資金相比較少。近年來，我國在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散管理方面也有了一些可觀的成績，如，要求保險公司在每年的盈余中計提一部分資金作為大災(zāi)風險基金；組織建立“農(nóng)業(yè)保險共保體”等。但是，在中央層面的大災(zāi)風險分散機制卻一直沒有建立，近年來，自然災(zāi)害頻發(fā)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展也產(chǎn)生了不可逆轉(zhuǎn)的危害。可見我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險分散工具應(yīng)隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展也應(yīng)不斷豐富、多元化，保障我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3 啟示

3.1 建立健全法律體系

從美國農(nóng)業(yè)保險歷程來看，美國之所以能取得成功，很大程度上是因為有保險法律體系作為依撐，同時美國的法律體系貫穿了整個美國農(nóng)作物保險發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。我國的《保險條例》和《指導(dǎo)意見》在保險經(jīng)營活動和實施監(jiān)管時的支撐略顯乏力，所以建立一個高層級的《農(nóng)業(yè)保險法》是大勢所趨。但是《農(nóng)業(yè)保險法》的建立不是一蹴而就的，法律的誕生應(yīng)該循序漸進的，并且隨著我國農(nóng)業(yè)保險的不同發(fā)展階段，進行修訂和完善，才使其更適合我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要。

3.2 建立相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，成立了農(nóng)業(yè)保險工作小組，但是我國的農(nóng)業(yè)保險工作小組成立不久，其性質(zhì)依然是多部門聯(lián)合治理監(jiān)管，這種多元化的監(jiān)管模式已經(jīng)不適合我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，其主要原因在于：第一，溝通協(xié)調(diào)成本過高，當中央有指導(dǎo)思想向下傳達時，由于涉及部門較多。這種監(jiān)管方式是不可取的。第二，監(jiān)管效率較低，這種“群龍治水”局面，易形成“越位”“缺位”并存的局面，要明確政府與市場的邊界，政府不能過度干預(yù)保險公司業(yè)務(wù)經(jīng)營也不能無作為，出現(xiàn)監(jiān)管真空。基于此，筆者認為，我國可以先完善農(nóng)業(yè)保險工作小組，在此基礎(chǔ)上，逐步形成一個相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，對中央乃至地方進行統(tǒng)一監(jiān)管。

3.3 完善巨災(zāi)風險分散機制

目前，我國農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風險分散機制還不健全。分散方式以農(nóng)戶自救、政府財政補貼、社會救助為主。我國國情與美國不同，所以不能照搬照抄，將我國實際情況和美國的經(jīng)驗進行總結(jié)并提出以下建議。第一，巨災(zāi)風險證券化，目前已在我國部分省份開始了試點，筆者認為還可以在此基礎(chǔ)上將巨災(zāi)風險的分散工具更加多元化，如，巨災(zāi)債券化、巨災(zāi)期權(quán)期貨化，這好比巨災(zāi)風險證券化的高階模式，不僅可以將更多的風險轉(zhuǎn)嫁給市場，還可以減少政府和保險機構(gòu)的資金壓力。第二，計提巨災(zāi)風險準備金，雖然我國今年農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的賠付金額逐年增加，但是綜合來看農(nóng)業(yè)保險公司還是有部分盈余甚至利潤可觀。這不僅確保了保險公司的償付能力，還可以緩和當巨災(zāi)損失來臨時的壓力。第三，發(fā)展國際再保險公司，我國再保險主要是由多家保險機構(gòu)聯(lián)合承保，共擔巨災(zāi)風險，這可以分散一定巨災(zāi)風險，一旦巨災(zāi)風險來臨時多家保險公司都面臨巨額理賠，所以，可將風險轉(zhuǎn)嫁給國際再保險公司。

3.4 建立信息共享機制

美國的RMA和FCIC在實行監(jiān)管時，通常采用預(yù)防原則，即運用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)進行監(jiān)管。如今是“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫的建立可以對欺詐行為進行預(yù)判，如，當農(nóng)場主申請的賠付超過其保險標的的總價值時就會形成警告。并且還可以通過衛(wèi)星圖像分析等技術(shù)來檢測保險標的，必要時可以較為精確地計算出賠付標的的損失程度。我國需要建立信息共享機制，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展新技術(shù)，將農(nóng)戶、保險機構(gòu)等信息進行整合公開，但涉及農(nóng)戶、保險機構(gòu)隱私和行業(yè)機密的部分應(yīng)該加以保密。通過大數(shù)據(jù)聯(lián)合減少農(nóng)業(yè)保險中的信息不對稱，提高政府的監(jiān)管效率。

3.5 加大財政補貼

我國政策性農(nóng)業(yè)保險取得了今天的成績，得益于我國財政補貼的逐年投入。雖然我國在農(nóng)基設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險補貼方面的財政支出數(shù)額每年增加，但是相比美國還有很大差距。我國財政補貼的多少，直接影響了農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的經(jīng)營意愿和農(nóng)戶的投保積極性。另外，在加大補貼的同時，也應(yīng)優(yōu)化補貼方式。我國已經(jīng)逐步取消縣級保費補貼，因為保險需求密集的地方往往是農(nóng)業(yè)大縣，而農(nóng)業(yè)大縣縣級政府的可支配財政收入并不多，這樣就易導(dǎo)致政府財政赤字，無法兌現(xiàn)補貼政策。對農(nóng)戶方面，我國財政補貼也應(yīng)該減少補貼環(huán)節(jié)流程，避免補貼層級盤剝，爭取為農(nóng)戶建檔立卡，直接賠付。

3.6 提高服務(wù)水平

我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)上接中央政策，下承投保農(nóng)戶，所以，我國應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)服務(wù)的監(jiān)管。一方面，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)人員具有一定的專業(yè)素養(yǎng)，對農(nóng)戶耐心解釋。保險機構(gòu)也可以用一些通俗易懂、喜聞樂見的方法宣傳農(nóng)業(yè)保險。另一方面，我國政府應(yīng)鼓勵農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)在縣級以下建立分支機構(gòu)，為投保農(nóng)戶答疑解惑。在理賠時，應(yīng)做到真實高效的定損，加速賠款到賬速度并確保錢款只落于損失農(nóng)戶手中，使農(nóng)業(yè)保險行業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。