環境法典污染控制編空間法律制度的構建

劉 超

(華僑大學 法學院，福建泉州 362021)

引言

經過數年的學界呼吁、理論儲備和單行法立法基礎的積累，更是基于我國生態文明體制改革的縱深推進提出的立法需求，我國已正式啟動環境法典編纂研究工作，加快了通過制定生態環境領域基本典章落實國家政治決斷的進程。環境法典編纂已從學理探討階段正式轉向以完善中國特色社會主義法治體系為目標的立法研究階段。

法典編纂是一項立法領域的技術性工作，背后是對法典編纂理論、學說和文化的甄選與吸納。“法典編纂是指對一國法律進行分科編制而形成具有公力的法律書面之事業，或者是指將既有法令進行整理編輯而形成法典的工作，或者是將新設法令歸類編纂而形成一編的法典工作。”法典化是理性主義與經驗主義的結合，環境法典編纂既要設計理想方案，以為我國生態文明國家戰略實施提供良法善治，同時，也要充分尊重和吸納既有的環境法制基礎。在當前學界關于環境法典的體系結構的論述中，雖然關于環境法典各分編的構成及命名方面尚存在一些分歧，但均主張采取“提取公因式”的立法技術，形成總則編與分編的邏輯關系。當前中國法學會環境資源法學研究會組織的《環境法典》(草案建議稿)編纂工作將環境法典的體例結構劃分為總則、污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展、生態環境責任五編。在“總則—分編”的體系結構下，基于污染防治法是環境法的“原型”，環境法典應當包括獨立的污染控制編已成共識。針對重要環境要素展開單項立法形成的污染防治法律體系，已經累迭演進數十年，塑造了當前的污染防治法治秩序，成為環境法典污染控制編編纂逃離不開的制度背景，編纂污染控制編便是“帶著鐐銬跳舞”，在尊重現有的數量龐大的污染防治單行法形成的法律機制、配置的事權結構、塑造的法治秩序的基礎上，探索前行。編纂污染控制編，需要以現行污染防治法為基礎進行科學整理，同時也需要針對污染防治領域出現的新情況、新問題進行制度創新，這兩條路徑既并行展開，同時又緊密聯系。現行污染防治單行法體系存在的不足，是污染控制編制度創新的重點。因此，筆者將在梳理與檢討現行污染防治法制度邏輯與立法不足的基礎上，探究污染控制編編纂立法創新的邏輯與構造。

一、污染控制編適度法典化的本質與焦點

法典編纂的任務之一是發現單個的法規范之間和規則體系之間，以及它們與法秩序的主導原則之間的意義脈絡，并將該意義脈絡以可被概觀的方式，即以體系的形式表現出來。法典相對于單行法，更能發揮最大限度覆蓋社會生活、確保法的安定性、消除體系內部的邏輯矛盾、降低找法和法學教育成本等體系效益，這可以證成法典編纂的必要性。如果說，通過法典化過程追求法律規則的體系化，是法典編纂的共性目標，那么，當前我國環境法律領域分立導致其無法適應現代環境治理體系的新要求，更是對通過編纂環境法典實現環境法律的體系化提出的迫切需求。

顧名思義，環境法典編纂應該既“編”又“纂”，“編”是將已有的環境保護、污染防治、自然生態保護、資源能源等環境法律和制度加以整合，進行科學化、體系化整理，“纂”則需要結合我國生態文明建設實踐中出現的各種新情況、新問題，確立新制度，以實現建設“美麗中國”、保障中華民族永續發展的國家目標。在法典實質“編纂”而非形式“匯編”的預期下，編纂環境法典污染控制編也需要在生態文明建設戰略指導下、可持續發展核心價值指引下，從“編”和“纂”兩個層面實現污染控制編法律規范的體系性。

當前學界贊成環境法典編纂的觀點，基本上主張環境法典編纂的“適度化”模式，即對當前的環境法律體系進行一定程度的法典化，適度法典化主張一種動態的、開放性的法典編纂理念與模式，“初期的環境法典編纂并非以面面俱到的標準囊括環境法律的各種淵源，也并非要完全取代所有的環境單行法律法規；而是要擇其基本價值、共性原則加以整合，對基礎性的目的、原則以及相關制度進行規定，在環境法領域中建立起具有基礎涵蓋力以及綜合協調力的框架體系。”質言之，環境法典編纂“適度化”模式，在立法理念上選擇了環境法典的實質化編纂價值，在認識論上追求以環境法律規范體系化的合理方式實現其體系效益，在方法論上預期解決的是現行單行法進入環境法典的程度與路徑選擇的問題。

具體到環境法典污染控制編，長期以來，我國以《環境保護法》為統領的環境法律體系注重污染防治，且當前的污染防治單行法相對體系成熟，這一立法現狀使得環境法典污染控制編的“適度法典化”，本質上需要解決以下幾個層次的問題：

(一)污染控制編中“編”與“纂”的關系

環境法典編纂中“編”與“纂”這兩條路徑是對環境法典編纂的整體要求和一般規律，具體到每一編，則“編”與“纂”部分的比例、需求與路徑存在差異。以可持續發展作為環境法典編纂的邏輯主線，分別體現和維護可持續發展的可持續經濟、可持續環境、可持續社會“三大支柱”，形成環境法典分編中“污染控制編”“自然生態保護編”“綠色低碳發展編”這三編，各編中由“編”到“纂”的比例與程度依次梯度遞減。其中，基于長期以來污染防治處于環境保護的“核心地帶”、有豐富的單行法基礎，污染控制編的主體內容是科學整理現行污染防治單行法，歸納污染防治領域出現的新情況、新問題提出的新的規則需求而制定新制度的比例相對較小。自然生態保護和綠色低碳發展領域則因為當前的環境立法中存在較為薄弱環節和較大立法空間，需要更多地“纂”，創設比例較大的新制度。

(二)污染控制編與單行法的關系

如果將環境法典“適度化”模式定位為一種動態的、開放的法典實質編纂模式，則重在處理好環境法典與單行法的關系。編纂污染控制編以豐富的污染防治單行法為基礎，立法重點在于處理既有法律規范之間的重復、交叉和不協調關系，需要以可持續發展為邏輯主線，邏輯周延地整理現行污染防治單行法，因此，污染控制編一旦頒布實施，則大部分污染防治單行法同時廢止。

但是，由于當前自然生態保護以及綠色低碳發展領域單行法立法涉及許多非生態環境保護的制度安排，不能全部納入環境法典編纂。其中，自然生態保護編以統合現行資源法中的保護性規范為主，將可歸于“生態產品”范疇的“非傳統資源”的相關制度以及體現整體自然觀和綠色發展理念的新型法律(如《長江保護法》)納入法典，在自然生態保護編中提煉一般規則、確立基本框架，形成一般法與特別法的對應關系。綠色低碳發展是立法資源基礎比較薄弱但創新空間巨大的領域，編纂綠色低碳發展編，需要在研析我國生態文明體制改革要求、綠色發展政策目標的基礎上，梳理并遴選現行涉及能源勘探開發、加工轉換、倉儲運輸、供應服務和貿易規制的單行法律中與生態環境保護密切相關內容，并提煉基礎法律制度設計，通過“一般規定+專章”的框架結構和規范內容，實質上形成綠色低碳發展編與相關領域單行法的并行關系。因此，“自然生態保護編”“綠色低碳發展編”編纂完成后，很難同步廢止該領域的單行法，該領域的一些單行法會與環境法典并行適用。并且，基于環境法典“適度法典化”模式持有的動態性、開放性的環境法典編纂理念與方法，“自然生態保護編”“綠色低碳發展編”這兩編與各自領域的單行法的吸納與并存，也會呈現動態調適的狀態。

(三)污染控制編“纂”的特殊性

實質化編纂環境法典的一個重要任務是歸納并表達新情況、新問題提出的規則需求，這是“纂”的重心。各編在我國當前生態文明建設戰略下歸納與凝練體制改革的制度需求方面存在一些共性規律，但在歸納不同領域特殊問題的法律應對措施時亦具有殊異性。具體到污染控制編，我國當前在“打好污染防治攻堅戰”過程中面臨生態環境保護的結構性、根源性、趨勢性壓力，以及重點區域、重點行業污染問題和實現碳達峰、碳中和的任務艱巨，是編纂污染控制編亟待創新的立法重點領域。污染控制編的這些規則創新，既要遵循“法典學”的原則與方法，也要從污染控制的內生規律與規則需求的角度，探析與歸納污染控制編編纂工作中需要針對我國當前的污染控制面臨的新情況、新問題確立的新制度。

二、現行污染防治單行法治理規則的梳理與檢討

總體而言，現代環境法經歷一個從“問題應對”到“規則治理”的發展歷程。環境法是工業化和都市化進程的產物，其產生具有明確的問題指向和應急特征，以應對工業生產中出現的環境污染問題為旨趣。這使得從發生學上考察，環境法以污染防治法為“原型”，環境法律的規制與責任制度直接指向的是大型工業污染源。我國也是在此背景下走上環境法治之路的，1979年頒布的《環境保護法(試行)》和1989年正式頒布的《環境保護法》以“防治環境污染和其他公害”作為主要規制對象。在此理念下，現行的污染防治法律體系以應對具體環境問題、保護具體環境要素為立法目的，導致污染防治法的立法及其實施呈現出分隔立法、體系缺失等問題。解決社會問題是法律的重要功能之一，法律在本質上必須回應其旨在規范的行為或活動的性質，環境法屬于與外部性高度相關的法律類別，通過規制人類活動來限制威脅公共衛生和生物多樣性等不良生態影響。因此，環境法要具備環境管理適應性，能創新性地整合和完善相關規范以適應環境問題的復雜性與生態系統的牽連性。環境污染存在于時刻處于物質循環和能量流動的復雜生態系統中，這是污染治理制度設計的背景。環境污染產生之初具有單一性、局部性和地域性特征，隨著現代工業生產中的人為合成化學物質進入自然界，污染已經超越了局部性而具有牽連性、全球性特征，這要求污染控制立法及環境污染治理要注重環境要素之間的關聯性。以此角度審視，現行污染防治單行法存在的特征及其弊端可以歸納為以下幾個方面。

(一)污染防治對象的分散性

當前污染防治單行法規制環境污染的基本思路是，根據環境要素的劃分進行分散立法，針對不同環境要素設定環境標準、規定具體制度。各單行法歷次修訂方向也以契合不同要素的自然屬性和實現特殊需求為目標。雖然當前學界大體從環境要素污染防治的角度指稱當前的污染防治單行法立法，細致梳理，現行的污染防治單行法可以進一步分為兩大類型：(1)針對大氣、水、生物等環境要素分別進行的立法，可以稱之為“環境要素污染防治法”，包括針對水環境要素的《水污染防治法》(1984年、1996年、2008年、2017年)、針對大氣環境要素的《大氣污染防治法》(1987年、1995年、2000年、2018年)、針對土壤環境要素的《土壤污染防治法》(2019年)；(2)針對污染物質分別進行的立法，可以稱之為“重點污染物防治法”，包括針對環境噪聲的《環境噪聲污染防治法》(1996年、2018年)，針對固體廢物的《固體廢物污染環境防治法》(1995年、2004年、2020年)、針對放射性污染的《放射性污染防治法》(2003年)。與這些單行立法相配套的還有多部環境行政法規、環境行政規章以及污染物排放標準，形成一個龐大的污染防治規范體系，成為環境法典污染控制編編纂需要面對與處理的立法基礎。

現行污染防治法律體系分別針對具體環境要素與重點污染物類型進行分散立法，背后的立法思維是遵循法學方法上的還原論。我國現行污染防治法律體系典型體現了立法上的還原論，即將作為高層次現象的“環境問題”降解為作為低層次現象的“環境污染”，進而將整體意義上的“環境污染”分解為各種環境要素遭受的污染，針對具體環境要素的污染防治分別立法，以應對整體意義上的“環境問題”。

還原論方法下污染防治立法規制對象為單一環境要素遭受的環境污染，具有高度分散性，從邏輯和實踐來看，這種立法思路忽略了環境要素的整體性，即環境要素在相互聯系與相互作用的基礎上形成整體效應。對某一具體環境要素的污染，均會因為環境要素的整體效應，從單一環境要素遭受污染的個體效應中溢出，造成對其他環境要素和整體環境的影響。還原論下的污染防治單行立法以單一環境要素污染為規制對象，針對大氣、水、土壤等重要環境要素制定污染防治制度、針對主要污染物設置標準。

(二)污染防治制度實施的斷裂性

污染防治立法需要執法機構來具體實施，立法思路的還原論及立法對象的分散性，決定了生態環境執法機構的多元性，形成環境污染防治中的分業體制，即將環境污染分解為各個環境要素遭受的污染，將污染防治事權配置給多個職能部門，形成分散管理模式，即“針對各種媒介作為特定物環境標準及其達成手段的排放標準等，強制企業遵守，實施這些規制的性質組織通常也是按照各種環境媒介承擔自己的職責”。雖然我國污染防治事權配置上總體上從分散管理趨向統一監管方向推進改革，根據2018年的《關于國務院機構改革方案的決定》，新組建的生態環境部統一履行生態保護和環境污染防治職責。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2018年發布的《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》規定，組建生態環境保護綜合執法隊伍，整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責。這些改革措施均直接指向并預期矯正污染防治事權配置分散、條塊分割過細、多頭多層重復執法等體制性弊端，但從法制現狀與執法實踐考察，因為機構改革“三定方案”畢竟不是法律，對于推進職責與職能調整的效力有限，欲最大限度地減少監管實踐中職能交叉、多頭監管的現象，還應當盡快以法律規范的形式落實行政法治對于監管體制的要求。

現實的復雜性在于，生態環境立法修改滯后于當前的生態文明體制改革和生態環境執法體制改革。生態環境執法機構及污染控制職責改革朝向集中事權、統一監管方向實質邁進，但作為執法依據的污染防治單行法依然規定的是集中管理與分散管理相結合的監管體制，國務院機構改革對大氣、水以及土壤污染防治職責的整合與監管事權的統一、生態環境保護綜合行政執法改革、環保機構監測監察執法垂直管理制度改革等精神與政策措施尚未被納入現行污染防治單行法。《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等污染防治單行法均規定了生態環境主管部門對污染防治工作實施統一監督管理，與此同時，也均采取列舉加概括的方式規定其他有關部門“在各自職責范圍內”對環境要素的污染實施監督管理，比如，《水污染防治法》(2017年)第9條、《大氣污染防治法》(2018年)第5條、《土壤污染防治法》(2018年)第7條的規定。污染防治法的規定與生態環境執法體制改革的內容不一致、變革不同步，進一步引發的新問題是，組建生態環境部統一履行生態保護和環境污染防治職責的改革，以及組建生態環境保護綜合執法隊伍等生態環境保護綜合行政執法的改革，由于污染防治法在制度供給上的滯后，實質上是“新瓶裝舊酒”，即生態保護和環境污染防治職責在整體上和形式上均歸屬于新組建的生態環境部，但污染防治“各自為政”的現象并未從根本上被矯正，而是轉入生態環境部內設機構之間的職責分割狀態，形成“一司一法律”。這一問題，即使通過陸續修改污染防治單行法也很難從實質上矯正，而是從執法體制上提出編纂環境法典以實現統一規定生態環境執法機構、配置生態保護和環境污染防治事權的內在需求。

(三)污染防治單行法的不完備性

現行污染防治單行法體系在立法的不完備性，可以從以下幾個方面歸納：(1)法條重復。我國當前將整體生態環境分割為具體環境要素進行分別立法、由不同職能部門行使執法權，但不同環境要素的保護與管控具有一些共性需求，生態環境的整體性、污染防治的規律性和制度工具的趨同性，使得指向污染防治的多部單行法難以避免地存在重復性，導致了立法成本加大，也增加了執法成本。(2)條文矛盾。各單行法制定的時間不同、單行法與最新的國家生態文明體制改革目標調適響應不同步、污染防治立法的部門委托立法模式伴生的公共權力部門化等因素，均導致多部污染防治單行法在立法表達上的不一致、矛盾甚至沖突。比如，多部污染防治單行法關于“生態環境主管部門對……實施統一監督管理”的立法表述中，承擔監督管理職責的生態環境主管部門的層級規定不盡一致。(3)立法空白。預期通過規制多個單一環境要素污染以達致整體生態環境保護的立法思路下的污染防治立法，基于立法資源的有限性，必須優先選定一些頻繁發生、迫在眉睫的污染類型作為立法對象，圍繞污染“核心地帶”展開特定專門立法，水氣土等環境要素以及主要污染物質會進入污染防治法律關注的中心，但即使如此，土壤作為基本環境要素，也是遲至2018年才制定專門《土壤污染防治法》，光污染、振動污染和熱污染等非傳統污染類型，以及光化學污染等新型污染，尚處于污染防治的立法空白地帶。

三、創設污染控制編空間法律制度的需求與理據

環境污染分散規制的思路難以契合環境要素之間產生的整體環境效應，在規制對象設定上存在疏漏，導致大量環境污染逃逸。這是環境法典污染控制編編纂需要應對與解決的核心問題，亟待制度創新。因此，污染控制編的制度創新就不是簡單基于“法典學”的理論指導、法條體系的邏輯推導，更是準確識別與捕獲動態遷移轉化的環境污染的需要。

如何歸納并表述污染防治中針對單一環境要素與重要污染物展開立法，導致的污染防治規制對象上的結構性疏漏？筆者認為，可以用“環境空間”這一概念予以指稱。所謂“環境空間”，是由水、土壤、大氣等具體環境要素交織所形成的一種關聯狀態與立體結構，表征多種環境要素之間形成的靜態秩序與動態關系。“環境空間”本質是“國土空間”的一種，屬于“國土空間”中的“生態空間”，即以提供生態產品或生態服務為主體功能的空間。環境法視閾中的“環境空間”作為一個專業術語，它功能性地存在，指涉一定的事物，表達一定的意思。作為污染控制編立法對象的“環境空間”，其偏重于“國土空間”的生態功能。“環境空間”作為污染控制法律制度的獨立的保護對象，是污染控制編應對現行針對單項環境要素展開規制立法存在的缺陷的突破口。主張污染控制編為環境空間提供專門的法律制度，具有現實需求與法理依據。

(一)現實需求：環境污染的多介質傳輸與空間轉移

污染控制編制定環境空間法律制度的正當性和必要性，基于環境立法應追求適應性管理，根本上源于環境污染的發生機理。這首先是因為環境要素之間的劃分并不是絕對的、完全區隔的，而是存在著緊密聯系，具有相互依存性，這表現為：第一，環境諸要素之間的關聯性是基于環境諸要素之間存在物質流通、能量傳遞、形態轉換；第二，環境諸要素在地球演化史中依次形成，但一些環境要素孕育著其他要素，比如，巖石圈的形成為大氣的出現提供了條件，巖石圈和大氣圈的存在又為水的產生提供了條件；第三，一種新的環境要素的形成，均會給整體環境帶來影響。因此，環境要素之間的劃分僅是在物理形態上的、外顯形式呈現的，各種環境要素存在生物、生境與化學要素間的關聯性，這使得對于一種環境要素的污染，會基于污染物質與能量在環境要素之間的循環、傳遞、轉換而影響其他環境要素，形成環境污染的空間轉移與分布。以單一環境要素污染為規制對象的單行法，在制度設計中難以因應環境要素之間的內在關聯性與相互依存性。

與此同時，環境污染具有的超越單一環境要素的空間轉移與分布的特性，不僅僅是源于環境要素之間的相互依存性產生的整體環境效應，還源于污染物本身具有的在不同環境介質間遷移擴散的特性。多氯聯苯(PCBs)是目前國際上關注的12種持久性有機污染物(POPs)中最具有代表性的一類，具有親脂性、難降解性和高富集性，能長期存在于環境中。有研究詳細闡釋了多氯聯苯污染一旦發生便會在環境中累積擴散的機理，其低溶解性、高穩定性和半揮發性等特征，使其能夠參與氣團運動及生物累積，從而擴大污染范圍，造成“全球性(從赤道到兩極)多介質(水、氣、土壤底泥及生物體)污染”。磷元素是湖泊(水庫)富營養化的主要限制性因子，是藍藻污染暴發的重要誘因之一，有研究以太湖流域為個案，從科學機理角度分析了由于磷元素交換總體比較活躍，不同介質中磷元素極易形成遷移轉化關系。因此，某一具體環境要素遭受的污染，會因為污染物質或能量本身的特性，而迅速在不同環境介質之間發生遷移轉化效應，造成環境污染的空間轉移。

(二)法理依據：作為環境立法對象的領域空間

20世紀90年代中期以來，法律理論中發生了空間轉向，矯正空間分析被置于法律理論之外的片面性，法律與空間的相互依賴和相互影響的關系開始得到較為體系化的研究。事實上，長期以來“空間”并未在法律中缺位，只是晚近才進入法學范疇。法律中很多概念具有空間指涉性：比如不動產、管轄權、主權、隱私權、法院、選區、國籍等。法律主觀劃定地理區域，將其肉身置于實際的場域中，它的規制形式可以對空間邊界及其再生產產生影響，可以說法律也在不斷地制造空間。“空間”具有多義性和多層次性，空間既可以成為法律的內容，又可以成為法律存在和實現的場所，前者稱之為領域空間，后者稱之為場所空間。場所空間表征了法律是一種空間性的存在，場所空間的研究對于層次性地豐富法律解釋論具有參考價值；領域空間則指稱的是法律內容，領域空間的法律化指的是作為一種物理性存在的空間經由人類的改造獲得主觀意義并進而成為法律文本的過程和事實，因此，領域空間的研究對于拓展立法論研究具有積極意義。申言之，作為立法對象和法律規范調整的內容，領域空間的界定與拓展需要通過立法予以固化與表達。在法學研究空間轉向的背景下，作為一個重要分支，從環境法學空間轉向的角度考察，需要審視是否有物理存在的空間，可以且必須作為法律規范內容需要，進入環境法典污染控制編。這體現了環境法律的空間性，“空間性就是社會性，是關系和意義的集合”，某一個或者某一類領域環境空間是否應成為環境污染控制編的調整內容，既取決于該環境空間的物理屬性，也是立法者在多種情勢下綜合衡量與選擇的結果。

進一步探究法律上空間的生成機制。空間的初始意涵是指，自然地形與領土，包括山丘、海岸、河流以及草原。人們在特定地域能夠做什么是由法律調整的，法律因此對空間產生影響。特定法律部門中的法律空間是由該法律在物理空間的基礎上塑造或者建構的，作為污染控制法調整對象的環境空間的界定，取決于污染控制法依立法目的，預期限制或者禁止某些環境污染行為，因此，人們(立法者)賦予純粹客觀的物理空間以何種意義、預期其承載何種功能，是將其法定化為特定領域空間的關鍵。事實上，我國現行的環境法律體系中存在多種領域空間，筆者將其歸納為以下幾種類型：(1)“總體”意義上的環境空間。即《環境保護法》及多部單行法中使用的“環境”這一概念表征的空間。根據《環境保護法》第2條對環境的定義方式及其內容，現行環境法律體系更多偏重于從“物質”(自然因素的“總體”)角度界定“環境”。事實上，“環境”更是由自然因素相互作用形成的“空間”，環境法典在定義“環境”這一基本概念法律定義時，應當在列舉環境要素的同時，在概括其本質特征時進行豐富與拓展。(2)依據生態系統自然規律界定的特定領域空間。比如，各類已經進入立法成為法定“空間”、或正在立法進程中的生態區域，比如，《濕地保護法》第2條規定的具有“顯著生態功能”的濕地，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》規劃的按照自然生態系統的生態價值劃分的國家公園、自然保護區、自然公園等三類自然保護地。(3)依據“生態—社會”系統劃定的流域空間。典型如《長江保護法》立法界定的“長江流域”，明確了長江流域的地理位置及其所涉行政區域，融自然流域與社會流域于一體，更為重要的是，“長江流域是由自然屬性決定的流域社會屬性”。(4)依據污染行為或者致害行為的性質進行的空間界定。典型如“工業聚集區”“畜禽散養密集區”等，這些空間并非本質界定的“環境”空間，不具有獨立立法價值，比如，《水污染防治法》第45條規制工業聚集區的立法思路是對排放工業廢水行為的企業的集中規制。“工業聚集區”并不是實質意義上的環境空間，得其形而失其意。

通過梳理現行環境法律體系中的領域空間及其立法思路，可知環境法典各編規定的環境空間治理制度，均應以保障生態系統的生態價值、保護環境為立法目的。污染控制編創設的空間法律制度也應以保障生態系統的生態價值、保障環境質量為宗旨，而非以規制污染行為為立法目的，如此才能創設污染控制編中的“環境空間”。在立法重點上，環境法典中創設特定的環境空間制度，應以歸納該特定環境空間保護與管控提出的法律制度需求為立法重心。

四、污染控制編空間法律制度的架構與路徑

污染控制編空間法律制度創新，既要回應當前我國在污染防治攻堅戰中出現的新問題，也要為矯正現行的污染防治法律制度內生缺陷提供可行方案。以此問題意識為導向，污染控制編空間法律制度創新包括以下三個層次：第一，增設污染控制制度體系中關于空間管控的一般規定，在污染控制編中引入超越單一環境要素的環境空間，使之成為污染控制編的立法對象，為構建具體的環境污染空間管控法律制度提供立法依據；第二，完善現行環境要素污染防治的規定，通過撬動針對環境要素規定的分散性和封閉性污染控制制度，增加開放性與關聯性規定，提供制度解釋適用的立法空間；第三，創設專門的環境污染控制空間法律制度。

(一)在一般規定中增設環境污染空間法律制度

在污染控制編增設環境空間法律制度，直接針對的是現行的污染防治單行法對于“環境問題”的還原主義的識別與解決路徑——將“環境污染”分解為具體環境要素污染并相應地制定環境要素污染防治法。污染控制編增設環境空間法律制度的旨趣在于，因應針對單一環境要素實施的污染行為具有的整體環境效應，制定相應的規則體系。因此，需要在污染控制編主體內容為根據環境要素類型分章編纂污染控制法律制度的基礎上，在一般規定中增設環境污染空間法律制度。具體立法路徑包括以下幾個層次：(1)在“總則編”之“一般規定”完善“生態環境”的定義，建議界定為：“本法所稱生態環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體及其構成的自然空間，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”(2)在“總則編”之“一般規定”關于法典適用范圍的規定中，增加關于適用于“自然空間”的規定，《法國環境法典》在“總則”中關于“自然空間”的規定可資借鑒，可以在立法適用范圍條款中明確增列“自然空間”。(3)在“污染控制編”之“一般規定”關于“環境污染”的定義中，明確將自然空間作為環境污染的對象，建議條文為：“本法所稱環境污染，是指在生產和生活中向自然環境排放的物質或能量，其種類、數量、濃度、速度等超過環境自凈能力，引起自然環境和自然空間的化學、物理、生物等方面特性的改變，危害公眾健康或者破壞生態環境的現象。”

(二)完善現行環境要素污染控制制度體系

“適度法典化”模式適用于污染控制編編纂，針對主要環境要素制定的污染防治單行法將被吸納入污染控制編，經過分章科學整理，成為污染控制編的主體內容。在此現實約束下，主張在污染控制編增設環境空間治理規則，實質指涉是適度矯正分要素實施污染控制的內生結構性缺陷。環境要素之間的緊密依存性、環境污染多介質傳輸與空間轉移性，導致有些污染處于單一環境要素污染防治法規制對象的縫隙地帶，污染控制編創設的空間法律制度應當以識別與捕獲現行污染防治單行法未能規制的跨要素污染為重點。

形式上完善污染控制空間管控法律制度的實質目的，是捕獲并規制分要素展開污染控制的制度體系下逃逸的環境污染，這一定程度上可以通過針對現行的污染防治的分散性(針對具體環境要素展開)、封閉性(重要環境要素作為立法對象)規定，增設關聯性、開放性和兜底性規定實現。增設的這些制度可以規定于污染控制編在分章規定水污染、海洋環境污染、大氣污染、土壤污染、固體廢物污染、環境噪聲污染、放射性污染、有毒有害物質污染的污染控制制度之后：(1)增設專門的“其他污染控制”一章，在本章中列舉規定光污染、振動污染、熱污染等尚未被現行污染防治單行法規制的非傳統污染類型，以及光化學污染等新型污染控制制度；(2)設計兜底性規定，“本法未明確規定的其他污染對人體健康、生態環境或自然空間造成不利影響的，負有環境保護監督管理職責的部門應當及時制定相應的防治規范。”增設這些規定之于環境污染空間管控的制度意義表現為：第一，新增規定可以矯正僅列舉重要環境要素或者污染物類型予以規制形成污染控制制度的封閉性，增加對未盡列舉的環境污染類型的規制條款，為通過法律解釋規制各種環境污染類型提供法律依據與制度空間；第二，通過增設此條款，明確環境污染規制標準不僅在于考察污染行為對于生態環境(被分解為主要環境要素)造成的不利影響，也拓展至判斷是否對自然空間造成不利影響，使得環境空間實質成為污染控制制度的保護對象。

(三)創設專門的環境污染控制空間法律制度

創設專門的環境污染控制空間法律制度，是在污染控制編進行專門的以“環境空間”為立法對象的法律制度設計。構建該專項制度的基點是劃定“環境污染控制空間”。所謂“環境污染控制空間”，是指跨越了單一環境要素而較為頻繁發生環境污染糾紛的特定區域，其核心在于這是一種重要類型的環境管控單元，在該區域會規律性地發生多種環境要素的污染損害，可參考立法例是正處于修訂程序中的《意大利環境法典》對于“污染場所”的界定，該法典將“污染場所”(“污染地”)作為污染防治的一類獨立的立法對象，在劃定的區域或領土上包括了不同的環境基質，筆者認為，這本質屬于“環境污染控制空間”的專門法律制度設計。

這里需要重點比較與澄清此處建議的“污染場所”概念與我國《土壤污染防治法》中“污染地塊”的異同。我國2018年制定的《土壤污染防治法》在污染防治單行法體系中屬于制定時間最晚、立法理念和制度設計最為先進的單行法之一，這突出表現在其體現出強烈的生態價值追求，并為此進行相應的制度設計。從制度設計層面，其至少在兩個層面具有空間治理的色彩：第一，在理念與制度上，其鮮明特色是規定了“風險管控和修復”一章，該章規定的土壤污染風險的狀況調查、風險評估、管控修復等制度，對象不僅包括土壤，還包括“污染類型、污染來源以及地下水”；第二，較為普遍地使用了“地塊”概念，特別是第71條規定的“污染地塊”。這使得《土壤污染防治法》的相關規定可以為污染控制編增設專門的空間法律制度提供制度基礎和重要參考。但筆者強調的是，在我國現行污染防治單行法針對單一環境要素進行立法的整體思路下，《土壤污染防治法》的相關規定依然服務于“防治土壤污染”的立法目的，其“風險管控和修復”一章在制度適用范圍的創新是基于對“土壤污染風險”的界定；另外，對各種土壤用途“地塊”以及“污染地塊”的規定，均指向“土壤”這一種環境要素的風險管控與修復。因此，可以說《土壤污染防治法》的規定在一定程度上超越了單一環境要素污染防治的制度理念，但還不能說其規定了綜合多種環境要素的空間法律制度。而本文建議增設的環境污染空間法律制度，則是指以綜合多種環境要素形成的特定區域作為立法對象的空間法律制度。

綜合上述分析，污染控制編關于“環境污染控制空間”的具體制度設計，可以包括以下四個層面：(1)以保障自然空間環境質量為目標，結合全國主體功能區規劃中資源環境承載能力指標體系，規定劃定為環境污染控制空間的環境標準，輔以設定污染濃度閾值來體現；(2)規定構成該空間的環境要素的安全利用方案，需結合前述各章關于重要環境要素的污染控制法律制度的引致性規定；(3)規定該空間內污染來源的風險管控措施以及污染行為管控制度；(4)若該區域遭受嚴重污染損害，可將其宣布為“環境危害區”，管理機構應當對該空間中環境要素與自然資源的使用采取限制措施或實施準入程序。

結語

相對比于環境法典其他各分編，污染控制編的編纂有更豐富、堅實的單行法基礎，我國從20世紀70年代至今累迭演進的污染防治單行法的規則結構和制度體系，成為當下污染控制編編纂必須尊重并依憑的立法基礎。但一體兩面，以單一環境要素和重要污染物作為立法對象分別展開的污染防治制度體系，其確立的污染防治分散監管體制歷經單行法的漸次頒布與數次修訂，自我循環、不斷固化，使得污染控制編的編纂負重前行。針對當前的污染防治分散立法難以完全契合生態系統的整體性引致的內生困境，務實的選擇不是推倒重來，而是增設超越單一環境要素污染防治的污染控制空間法律制度，包括從在一般規定中增設環境污染空間法律制度、完善現行環境要素污染控制制度體系和創設專門的環境污染控制空間法律制度這三個維度同步推進。惟其如此，方能在污染控制編編纂中針對性使用“提取公因式”立法技術、發揮體系效益，實現污染控制編的立體立法，為我國生態文明建設中的系列體制改革目標提供堅實法治保障。