環境法典污染控制編的行政法律責任

劉長興

(華南理工大學 法學院，廣東廣州 510006)

一、問題的提出

污染控制法中的責任制度對于污染防治目標的實現至關重要，“重典治污”的思路仍在環境法理論研究和制度實踐中有重大影響。但是，法律責任制度只是法律體系的構成部分，在環境法典編纂中要重視法律責任規則設計，但不能過分倚重法律責任制度，如何矯正環境法律責任的重罰思路、在環境法律體系以及環境法典中妥當安排法律責任規則值得認真考量。特別是在目前基本達成共識的五編制環境法典體系構造中，污染控制領域的法律責任當如何安排？具體來說，就是在法律責任相對集中規定于生態環境責任編的體例下，污染控制編是否保留部分法律責任制度？如果保留，應當保留哪些以及如何規定具體的責任規則？

現行污染控制法律中的責任規則數量龐大、形式多樣、內容龐雜。在污染控制單行法中，都設計了專門的法律責任章，而且相對于其他環境法律，法律責任的條文數量相對較多，典型如《大氣污染防治法》《水污染防治法》的法律責任條文分別達到30個和22個，占總條文數比重超過20%甚至超過25%。而且除了占多數的行政處罰規定之外，還存在引致規定、概括規定等不同性質的規范類型。從責任類型來看，主要是行政處罰和行政處分，也包括民事責任、刑事責任以及新型的生態環境修復責任等不同的責任。

污染控制制度是環境法典的重要組成部分，從規則數量看可能是環境法典中最多的部分；法律責任是污染控制制度的重要內容，但很難都規定在污染控制編。法典編纂需要通過抽象化、“提取公因式”來整合和簡化法律條文，在生態環境責任單獨成編的體例下，綜合性、共通性的法律責任規則應當進入生態環境責任編。但是，污染者義務的實現往往需要對應的、具體的責任規則保障，考慮到責任規則數量、與義務規則的嚴格對應性要求，將污染控制的具體法律責任放在環境法典的生態環境責任編并不適當，保留在污染控制編內是相對合理的選擇。那么進一步的問題是，如何將污染控制的法律責任規則在污染控制編和生態環境責任編之間進行分配？筆者在此討論的目標是設計科學合理的污染控制編的法律責任規則，前提是理清污染控制的法律責任體系，并且歸納梳理其中具有共通性的責任規則納入生態環境責任編，然后將污染控制的特殊性、針對性責任規則合理編排入污染控制編，在污染控制編內將法律責任規則與污染控制制度對應起來，并處理好與生態環境責任編責任規則的關系。

基于上述思路，筆者首先對現行污染控制法律中的責任規則進行分析和梳理，把握其基本類型和存在的問題，特別是考慮將其編入環境法典時應當解決的問題；進而在環境法體系化總體目標下以環境法律責任制度體系化目標為指引，克服“體系化思路缺失”“導致環境立法選擇搖擺不定”等問題，在歸納、整合、提升基礎上提出污染控制法律責任設置的基本思路和原則，最后提出環境法典污染控制編的法律責任規則的編排和設計方案，即針對污染者的行政法律責任規則設計方案。

二、污染控制法中的責任規則及其入典路徑

從形式上看，我國的污染控制立法已經形成了覆蓋基本環境要素污染防治和主要污染物質污染防治的法律制度體系，但仍存在立法質量不高、實施效果不理想等問題。事實上，并非所有的法律都滿足體系性要求、具有法律體系的性質和形態，或者說形式上的制度體系與實質上的體系化未必完全對應。就環境法典編纂特別是污染控制編的法律責任規則設計而言，需要對現行污染控制法律的責任規則進行分類、總結，進而將其作為基礎材料在環境法典編纂中加以運用。在加重對環境違法行為的懲罰已成社會共同呼聲的背景下，法律責任規則也是污染控制法律制定和修改中的關注重點，其體系化不僅需要體現在形式上，更要有實質內涵和邏輯支撐。

(一)污染控制法律的責任規則類型

現行污染控制法律制度不僅體現在污染控制單行法中，《環境保護法》以及《環境影響評價法》等環境法律中都有污染控制的規定。污染控制法律的法律責任規則也相對較多，基本上包括了各種類型的法律責任，同時也主要限于民事、行政、刑事等傳統法律責任方式，特別是行政處罰是最重要的責任追究方式。

行政法律責任是污染控制領域法律責任的最主要類型。對污染行為進行控制，主要涉及政府和經營者兩類主體。其中政府包括人民政府及其生態環境等相關主管部門是環境污染管理者，享有環境管理職權、承擔環境管理職責，該職責實質上是政府的法定環境保護義務，其違反應當承擔相應的責任，包括繼續履行職責等，但主要是對“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”的行政處分，如《固體廢物污染環境防治法》第101條的規定。“企業事業單位和其他生產經營者”是環境污染行為的直接實施者，排放污染物應當符合排放標準等法律強制性規范，并按照規定辦理環境影響評價文件審批、排污許可等以符合政府管理的要求，否則應當承擔罰款等行政處罰責任。通觀污染控制法律的法律責任規則，主要內容即為企業等經營者的行政處罰責任規定，可見行政處罰是最重要的污染控制法律責任方式。另外，公民環境法律義務是環境法領域的一個后起問題，其生成條件已經基本具備，但上升為明確的法律責任尚須時日，因此公民除非以個體工商戶等經營者身份出現，或者作為違法經營者的直接責任人員，一般不承擔污染的法律責任。總之，現行污染控制法律中的法律責任規定主要是對政府工作人員的行政處分規則和對經營者的行政處罰規定。其中行政處罰規定的內容龐雜、形式多樣，將在下文重點分析。

民事和刑事法律責任在污染控制法律中都有規定。其中民事法律責任的規定主要是引致條款，同時也有規定直接明確了民事責任規則，如《環境保護法》第65條規定環境影響評價機構等違法“應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任”。關于生態環境損害賠償責任的規定，主要有《海洋環境保護法》第89條規定的行使海洋環境監督管理權的部門有權代表國家對責任者提出損害賠償要求等。而關于刑事責任的規定都是采用引致條款，維護了我國刑事統一立法的模式，如《水污染防治法》第101條的規定。盡管環境立法與刑事立法仍需要進一步協調，以從規則上為刑法適用提供更加充分和準確的法律依據，但目前立法模式下刑事責任規則仍要規定在刑法中，環境法典可在生態環境責任編保留引致條款。

(二)作為污染違法主要責任方式的行政處罰

行政處罰是指享有行政處罰權的行政機關依照法定的權限和程序對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織給予行政制裁的行政行為，具有法定性、制裁性、行政性和具體性、處分性和不利性等特征。很大程度上是基于這一基本認識，污染控制法律已經針對環境污染違法行為規定了大量的行政處罰規則，而且種類上不限于《行政處罰法》規定的典型行政處罰，特別是對照新修訂的《行政處罰法》來看，污染控制領域自由創設的處罰方式較多，有些可以歸屬于典型行政處罰方式的變化或者具體化形式，有些則屬于創設的“其他行政處罰”。

財產罰是污染控制法律中最常用的行政處罰方式，包括罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。對于違法排污或者違反環境行政管理要求可能造成污染后果的行為，原則上都可以課以罰款，污染控制法律責任條文大部分包括罰款處罰；沒收違法所得和沒收非法財物處罰的運用相對較少，主要針對違反污染控制法律且有違法所得或者經營無法達到污染排放標準的產品的行為，如《大氣污染防治法》第109條和第110條的規定。

行為罰即能力罰在污染控制法律責任中占有重要地位。《行政處罰法》規定了“暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件”和“限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業”兩類行為罰處罰方式，歸并了相關的行為罰具體方式。污染控制法律中也大量運用行為罰，但是具體處罰方式與《行政處罰法》的規定并不一致，其原因一方面是污染控制法律制定時間不一且大部分制定較早，而《行政處罰法》制定和修訂在后；另一方面是由于環境污染違法的情形更多、更復雜，也需要針對性的行為罰方式來加以糾正。從現行污染控制法律的具體規定來看，責令停產整治(如《水污染防治法》第82條)、責令限期采取治理措施(如《水污染防治法》第85條)、責令消除污染(《固體廢物污染環境防治法》第117條)等責任方式都有運用，其中有部分是典型行政處罰方式的變種，例如責令停產整治等實質上屬于限制開展生產經營活動；但是責令限期采取治理措施、責令消除污染等很難歸入《行政處罰法》規定的典型行政處罰種類，屬于污染控制領域的法律責任方式創新。

聲譽罰和自由罰在污染控制法律中也有運用。聲譽罰的典型方式是警告和通報批評，其中警告在《噪聲污染防治法》中運用較多，有7種違法行為可以處以警告處罰，而其他污染控制法律中僅有零星規定。而通報批評在污染控制法律中還未有規定，但《環境保護法》第62條針對重點排污單位不如實公開環境信息的行為，規定了責令公開和罰款處罰，并要求“予以公告”，具有聲譽法的屬性。自由罰即行政拘留是針對嚴重污染違法行為的處罰措施，由公安機關實施，在《水污染防治法》等法律中有直接規定，或者采用引致條款指示由公安機關處罰，如《大氣污染防治法》第98條的規定。

同時值得注意的是，環境行政處罰的邊界并不十分清晰，特別是行政處罰與行政命令之間還存在交叉和錯位，環境行政訴訟中對行政處罰案件范圍的不同認識也反映了行政處罰責任的規定還存在一定的混亂和模糊之處。責令停止違法行為、責令改正是污染控制法律中常見的糾正違法手段，與責令停產停業等行政處罰具有相似性，但由于停止違法行為、改正違法行為或者狀態是違法者的當然義務，責令停止違法行為或者責令改正并未增加違法者的義務，并非制裁性的不利后果，而是主要發揮補救性功能，因此性質上應當屬于行政命令。但是作為政府對違法污染行為進行控制的首要措施，責令停止違法行為和責令改正往往與行政處罰同時進行，甚至需要先于行政處罰，實踐中也是環境行政執法的重要內容，在規則設計上需要與行政處罰統籌考慮。

從責任主體看，雙罰制在污染控制法律中亦有采用，即對違法的企業事業單位等經營者進行處罰的同時，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行處罰，如《水污染防治法》第94條的規定。

(三)現行污染控制法律責任規則的特點與入典分析

縱觀現行污染控制法律責任規則，可以發現以下特點：一是法律責任形式多樣，甚至多種責任及其他性質法律措施被混雜在一起規定，從而給法律責任的辨識和適用帶來了一定困難，實踐中不少環境行政執法爭議因此而起。二是法律責任規定的體系化不足，表現在性質相同的責任方式的表達不一致，不同性質的責任或措施反而采用相似的表達，責任的類型劃分不明確、相互關系不清晰。而且不少概念的抽象性不夠、過于直觀而無法反映責任規則設計的內在邏輯。三是部分法律責任規則的合理性存疑。如罰款數額的確定仍存在不少問題，定額罰款規則的弊端日益顯露；沒收違法所得、沒收非法財物責任的設計仍存在對象范圍界定等方面的困難；責令停產停業、責令關閉等責任的適用情形仍難以妥當把握，認為其過于嚴厲和過于寬松的指責同時存在。這些已經呈現出來的問題也正是環境法典制定過程中需要重點解決的。

環境法體系化的邏輯主線應當是以風險行政法理論為支撐的環境行政權的界定和規范，環境法典對于污染控制法律責任的規定應當考慮幾個層次的問題。一是法律責任的范圍，即哪些責任作為法律責任進行規定。黨政同責以及生態環境保護問責制、政府環境質量責任等是生態環境保護督查背景下進行責任追究的重要方式，但是考慮到其政治屬性、程序特殊性等因素，未必能夠全部納入法律責任制度，其中的一般規定應當在環境法典的總則中規定，具體追責措施如行政處分、行政處罰等應當納入法律責任體系統一考慮。二是共通性法律責任的篩選，即哪些法律責任應當規定在生態環境責任編。行政處分、民事責任、生態環境損害賠償責任等在環境保護領域具有更多共通性的法律責任應當納入生態環境責任編。三是污染控制編法律責任的編排以及具體規則的設計思路。應當規定在污染控制編的法律責任要與污染控制具體規則對應起來，以規則的針對性來確定其具體定位和內容。

這些問題的解決不是簡單的形式判斷問題，需要考察污染控制中的違法類型、針對違法需要設置的法律責任特別是行政法律責任規則，進而根據責任規則的特征、共通性、針對性等要素做出判斷。

三、污染控制中的行政違法類型與責任配置

從性質上看，污染控制制度的主體是行政法律制度，最直接對應的法律責任是行政法律責任特別是行政處罰等行政制裁。法律責任實踐的評價功能注重法律制裁的分配，法律責任具有明顯的制裁性特征。污染控制領域法律責任的制度實踐應當致力于針對污染違法行為分配法律制裁特別是行政制裁，環境法典編纂中應當吸收現行規則并針對其問題進行改進，基于污染控制領域的違法類型來理清法律責任配置的基本思路，作為確定責任規則在環境法典中特別是在污染控制編中的編排方案的基礎。

(一)環境污染違法的性質和類型

污染環境的行為并不必然違法，社會經濟發展應當也必須容許一定的污染存在。而超出一定限度的污染被界定為違法，要么因其侵犯了他人的合法權益，是為民事違法；要么違背了公共利益保護的要求，體現為違反環境行政管理秩序，是為行政違法。行政權的特征決定了其在實現環境公共利益上具有優先性，環境行政制度應當是污染控制的主要制度，2021年全國人大常委會立法工作計劃也將環境法典編纂定位為“行政立法領域的法典編纂”，因此就環境法典污染控制編的制度設計而言，環境污染違法限于行政違法，表現為違反環境行政秩序要求的污染行為或者相關行為。

污染控制法律制度的直接目標在于防治污染，環境法典污染控制編“以控制環境污染、保障人群健康，促進社會可持續為目標”，其實現需要通過一系列的環境污染控制措施和標準，通常還需要相應的行政強制措施以及行政制裁來保障，以建立和維護環境行政管理秩序。轉換角度來看，環境污染違法就是違反或者破壞環境行政管理秩序、導致或者可能導致環境污染的行為，在性質上屬于行政違法。

環境污染違法的類型主要可以按照主體的不同進行劃分，包括環境行政管理主體的違法和行政相對人的違法。環境行政管理秩序的建立需要明確環境污染政府管理的職權和職責，表現為環境行政權的種類、內容、邊界應當清晰，該權力的不當行使包括不作為應當承擔相應的法律責任，主要是對直接責任人員的行政處分。行政相對人違法是環境污染違法的更常見情形，即違反環境污染管理要求直接導致或者可能間接導致環境污染的行為，前者如違反排污標準排放污染物，后者如偽造環境監測數據等。就環境污染控制目標而言，重點要對違法排放污染行為進行約束，但是環境行政規制應當確立的預防原則要求將管理階段提前，即對實際排污行為發生之前的準備、關聯行為進行控制，因此可能導致環境污染的行為違反相應環境管理要求的，也屬于環境污染違法，應當承擔相應的法律責任。

(二)污染控制領域的行政法律責任

法律責任是針對違法行為設置的不利法律后果，是保障法律實施、維護法律秩序的關鍵機制，一般認為具有懲罰、補償和預防三項基本功能。污染控制領域的行政法律責任以遏制和懲罰環境污染違法行為為直接目標，責任類型和方式要基于所針對的環境污染違法進行合理選擇和配置。

針對環境污染行政管理過程中的行政主體違法，行政主體直接負責的主管人員和其他直接責任人員應當受到行政處分。現行污染控制法律中都有行政處分的規定，而行政處分的設定主要基于行政職權行使的違法性，在不同行政管理領域對于職權依法行使的判定具有統一性，從程序上也適用內部行政處理程序，因此都是采用引致性規定，與環境行政管理具體規則的對應性并不高，環境立法上可不作為重點。另外，行政主體違法的外部責任因環境污染導致重大環境損害時的政府補償責任也有必要考慮，但其衡量因素主要是損害后果，同樣無須與污染管理的具體規則完全對應。

針對行政相對人違法設置法律責任是污染控制領域法律責任制度的重點。不管理論預設還是實踐操作，都將行政處罰作為保障環境法實施的基本手段，或者說行政處罰是污染控制領域法律制裁的最重要方式，也是需要考慮污染違法的具體情形和特征而有必要進行針對性設計的法律責任。現行污染防治法律中，行政相對人違法的行政處罰條款也是法律責任制度的主體內容。而且，行政相對人違法的認定應當與污染管理制度中的具體規則高度對應，以貫徹行政處罰法定原則確保當事人權利不被侵犯，并準確劃定行政處罰權行使的邊界。

因此整體上看，污染控制領域的法律責任規則需要按照主體類型進行不同的配置，行政主體違法的責任規則更具有統一性而在一定程度上脫離污染管理制度的具體規則，而行政相對人違法的責任則需要針對具體的污染違法行為進行具體的責任規則設計。基于此，環境法典污染控制編的法律責任設計重點是針對行政相對人違法的行政法律責任規則。

(三)行政法律責任的結構優化及配置原則

行政相對人違法的行政法律責任主要是行政處罰，其他新型的責任方式仍存在爭議，將在下文探討，在此主要針對已有行政處罰規則的問題分析將其編入污染控制編的基本思路。行政處罰的要素可以歸納為“不利益性”“違法性”和“報應性”，其中違法性應主要依據行政管理的具體規則來判斷，而不利益性和報應性需要反映在具體處罰規則的設置中，即行政處罰的種類和處罰程度。

《行政處罰法》第9條規定的行政處罰種類包括了典型的行政處罰方式，并且允許法律、行政法規創設其他行政處罰方式。對照該條規定，整合現行污染控制法律中的行政處罰方式，特別是對于行為罰的具體方式進行合并和提升，以保持針對不同污染違法行為的處罰具有一定的可比性，是污染控制法律中合理配置行政處罰的關鍵。同時適當運用新型行政處罰方式的設置權，創設符合污染違法行為特點和污染控制需要的行政處罰方式，是優化污染控制領域行政處罰規則的重要途徑。

環境法典污染控制編的行政處罰規則當在整合既有行政處罰方式的基礎上進行結構性優化，總體上需要解決幾個方面的問題。一是適當統一行為罰的表達方式，并且協調剝奪資格罰與限制能力罰之間的關系。將污染控制法律中規定的種類眾多的行為罰盡可能歸入“暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件”以及“限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業”等《行政許可法》規定的處罰方式，并且盡量統一表達方式；同時結合排污許可證管理等實際需要，區分并合理配置直接剝奪資格與直接限制能力的處罰，如嚴重違反排污許可證排污的，暫扣或者吊銷排污許可證是更合理處罰措施，但現行法律中更多運用了責令停產停業的處罰方式，兩種處理對企業經營的影響可能相同但也可能存在較大差別，應當區別對待。二是合理運用財產罰的不同方式來體現對污染違法行為的經濟制裁。針對環境保護領域“違法成本低”等現實問題，應當減少對罰款特別是定額罰款的依賴，適當運用比例罰款、沒收違法所得等處罰方式；并且對“違法所得”進行更明確的界定，合理強化財產罰的威懾力。三是整合自由罰和聲譽罰規則，按照相對統一的標準來設置行政拘留和警告、通報批評的處罰規則。行政拘留作為最嚴厲的環境行政處罰方式，其適用標準應在治安管理處罰法的框架下進行統一，僅針對嚴重違反環境管理秩序的行為。警告是針對輕微違法的處罰，可設置相對統一的適用標準，將其具體適用交由行政機關決定。通報批評的規范化程度相對較低，應當綜合考慮違法程度和社會影響等因素合理設定。四是協調行政處罰與制止行政違法行為的關系。行政處罰多關注對違法行為的制裁，對違法行為的制止特別是制止與處罰的關系考慮較少，因此有學者提出要建立行政處罰中違法行為制止制度。污染控制法律中行政處罰規則的設置應當協調處罰與制止關系，綜合運用責令停止違法行為、責令改正與行政處罰措施，共同實現維護環境管理秩序的目標。

更進一步來講，污染控制編的行政處罰規則設置應當針對前述問題結合行政處罰法的基本原則展開，綜合考慮以下因素：一是貫徹環境法的基本原則。針對污染違法行為設置行政處罰從根本上也要符合環境正義的要求，考慮“絕大多數人認為是合情合理的環境正義原理”，基于環境正義等原則展開。二是注重科學合理性。環境法典的實質理性關注自由、正義等基本價值，要求所有的規則都必須基于充分的理由，行政處罰是對相對人權利或者利益的直接限制或者剝奪，更應當注重處罰方式、處罰程度的科學合理設置。比例原則作為行政法的基本原則，在行政處罰的設定中也應當嚴格遵循，從處罰方式選擇到罰款數額確定等都應當符合比例原則的要求。三是提升規則的明確性和確定性。行政處罰規則應當足夠明確以便實踐中可以直接作為實施處罰的操作依據，限制行政自由裁量權以防止處罰隨意導致的社會不公以及當事人的預期不穩定。研究表明，提高環境行政處罰的確定性、典型性都有助于提高環境規制威懾力。四是重點體現預防原則。推動環境法由危害防止向風險預防的轉身，需要優化各種環境規制工具的銜接適用，健全各種規范類型之間的協同機制，包括在行政處罰的設定上充分考慮預防環境污染的需要，在受處罰行為的選擇上注重預防性效果。五是進行合理創新。環境污染是一個復雜的過程，環境管理秩序的維持需要針對其中的各種行為進行控制以及處罰，應當根據需要創新行政處罰規則。例如，在主體方面，將治污企業也納入政府規制結構是創新污染治理模式的需要，治污企業違法也應當進行處罰；對于罰款數額的計算，承認行政罰款的補償性、將罰款數額與公共利益損失聯系起來，有助于行政罰款功能的全面發揮。

四、環境法典污染控制編的行政法律責任規則設計

污染控制法律的責任規則在環境法典中的安排不僅要考慮其本身的體系性等因素，也要適應環境法典的結構安排，以及與其他法律例如《行政處罰法》的協調。基于上述對現行污染控制法律中責任規則的分析，以及針對污染違法行為的責任配置思路，在此提出環境法典污染防治編行政法律責任規則設計的基本方案。

(一)污染控制編行政法律責任規則的編排

環境法典是環境法體系化的結果和外在表現，其結構安排需要考慮多種因素，前已述及，在設置獨立的生態環境責任編的同時，污染控制法律中的部分責任規定仍應當放在污染控制編以對應于具體的義務規定，進一步的問題是哪些法律責任規則、以何種方式安排在污染控制編。

污染控制領域的法律責任難以都納入環境法典，特別是環境侵權責任的基本規定已經納入《民法典》，環境刑事責任還是規定在《刑法》中，環境法典僅可對環境侵權責任作補充和細化規定。而且，在環境法典單獨設置生態環境責任編的體例下，有關環境行政法律責任的基本規定應當納入生態環境責任編，包括總則編規定的基本法律制度對應的法律責任，以及可以做出相對統一規定的涉及其他各編的法律責任，后者主要是行政處分規則，以及可以做出概括性規定的警告處罰、行政處罰代履行規則等。環境侵權責任、生態環境損害賠償責任的具體規定與污染控制、生態破壞都有關聯而且共通性更強，也應當規定在生態環境責任編。

那么，應當放在污染控制編的法律責任規則就是與污染控制具體規則密切聯系、需要對應規定的行政處罰等規則，即直接針對污染違法行為的行政處罰以及類似行政處罰的新型制裁方式。體例上，在污染控制的基本法律制度之后，設計污染控制編的“行政法律責任”專章，對違反行政管理要求的污染行為及相關行為設置針對性的行政處罰等措施。

(二)主要的行政法律責任規則設計

污染控制編的行政處罰規則可依據《行政處罰法》的基本規定進行具體設計，主要的處罰方式應當包括《行政處罰法》第9條規定的典型行政處罰種類，并結合污染控制的實際需要進行適當配置。

一是對于輕微的污染違法行為設置通報批評的處罰。作為《行政處罰法》2021年修訂新增的處罰方式，通報批評實質上統括了“公開譴責”“列入失信名單”“公布違法事實”等所有發生名譽減損和社會評價降低社會效果的行政處罰行為。污染控制編應針對產生一定社會負面影響的污染違法行為設置通報批評處罰，以降低違法者聲譽的方式遏制違法現象。警告主要針對輕微違法，可以不必針對具體違法情形進行專門規定，生態環境責任編規定適用警告處罰的一般標準即可。

二是根據污染違法行為的損害后果或者可能造成損害后果的情況設置罰款等財產罰。罰款要結合污染違法行為的主觀惡性、污染后果等，分別情形運用定額罰款、與損害后果或者違法所得關聯的比例或者倍數罰款等模式設計具體規則，以提升罰款處罰的威懾力和合理性。沒收違法所得除了涵蓋違法行為直接獲得的利益之外，應當考慮將因違法而節約的治污成本等納入沒收范圍。沒收非法財物在污染違法案件中需要慎重確定非法財物的范圍，生產設備等應當根據與違法排污行為的關聯程度、用途等進行判斷，針對惡性違法可以適當擴大沒收非法財物的范圍。

三是根據預防污染的實際需要，對可能繼續造成污染的主體設置行為罰。在實施許可包括其他審批管理的領域，要著重針對許可證或其他資格進行暫扣、吊銷處罰，剝奪資格能夠限制非法生產或者排污等行為的，不應運用責令停產等限制能力處罰方式。限制能力處罰規則應當總結現行的諸多限制能力類處罰方式，結合環境污染過程控制思路設計針對不同行為階段的限制能力規則，并且增強處罰方式的相對統一性。

四是針對嚴重的污染違法行為以及對抗污染執法等行為可以設置自由罰。污染控制編應當在吸收現有污染控制法律中行政拘留處罰規則的基礎上，針對嚴重的污染違法行為明確行政拘留的適用情形。同時，以拒絕進入現場等方式拒不接受政府監督檢查的，以及在接受環境保護監督檢查時弄虛作假的行為，在性質和違法形態上相對統一，可以在生態環境責任編統一規定行政拘留等責任。

五是針對新型污染的行政法律責任要根據污染的危害性進行適當配置。從實踐情況看，光污染、熱污染等新型污染之所以較其他污染引起的關注較少，主要是由于其危害性較輕而且難以明確，因此在責任配置上應當更多運用民事途徑，相應污染者的行政法律責任也應當相對較輕，但仍然遵從過罰相當等比例原則的要求設計責任規則。針對新型污染特點的創新責任規則還需要進一步探討。

(三)新型行政法律責任的運用與規則創新

行政法律責任方式要與違法情形相適應，《行政處罰法》規定了法律、行政法規可以設置新的行政處罰種類，可以預見，隨著新型行政違法行為的出現，行政處罰的類型會繼續增多。污染控制編可以也應當在典型行政處罰方式之外根據實際需要設置新的行政處罰對污染違法行為進行制裁，從現行規定包括地方立法的規定來看，相對特殊的責令限期采取治理措施等處罰方式可以總結后在污染控制編適當加以運用，另外責令修復生態環境、限制特定物質使用等可以作為新的行政法律責任方式進行規定。

限期治理是1989年《環境保護法》規定的一項有爭議的制度，未在現行《環境保護法》中保留，但“限期采取治理措施”仍保留在《水污染防治法》等法律的責任規則中，表明其仍有實踐意義。限期治理并未直接限制違法者的生產經營能力，但是對其課以采取治理措施的義務，是增加義務的不利后果而具備行政處罰的特征。雖然從糾正違法的意義上與責令改正具有相似性，但責令限期采取治理措施不僅僅限于改正違法行為，還可能包括對已造成污染的治理，因此宜作為特殊處罰方式保留，而且對于部分污染違法行為仍是適當的責任方式。

生態環境修復是實現環境保護目標的重要方式，已有多種法律途徑可以追究生態環境修復責任，現行污染控制法中也有責令消除污染的規定，并且可以與責令限期采取治理措施相區分。從新增違法者義務的意義上，責令修復生態環境可以作為新的處罰方式，通過行政管理途徑推動生態環境修復的有效開展。另外，出于防止污染的目的限制特定物質使用等，也可以作為新的處罰方式適當運用，效果上類似于限制開展生產經營活動但重在加強對特定物質的管控，有利于以較小的限制達到控制污染的目的。

總之，污染控制編的法律責任規則設計應注重對典型行政處罰方式的合理運用，并且根據污染違法的特征設置特殊和新型行政制裁方式。針對污染違法中經營者的單位主管人員起了關鍵作用的情形，需要在處罰違法經營者的同時設置單位主管人員的責任，通過雙罰制的規范運用提升處罰的威懾力。在行政法律責任規則表述上，應當與污染違法行為直接對應，明確特定違法行為的法律后果。

“恢復社會秩序”是法典編纂的重要目的，環境法典污染控制編的基本目的是建立和維護環境污染排放的基本秩序，具體的行政處罰措施是對違反秩序行為的直接和針對性制裁，對于實現秩序目標意義重大，應當與污染控制基本規則對應起來作為“行政法律責任”專章編入污染控制編。同時，生態環境責任編以及其他法律中的法律責任規則也具有保障污染控制法實施的作用，污染控制編的法律責任規則要從法律責任體系化的角度進行合理篩選和設計，并與其他法律責任規則相互協調和銜接。