中國環境法治發展總體結構與環境法典編纂指引
——以“生態文明入憲”為中心的分析

陳海嵩

(武漢大學 環境法研究所，湖北武漢 430072)

引言：中國環境法治發展的時代背景

環境法的興起與迅速發展，是20世紀70年代至今世界各國法律發展的突出現象，也是我國改革開放以來法治建設的重要內容。根據馬克思主義基本原理，法律發展并非一個封閉、孤立的變化過程，而是與其所屬國家甚至更大地域范圍內的社會變遷具有緊密聯系，需要將法律發展現象放置在特定的歷史背景與社會生活條件之中加以認識。對近年來中國環境法治發展成果及其未來發展方向的認識，同樣需要圍繞相應的歷史背景和社會條件而展開，需要建立在最大限度的社會共識基礎之上。

具體而言，新時代中國環境法治發展的歷史背景，是中共十八大以來大力強化生態文明建設的實踐經驗與豐富成果；中國環境法治發展的社會條件，是人民群眾對美好生活的向往及改善環境質量的迫切要求?；趹椃ㄔ诜ㄖ刃蛑械暮诵呐c統攝地位，上述歷史背景與社會條件集中反映在2018年3月由全國人民代表大會審議通過的憲法修正案之中?！吧鷳B文明入憲”是本次修憲的重要內容和突出亮點。在總體上，“生態文明入憲”對環境法治發展的影響及提出的任務包括如下三個層面：(1)從法律與社會變革的宏觀視角看，“生態文明入憲”是習近平新時代中國特色社會主義思想在憲法中的體現，是對中共十八大以來我國生態文明建設理論與實踐成果的提煉，構成了中國環境法治發展進程中的重大標志性事件，代表著中國生態文明建設及環境法治的新階段、新起點；(2)從形成環境法治體系的中觀視角看，為彰顯“生態文明入憲”的價值與意義，使憲法規定能夠真正落實到社會生活與法治實踐之中，需要對“生態文明入憲”的規范含義進行專門分析，體現憲法對環境法治發展的價值導向與規范指引功能，凸顯中國特色社會主義環境法治體系的整體性、規范性與邏輯性；(3)從法律制度發展與完善的微觀視角看，“生態文明入憲”對環境法的具體制度建構具有指導意義，需要對實踐中的環境法律問題提供合理的解釋與完善對策，將理論創新成果服務于實踐創新、制度創新。

把握歷史趨勢、反映時代精神是理論學說具有生命力的基本條件。馬克思主義哲學強調，每一個時代的理論思維都是歷史的產物，在不同的時代具有不同的形式，同時具有不同的內容。在歷史與現實相統一的意義上，本次“生態文明入憲”高度凝練了中國環境法治發展的實踐經驗與理論概括，是適應新時代中國生態文明建設需要而形成的規范形態，反映出契合當前中國環境法治發展階段的“時代的理論思維”。這構成了進一步研討的基礎和前提。特別需要注意的是，在2020年《民法典》頒布之后，總結運用民法典編纂的有益經驗、在條件成熟時推動其他立法領域法典編纂工作已成為各方面共識。根據2021年全國人大常委會立法工作計劃，我國環境法典編纂工作已經正式啟動。這無疑是當前及未來相當長時間內中國環境法治最為核心、最為重要的內容。為更好的呈現環境法治發展中理論與實踐的互動，本文主要圍繞中觀視角而展開，以期揭示“生態文明入憲”對中國環境法治發展的價值塑造，從憲法的高度總結、提煉我國環境法治的總體結構，展示環境法治發展的中國經驗，進一步為編纂具有中國特色的環境法典提供規范指引。

一、“生態文明入憲”所形成的憲法秩序

基于現代法治的基本立場及前文所揭示的時代背景，理解當代中國環境法治的發展道路，需要圍繞“生態文明入憲”及其規范含義進行學術研究和理論闡釋，揭示其在根本法意義上對部門法(環境法)發展所形塑的基本憲法秩序。而對“生態文明入憲”規范含義的恰當理解，意味著圍繞憲法中相關條款而進行法律解釋活動，以保障法的安定性與可預測性。就憲法解釋的具體方法而言，一般認為文義解釋具有優先性，即：如果文義足夠清楚，就應認為已有解釋結論(制憲者的原意或者說憲法條文的原初含義)，不必再使用其他解釋方法。從本次修憲的“制憲者原意”看，“生態文明入憲”是基于中國特色社會主義事業發展的需要，為實現“美麗中國”、推動生態文明建設提供了基礎性指引與依據。但也需要看到，從法學的規范視角分析，上述立憲原意更多的是對黨和國家發展方向的政治宣示，具有總體性、抽象性、原則性，但規范性尚有不足，屬于“形成法律的理由”但不是嚴格規范意義上的“法律本身”，還需要結合其他方式得出規范性結論。因此，僅憑文義解釋方法，無法全面、深入的推導出本次“生態文明入憲”相關條款的規范含義，需要綜合運用目的解釋、體系解釋、歷史解釋等方法加以補充。具體而言：

(一)解釋基準的確立

任何法律解釋活動，都必須建立在正確的解釋基準之上，避免出現“南轅北轍”的情況。這一點在憲法領域尤為重要，即憲法解釋不得超出憲法的價值判斷范圍與整體價值脈絡。然而，由于前述文義解釋的局限性，這給我們正確判斷本次“生態文明入憲”的解釋基準帶來了一定困擾，無法直接根據憲法文本加以確定而有待于其他解釋方法的填補。此時，需要借助目的解釋等方式來作出合理推斷。概言之，需要首先明確的問題是：本次修憲“生態文明入憲”的目的究竟為何？或者說，修改后的我國憲法是以怎樣的規范形式納入生態文明建設的時代要求？

從歷史看，自1960年代環保運動興起以來，在憲法中納入環境保護內容成為各國憲法發展的趨勢所在?？傮w上，“環境保護入憲”包括兩種基本模式，一是在憲法中加入環境權的規定，二是在憲法上加入環境基本國策，將環境保護作為國家的政策目標與行為義務。我國憲法中最早加入環境保護內容是在1978年憲法之中(第11條第3款)，并為現行1982年憲法所承續(第26條和第9條第2款)。就規范含義而言，現行憲法第26條和第9條第2款共同構成了我國的環境基本國策，具有“國家目標條款”的規范效力，應解釋為國家環境保護義務在憲法上的確立并對所有國家公權力構成約束?？疾毂敬涡迲椷^程，對原有的國家環境保護義務條款予以全部保留(憲法第26條和第9條第2款未做任何改動)，表明我國憲法仍然延續了之前“環境保護入憲”的基本模式，即在憲法中規定環境保護的國家政策目標及國家義務，而不是直接規定“環境權”。實際上，對各國憲法中的環境權條款進行實證研究可知，憲法環境權同傳統基本人權有較大差別，并不是能夠直接適用的“主觀權利”，其法律效力應在“客觀法”面向上加以理解，需要由立法權、行政權、司法權等國家權力采取措施加以積極完成，但不能作為司法救濟的直接依據。由此可見，國家環境保護義務是理解中國環境憲法的核心與關鍵，構成了相應憲法解釋的基準，即：所有國家權力負有積極實現環境公共利益的職責，實現“環境國家”。

另外，考察本次修憲的具體內容可見，“生態文明入憲”所包含的三處修改均圍繞國家發展目標及國家公權力而展開，并沒有任何“權利宣示”，也直接佐證了前文論述。在這一意義上，我國憲法是將生態環境保護作為國家一項重要的客觀法義務，此次憲法修改進一步強化和完善了相應的國家義務規定。因此，本次“生態文明入憲”的基本精神在于國家環境保護義務的拓展與深化，是我國憲法環境保護條款的進一步發展，以順應生態文明建設的時代趨勢及國家戰略。這為我們理解具體條款的規范含義提供了總體性框架。

(二)修改后憲法序言的規范含義

本次“生態文明入憲”對憲法序言第七自然段進行了兩處修改。就法律效力而言，我國憲法序言的第七到第十三自然段屬于規范性語句，奠定了我國現行憲法秩序的基礎，具有不可置疑的法律效力?？傮w上看，第七自然段是憲法序言的核心構成部分，是對國家根本任務的規定，國家權力負有積極實現的憲法義務。在此基礎上，可以對相應條款的規范含義做如下分析：

1.對“推動物質文明……生態文明協調發展”的解釋。本處修改在原先的“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展”表述中加入“社會文明”和“生態文明”，在憲法上明確了生態文明建設在中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局中的地位，將生態文明建設納入“國家根本任務”的范疇，對所有國家權力及國家機關具有法律約束力。從宏觀角度看，該表述承載了在新的歷史條件下實現民族復興與國家強盛的憲法功能，形塑了國家權力通過積極作為實現“五位一體”布局的憲法秩序?！跋噍^普通法律，憲法的內容常常會被定義為基礎性的、作為實證法秩序存在前提條件的諸種價值”。因此，該處規定為國家環境保護義務提供了價值基礎，對部門法領域也具有價值先定性，即：基于憲法在價值上對具體立法的限定與輻射作用，確保社會主義法律體系內的所有相關立法能夠對生態文明建設的國家任務予以具體落實。

2.對“把我國建設成為……和諧美麗的社會主義現代化強國”的解釋。本處修改將原先的“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”的表述調整為“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。該處修改與前述修改同樣位于憲法序言第七自然段，位于該段的結尾處，在語義邏輯上應視為對憲法序言第七自然段的總結，具有目的性，即：包括中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局在內的諸項國家根本任務，是為了實現“富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”的國家目的。本次修憲中將原先“建設成為……社會主義國家”的表述修改為“建設成為……社會主義現代化強國”也顯然具有明顯的目的性，進一步佐證應將其視為決定“國家根本任務”的國家目的。從另一個角度看，國家任務的確立，須來自于憲法上國家目標的設定，即國家目標指出廣泛的政策領域，依憲法的意旨，國家應給予這些政策領域特殊的關注。這樣就在邏輯上和結構上對修改后的憲法序言第七自然段進行了更為細致的技術化處理，可以解釋為：中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局是對國家根本任務的宣示，具有手段性和階段性，是為了實現包括“美麗中國”在內的國家目的。

3.對憲法序言修改的整體解釋。在對憲法序言第七自然段相關修改內容分別進行解釋后，還需要從整體的視角加以審視。法律解釋必然是體系性的，對法律規范的解釋要受到該規范之意義脈絡、上下關系、體系地位等方面的限制。結合憲法文本觀之，體系解釋的必要性還在于，修改后的憲法序言第七自然段對生態文明建設之“國家根本任務”規定，在語義上和憲法原有的環境保護條款(第26條和第9條第2款)具有一定的重合性，即：都以國家權力及國家機關為規范對象；相關國家機關均有義務積極采取措施，實現“美麗中國”的國家目標。為使新增的“生態文明入憲”規定與原有的國家環境保護義務規定相互協調統一，自有必要在法律技術上加以一定的區分，通過憲法規范的內在關聯性最大化地發揮“生態文明入憲”的規范效力。

由此，需要對憲法序言第七自然段進行更為全面的分析。應當看到，在該段宣示“國家根本任務”及國家目的之前，有一句話作為本段的起始，即“社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民……而取得的”的歷史性陳述。同時，在“國家的根本任務是……”之后，有“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”的表述。從憲法教義學角度分析，該句中的“將”是對國家未來發展的指引和要求，具有“應當”的規范內涵，是對中國共產黨領導地位的規范性表述?；诖?，憲法序言第七自然段既具有法律屬性，也具有政治屬性；不僅僅涉及國家權力及國家機關，更直接關聯到作為執政黨的中國共產黨，對包括執政黨在內的政治權力確立了行為目標及憲法義務。憲法序言具有確認政治權力正當性、闡明政治共同體價值共識的功能，其法律效力不能局限于司法適用的效力，而是在國家生活中發揮著實質上的約束力。中國共產黨“立黨為公、執政為民”的宗旨，表示其承擔著國家富強、人民幸福、民族復興的偉大使命，承擔著推進生態文明建設的責任并在黨的章程中加以明確宣示；這一現實中的政治責任通過憲法序言的上述規定，轉化為具有約束力的憲法規范。這就意味著，憲法序言第七自然段中“國家根本任務”的規定，不僅僅對所有國家權力及其機構形成了憲法義務，更是對執政黨提出的具有約束力的明確要求；作為執政黨的中國共產黨，承擔著實現中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局、推進生態文明建設的重要責任，體現出黨的領導與社會主義法治的一致性。正如習近平所強調的：“黨領導人民制定憲法法律，領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內活動”。在這一意義上，憲法序言中的“生態文明入憲”拓展了原有國家環境保護義務條款的規范對象，將執政黨及各級黨組織在生態文明建設中所擔負的責任納入憲法規范的涵攝范圍。申言之，修改后的憲法序言第七自然段在國家根本法的高度明確了執政黨在實現中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的責任，為生態文明建設及“美麗中國”國家目標提供了堅實的制度保障。

綜上所述，憲法序言第七自然段及正文中的相關條款(第26條和第9條第2款)共同構成了落實“五位一體”國家任務、實現“美麗中國”目標的規范體系，其規范對象包括執政黨及相關國家機關；從深化改革與制度創新的角度看，“生態文明入憲”的最大價值，是通過確認執政黨在生態環境保護領域中的憲法責任，實現黨的領導與社會主義法治的統一，引領我國環境法治的未來發展方向。

(三)國務院“領導和管理生態文明建設”的規范含義

在本次修憲中，《憲法》第89條第六項中新增國務院“領導和管理生態文明建設”的規定，是行政機關(國務院)唯一增加的職權，目的是在國家機構層面上與憲法序言第七自然段的修改相適應。該處修改的理由，在于行政機關在生態環境保護中不可替代的重要作用。應當看到，生態環境領域具有技術性、復雜性、綜合性的特質，需要政府建立環境規制體系對各類生產活動進行持續監控，這是世界各國處理生態環境問題的通例；西方國家的法治實踐也表明，行政機關是履行環境保護國家任務的主要部門而在很大程度上擺脫了立法控制。此時，立法機關和司法機關由于專業能力欠缺和信息的不對稱，往往對行政機關的判斷予以尊重。

基于上述分析，《憲法》第89條新增的國務院“領導和管理生態文明建設”規定，應解釋為制憲者在生態文明建設事項上對行政機關的特別委托，屬于憲法委托的特殊形式。通說認為，憲法委托是指憲法條文僅作原則性規定，而委托其他國家機關(特別是立法機關)之特定的、細節性的行為來加以貫徹。在學理上，根據不同的適用對象，憲法委托可區分為“立法委托”和“憲法訓令”兩種類型。前者意味著“憲法規定明確且專屬的委托由立法者來執行”，屬于效力較強的、絕對的憲法委托；后者意味著某一憲法規定除了由立法者履行外，仍可由其他國家機關(行政或司法機關)達成。考察本次修憲，在明確賦予行政機關(國務院)“領導和管理生態文明建設”職能的同時，并沒有對立法機關或司法機關作出類似的規定，這一憲法安排應解釋為行政機關在實現生態文明建設國家任務、履行國家環境保護義務中具有特殊的重要地位，需要由憲法加以專門規定。簡言之，行政機關因其專業性和主動性而獲得憲法的特別委托，在生態文明建設上具有首要的職責。

二、當代中國環境法治發展的整體結構與特點

通過對“生態文明入憲”規范內涵的分析，我們得以明晰制憲者在生態環境保護上的基本意圖，其塑造了環境法治發展的整體結構與主要內容，為中國環境法治的深層次變遷提供了方向與基本路徑，為形成具有中國特色的環境法治體系奠定了價值基礎與基本框架。

環境法治體系是由一系列立法、執法、司法、守法活動所構成的有機整體，是實踐主體基于理性思維和自覺行動所形成的成果；環境法治體系的構造，體現出對中國環境法治實踐規律的把握和升華，是一個理性構建并形成理論的過程。一般而言，理論是對實踐經驗的提煉、總結與揭示，現實的法律實踐是形成法律理論的基礎。但根據理論自主性、邏輯性與反思性的要求，避免淪為庸俗的“經驗主義”，并不是所有現實中的法律活動都適宜成為提煉相應理論的來源。在哲學上，只有其目的的實現被設想為某種普遍規劃過程的原則之后果的，才叫作實踐?？傮w而言，環境法治發展及其理論是一個以憲法為中介的選擇性過程，即在憲法所確立的價值秩序與整體框架之內，將已經被證明有助于實現環境法治目標(實現美麗中國)與根本任務(“五位一體”總體布局)的法律實踐活動加以梳理、概括、抽象與提煉；同時，基于憲法在中國特色社會主義法治體系中的統攝與核心地位，所提煉的環境法理論命題所需要在憲法文本中加以體現和規范。正是在這一相互影響、相互構造的過程之中，中國特色社會主義環境法治體系得以生成并不斷完善。從實踐角度看，本次修憲的一個主要理由正是“根據新時代堅持和發展中國特色社會主義的新形勢新實踐，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果通過國家根本法確認下來”。這為上述觀點提供了現實佐證。基于此，本次“生態文明入憲”既是對中國環境法治發展實踐經驗的規范化表達，也是中國環境法治發展理論成果的高度凝練與憲法確認，體現了理論邏輯與實踐邏輯的統一?；仡欀泄彩舜笠詠憝h境法治發展與變革的歷史進程，以現行憲法為規范依據，可以提煉出三個方面的典型措施，構成中國環境法治體系的基本理論命題，包括：執政黨在推動環境法治發展中的領導核心地位；環境立法、執法、司法領域的全面深化改革；行政權與其他國家權力之間的協調與互動。上述三個基本理論命題在實踐中互動所形成的多元關系，從橫斷面觀察就構成了當代中國環境法治發展的整體結構，形成了具有中國特色的環境法治體系。

概覽中國環境法治實踐及形成的環境法治體系，可以看出，在中共十八大以來加強生態文明建設的歷史背景與時代趨勢之中，在多方面因素的持續互動、影響與構造之中，具有中國特色的環境法治發展道路逐步得以呈現，具備了多個角度的拓展空間并對環境法治實踐具有指導意義。具體可概括為三個方面的特點：

(一)中國環境法治發展的自主性

在整體性視角中，自主性是環境法治發展的首要特質，可概括為“自主型法治進路”，即以適應中國國情、解決中國實際問題為基本目標，立足于自我法治和自主創新?！耙逡环N社會秩序向另一種社會秩序的轉型，關鍵在于理解制度變遷的動力源在哪里”。前文分析表明，近年來中國環境法治發展是在黨的領導下、以深化改革為中心的制度變遷過程并得到憲法確認，這分別揭示了中國環境法治發展的動力源泉和基本路徑。前述中國環境法治體系三個方面的基本命題，并不是將西方某種“先進”理念或制度簡單移植到中國，而是具有顯著的本土意識，均從中國實際和現實問題出發并得到了實踐的檢驗，其賦予中國環境法治自主性的品格，自主性精神的內化則構成了中國環境法治發展的起點與歸宿。

中國環境法治發展的自主性，為世界范圍內的環境法治拓展了全新的空間。當代中國是經濟社會發展不均衡、不充分的發展中大國，同時也是后發型現代化的代表國家，其面臨生態環境問題的復雜性、綜合性與層積性絕非西方發達國家的環保實踐所能相比，需要形成與中國國情相適應的環境法治觀念、理論與實踐。從根本上說，中國環境法治發展取決于新形勢下最高政治領導力量(作為執政黨的中國共產黨)推動生態文明建設及體制機制變革的堅定意志、使命擔當和強有力措施，在生態環境領域驗證了“全面深化依法治國關鍵在黨”的判斷；近年來生態文明建設的成就則驗證了這一路徑的有效性與合理性。這在一定意義上突破了傳統上以西方發達國家為主要來源地的環境法理論與制度，開辟了實現生態環境領域“良法善治”的新途徑。

(二)中國環境法治發展的多樣性

在共時性視角中，環境法治建設是國家治理體系與治理能力現代化的有機組成部分。在這一意義上，環境立法、執法、司法領域制度變遷的共性特征在于“先行先試”，是一種典型的“漸進型”法治發展道路，即在缺乏明確法律依據的情況下通過政策試點或地方自主創新推動生態環境領域的全面深化改革進程。從制度演化路徑看，這一進程存在多種實踐活動形式，塑造了中國環境法治發展的多樣性和復雜性，拓展了推進環境法治發展的新領域。

以環境司法改革為例，包括兩種主要路徑：一是“地方自發創新—國家(上級)確認”的路徑，典型方式是：各地司法機關在缺乏法律規定及相應政策的情況下(2012年《民事訴訟法》修改之前)，積極推動社會組織提起環境公益訴訟的司法實踐以及環保法庭的創設，在隨后獲得《環境保護法》《民事訴訟法》等國家立法的確認及最高人民法院的認可。二是“中央頂層設計—地方試點—全國推廣”的路徑，典型方式是：將檢察機關提起環境公益訴訟以及生態環境損害賠償訴訟作為全面深化改革、推進生態文明制度建設的組成部分，通過最高國家權力機關的授權(2015年7月全國人大常委會《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》)或高層級政策文件(2015年12月中央辦公廳、國務院辦公廳《生態環境損害賠償制度改革試點方案》)予以推動并形成制度實施的基本框架，在特定省份試點的基礎上再在全國范圍內推行。這兩種方式都區別于傳統上我國司法改革“自上而下+自下而上”的雙向推進范式，并不是同時發揮上級法院和下級法院在改革創新上的“兩個積極性”，而是表現為不同階段“自下而上”或“自上而下”的單向推進過程，表明環境司法改革的復雜性，不能僅僅從單純司法裁判的角度加以考察，而需要放置在地方法治與國家法治的互動關系中加以理解，從環境司法不同領域所面臨的主要矛盾與改革目標加以把握；既需要通過地方的“先行先試”帶動全國的制度創新，也需要通過頂層設計緩解國家與地方法治的差異，確保法治建設的整體推進。

(三)中國環境法治發展的階段性

在歷時性視角中，環境法治發展的進程是由我國社會主義初級階段的基本國情所決定的，既不能逾越經濟社會發展的特定階段而急于求成，也不能滯后于實踐的迫切需要而固步自封。環境法治發展的階段性意味著其在不同的發展階段面臨不同的問題和任務，需要根據中共十九大所作出的我國社會主要矛盾(人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾)，采取多種策略性、創新性措施積極穩妥的推進環境法治建設。

以大氣污染防治為例。近年來，日益嚴重的霧霾問題成為全社會高度關注的熱點話題，而原先《大氣污染防治法》所規定“污染物總量減排”制度與總體上的環境質量改善缺乏聯系，官方“減排考核”與公眾感知之間存在較大的反差，不能滿足提升公眾獲得感與幸福感的迫切要求。為解決這一問題，國務院在2013年9月發布《大氣污染防治行動計劃》(大氣十條)，以改善大氣環境質量為目標對地方政府提出明確的治理要求和整治任務；環保部與所有省份簽訂《大氣污染防治目標責任書》，通過強化督查、專項督察、巡視、量化問責、年度考核、終期考核等一系列強有力的行政手段加以貫徹落實，被形象的稱為“藍天保衛戰”并取得明顯成效。上述措施相較于傳統環境制度的差異，引發了霧霾治理措施合法性的討論。對此不能簡單指責政府行為不符合法治原則，而應考慮到當前我國全面深化改革的時代背景，理解為政府在特定社會條件下履行環保職責、推進生態環境領域改革的需要。正如習近平所指出的：“改革要于法有據，但也不能因為現行法律規定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的”。同時也需要注意到，盡管《大氣污染防治法》在2015年8月進行了修改，但對政府貫徹落實《大氣十條》所采取的制度措施仍缺乏規定，亟待以政府行為為中心進行再次修訂，避免立法嚴重滯后于大氣污染防治的實踐而違反法治建設階段性的要求。這一“政策突破——實踐檢驗——立法確認”的過程，凸顯了改革與法治的辯證關系，最終目的是實現“推進改革”和“于法有據”的平衡，體現出行政權與立法權在大氣污染防治不同階段中的協調與配合，展現了理論與實踐的相互構造與相互影響，為環境法律制度創新提供了新的契機、拓展了新的空間。

三、中國環境法治發展對環境法典編纂的指引

前述對當代中國環境法治發展整體結構及其特點的分析，為編纂形成具有中國特色的環境法典提供了規范指引和基礎支撐。換言之，當前正在進行的環境法典編纂須圍繞我國“生態文明入憲”所形塑的憲法框架，以及環境法治發展的本質特征來加以展開。這其中，黨的領導無疑起到了決定性的作用。這也是中國特色社會主義法治建設最為核心、最為關鍵的特質。由于跨越式發展推進國家現代化的迫切需要，中國法治建設始終要堅持通過政策與法律來改變社會，始終堅持黨的路線、方針和政策在法治秩序建構中的主導作用。歷史與現實決定了黨的領導是中國特色社會主義法治體系建設的核心與關鍵，對中國環境法治發展具有深刻的影響。中共十九大報告強調“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路”。2018年修憲進一步確認了中國共產黨作為中國特色社會主義事業領導核心的地位，形成了我國憲法中的“黨的領導”規范體系。這構成了中國環境法治發展的最為關鍵、最為核心的要素。

研究表明，中國環境法治的發展與演化，特別是中共十八大以來的制度轉型與創新，具有鮮明的“高位推動”特性，需要在更符合中國現實的“黨政體制”視野中看待環境法治的發展。在環境法治發展過程中體現黨的領導，本質上是基于現代社會中法律與政治在事實和邏輯上的緊密聯系，通過規范的方式保障、促進環境法治的制度變遷與演進，實現環境法律與政治的相互構造，推動生態環境保護領域的全面深化改革進程。根據中共十八大以來生態文明建設的創新實踐，中國共產黨領導、推動、引領環境法治發展并取得顯著成效的一系列舉措可歸納為兩個基本方面的命題，為我國環境法典編纂提供了根本遵循與規范指引：

(一)通過黨的領導確立環境法治發展方向及在法典中的體現

執政黨對國家與社會各項事務重大決策與發展方向的領導與指引，是黨的領導最為核心的內涵。中共十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局后，全國各地生態環境保護工作取得了長足進步，也日益進入“深水區”而面臨著諸多制度缺陷和體制機制障礙，亟需形成適應新時期生態文明建設需要的國家治理體系。由此，生態文明體制改革成為當前生態環境領域的重點任務，也是未來我國生態文明建設的主要方向。2015年4月，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確將“健全生態文明制度體系”作為生態文明建設的重點，加快推進生態文明體制機制改革；2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》并制定一系列配套改革措施，從“頂層設計”角度明確了生態文明體制機制變革的基本藍圖與路徑，體現了黨中央強化生態文明建設、深入推進環境法治轉型的政治意志，確立了環境法治的總體發展方向。

將生態文明體制機制改革的政治意志轉化為具體制度建構的任務，是由多層次的規范性文件加以完成的，發揮著多個層面的規范效力，主要表現為三種表現形式：一是由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發、發文機關代字為“中辦發”的文件，是在黨與政府科層組織內下發的指導性文件，效力層級較高；二是由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發、發文機關代字為“廳字”的文件，是針對具體問題的通知類、公函類文件，此種類型最為常見；三是由國務院辦公廳單獨印發，發文機關代字為“國辦發”的文件，屬于傳統意義上的“行政規范性文件”。上述不同層級、不同效力范圍的規范性文件，共同構成了推進生態文明體制機制改革的“規范集群”，體現出黨中央在生態環境領域深化改革的堅定決心和靈活舉措，并通過其在實踐中的落實在事實上構成了環境法律制度變遷與機制變革的主要依據，全方位、多角度的影響著環境法治的發展方向與完善路徑。

在編纂環境法典的規范性視角中，為了充分體現執政黨基于政治領導對中國環境法治發展方向的指引，核心問題在于通過適當的方式將前述多元化的規范依據納入環境法典的規范淵源之中。此時包括三種情況：一是嚴格意義的黨內法規，即符合《中國共產黨黨內法規制定條例》所規定的“七大類”標準的規范性文件，這方面的例證包括《中央生態環境保護督察工作規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《生態文明建設目標考核評價辦法》等。二是重要的黨內規范性文件，即以中共中央、國務院或者中辦、國辦的名義聯合發文，針對某種生態環境保護的具體事項所提出的改革措施或實施意見，但在形式上不屬于黨內法規的“七大類”。這方面的代表包括《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《生態環境損害賠償制度改革方案》《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》《建立國家公園體制總體方案》《關于全面推行河長制的意見》等。三是傳統意義上的國家政策，即以國務院或國務院辦公廳名義印發的規范性文件，例如《關于健全生態保護補償機制的意見》《濕地保護修復制度方案》等。

在當代中國國家和社會治理體系之中，存在著法律規范、黨內法規與黨的政策、國家政策、社會規范共四大類規范體系，都對相應的行為起到指引和約束作用。在多元規范的理論背景之中，環境法典編纂中需要妥善處理好多元規范的相互關系及如何“融入”法典的問題。相較而言，前述第一類規范和第三類規范在規范屬性上較為明確，其在環境法典中的定位遵循一般性法理即可處理：(1)就第一類生態環境保護黨內法規而言，基于黨內法規與國家法律具有價值取向上的一致性、規范對象的相融性、功能發揮的互補性、制度建設的銜接性等特質，兩者均為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。為充分體現法治體系的系統性、動態性特征，需要在環境法典編纂中體現黨內法規與國家法律相互間的有機銜接。在立法技術上，可采取專門的引致條款解決這一問題，即在環境法典總則的適當位置規定“生態環境保護黨內法規有專門規定的，從其規定”。(2)就第三類生態環境保護國家政策而言，涉及到環境法典編纂中如何處理法律與政策的關系。在法理上，政策與法律在本質上具有一致性；政策在新時代中國特色社會主義法治建設中發揮著重要作用，其并不是與法治相對立的“人治”。在某種意義上，政策已經很大程度上成為了法治的組成部分，發揮著不可忽視的重要作用。因此，不能絕對化的將政策完全排斥在環境法典之外，也不能忽視政策在我國環境法治中所發揮的重要作用，而是應當通過適當方式確保生態環境保護國家政策效用的發揮空間。在立法技術上，基于《民法典》的立法經驗，不宜在法典中直接將國家政策作為正式法源、在具體個案中通過轉介方法予以適用，而應通過其他方式來體現國家政策對環境法典的影響。筆者主張，可以通過擴充立法目的的方式加以體現，即在環境法典第一條立法目的條款中加入“為……落實生態環境保護的國家政策”，為相關國家政策通過多種方式影響或者“進入”環境立法、執法、司法保留規范空間。

針對前述第二類規范(重要的黨內規范性文件)，由于其性質較為復合、在實踐中具有相當的數量，其與環境法典的關系需要加以專門研討。從形式上看，這些黨內規范性文件(黨的政策)不具備前述“七大類”的形式標準，不能稱為黨內法規，但不能由此否定其具有的規范效力，更不應在環境法典編纂中加以忽視。從目的和功能角度看，通過“黨政聯合發文”方式所建立的一系列生態環境保護制度措施，是對執政黨關于生態文明建設及體制機制改革路線與方針的落實，具有一定的規范化程度，在環境法治實踐中也發揮著重要的作用。近年來中國環境法治的諸多變革與制度創新(例如生態環境損害賠償制度、國家公園體制改革、生態環境保護垂直管理改革等)，其最初的規范依據就來自于中辦、國辦聯合發布的規范性文件；如果單純基于法實證主義立場將其“無視”，在許多時候就不能有效解釋當前中國環境法治轉型發展的歷史進程，就沒有秉承實事求是的認識論看待中國環境法治的現實。實際上，前述黨的規范性文件同相關黨內法規、國家法律一樣具有普遍約束力，針對特定的生態環境保護事項可以反復適用，其規范效力無法否認。因此，不能狹隘的將這些重要的黨內規范性文件排除在環境法典的視閾之外，而應基于“實質法治”的立場，通過適當的方式體現其在中國環境法治中發揮的重要作用。筆者認為，基于黨的政策與黨內法規的一致性和緊密聯系，兩者在當代國家治理的多元規范體系內具有同一性，在環境法典中適宜將黨內法規與黨的重要規范性文件加以統一規定。具體而言，可以在前述黨內法規的專門引致條款之后，另起一款規定“涉及政府職權范圍、由黨政機關聯合制定的重要規范性文件，可以作為環境執法、司法的依據，但不得與國家法律相沖突?！?/p>

(二)通過黨的領導保障環境法治的有效實施及在法典中的體現

通過各級黨組織和廣大黨員，組織和帶領人民群眾來貫徹落實黨的路線、方針與政策，并對廣大黨政領導干部提出政治倫理的要求并加以嚴格約束，是黨的領導不可或缺的內容，為環境法治的實施提供了堅實的保障。一般而言，黨政體制中的執法乃至所有公共行政都具有意識形態屬性，在各個環節都表現出明顯的意識形態導向。在近年來的環境法治實踐中，這主要表現為通過中央環保督察和“最嚴格”的生態環境損害問責來監督地方黨委政府履行環保職責、保障環境法治的有效實施，落實黨中央關于生態文明建設的部署以及“執政為民”的根本政治倫理。

為確保實現“強化環境監管執法、監督地方黨委政府履職”的國家意志，中央環保督察不同于傳統意義上的“運動型治理”，而是通過各種方式形成了“常態化”的制度邏輯，形成了監督、督促環境法律得以有效實施的體制機制，具體表現為兩個方面：一是強化了對地方黨委政府的責任，充分利用了中央在地方人事權與懲戒權上的總體性保留及基于“黨管干部”的一整套權力機制，將環保督察結果與地方黨委政府主要領導干部的考核、升遷與懲戒相聯系，通過組織(人事)部門問責、紀檢監察機關問責、司法機關問責等多種方式強化督察權威，通過問責扭轉、提升黨員的思想認識和履職能力，迫使其積極采取措施改善生態環境質量，解決人民群眾根本利益密切相關的生態環境問題；二是通過一定的“科層化”形成環保督察的長效機制，注重制度建設和組織機構建設，在中央和省級分別設立了相應的工作機構(環保督察工作領導小組)并配置專職人員，建立了一系列制度措施和工作程序，在專業化、規范化、程序化等方面已經具備了一定的科層治理特征，是執政黨對環保督察工作進行組織領導的載體。

在環境法治轉型發展的整體視野中，中央環保督察及相應問責是對2014年《環境保護法》中政府環境責任相關規定的完善與突破，通過確立“黨政同責、一崗雙責”原則將監督對象擴大到各級黨委，有力推動了地方黨委對環境保護工作的重視，督促地方政府履行環境保護職責，有效的解決了一批重大環境問題，提升了人民群眾的獲得感，成功地將生態環境保護的壓力傳導到全國各地，在很大程度上扭轉了一直以來我國環境法律的實施難題，構成了我國生態文明建設的典型經驗。就法律規則而言，中辦、國辦在2015年發布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》以及在2019年發布的《中央生態環境保護督察工作規定》通過黨內法規的方式，初步構建了中央環保督察及生態環境損害問責的制度體系。為將這一典型經驗和已有規則予以更為充分的法律保障，需要通過適當方式吸收在環境法典之中。這也是環境法典體現中國特色、中國風格的重要方式之一。針對此問題，筆者主張，需要在環境法典中通過專門條款加以規定，具體而言：(1)在環境法典總則中規定環保督察的專門條款，作為引致規范進一步完善生態環境保護督察法治體系。根據“中央—省”的兩級環保督察體系，該條可具體分為兩款，分別對中央生態環境保護督察和省級生態環境保護督察加以規定。(2)在環境法典總則和法律責任部分對生態環境損害問責加以專門規定。在環境法典總則中，可專門制定一條規定黨委的生態環境保護職責，分為兩款分別規定“黨政同責”的基本要求(原則性條款)，以及黨委及主要領導干部生態環境損害責任追究(引致性條款)。

結語

毋庸置疑，中國環境法治正處在全面轉型與創新的歷史性過程之中，為環境法學研究提供了歷史性機遇與挑戰，需要對各種實踐措施加以總結、概括并形成相應的理論學說，為廣泛地多樣的環境法律現象提供學理支撐。同時，編纂具有中國特色的環境法典，是將習近平法治思想更好地貫徹落實到生態環境治理實踐的重要舉措，對完善中國環境法治體系意義重大。在這一過程之中，對學術研究提出最為核心的要求是充分整理吸收當前中國生態文明建設與體制改革的實踐經驗，將政治話語轉化為學術話語，以適當的方式充分體現在環境法典之中。

本文對“生態文明入憲”及其所構造環境法治體系的分析，在學理上將中國環境法治發展的實踐經驗進行了提煉，揭示了將生態環境領域“改革共識”提升為“憲法共識”的基本途徑，展示了將生態文明體制機制改革的政治正當性轉化為法律合憲性的歷史進程，為形成中國特色的環境法典提供了規范指引。同時，本研究從部門法角度豐富了對法治發展中理論與實踐關系的認識。理論與實踐的關系，是每一種世界觀和每一個哲學家都關注的重大問題。法律理論與法律實踐之間并非一一對應的機械關系，也不是完全區隔的對立關系，而是在憲法所確立的價值秩序內相互影響、相互檢驗、相互促進的能動過程。未來中國環境法治的進一步發展以及環境法典編纂，應當在現行憲法所確立的價值秩序及法治體系內，以規范的方式充分體現執政黨對生態文明建設的領導作用，對現實中的環境法律實踐進行必要的審視，顯示理論對實踐的指引、完善與回應，更是對法律實踐活動的引導與規范，以此推進中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，早日實現“美麗中國”目標。