非物質文化遺產領域協同立法模式探究*

妥學進

一、問題的提出

2021年1月中共中央印發《法治中國建設規劃(2020-2025年)》提出“建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導。加強政府部門間立法協調。加強京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、推進海南全面深化改革開放等國家重大發展戰略的法治保障”。2021年8月中辦、國辦印發《關于進一步加強非物質文化遺產保護工作的意見》，提到“完善區域性整體保護制度。加強分類保護。加強京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、推進海南全面深化改革開放等國家重大戰略中的非物質文化遺產(以下簡稱非遺)保護傳承，建立區域保護協同機制”。2022年4月全國人大常委會發布了《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》，提出“推進區域協同立法、流域立法、共同立法等有關問題的研究”。探究非遺領域協同立法的實踐和模式有利于實現這些目標，對非遺傳承與發展具有重要意義。

我國的地方立法權按照行政區劃進行配置。地方政府依據行政區劃的權限來管理地方事務，缺乏正常的溝通交流機制，這與非遺跨領域屬性并不一致，會導致同一種非遺項目產生不同的立法規范，甚至產生沖突，增加立法成本，不利于非遺事務的管理。另外，地方立法保護不均衡會導致文化資源向立法支持的地區流動，不利于非遺項目的整體性保護。隨著非遺整體性保護的不斷深入，文化生態保護區不斷成熟，地區非遺產業及旅游經濟不斷融合，這種跨區劃的實踐和經濟在不斷消解行政區劃上的邊界意義，Luhmann Niklas, “Territorial borders as system boundaries,” in , Strassoldo R，ZOTTI G.(Milan：Franco Angeli，1982)：235-244.但對應的制度供給不足，加之聯合制定規章的實踐還沒有展開，成為了制約非遺傳承與發展的因素。因此非遺領域協同立法是其傳承與發展的必要路徑。

二、非遺領域協同立法的法律依據

(一)部門之間協同立法依據

國務院部門之間聯合立法模式指的是兩個以上國務院部門，為解決部門職權交叉事項而聯合制定部門規章或部門規范性文件的立法活動。2015年《立法法》第八十一條：“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。”在我國《立法法》對部門聯合立法作出專門規定之后，2017年國務院修訂的《規章制定程序條例》第九條規定：“涉及國務院兩個以上部門職權范圍的事項，制定行政法規條件尚不成熟，需要制定規章的，國務院有關部門應當聯合制定規章”，并且強調“有前款規定情形的，國務院有關部門單獨制定的規章無效”。接著，2018年修訂的《國務院工作規則》第二十一條第二款規定：“涉及兩個及以上部門職權范圍的事項，要充分聽取相關部門的意見，并由國務院制定行政法規、發布決定或命令，或由有關部門聯合制定規章或規范性文件。其中，涉及公眾權益、社會關注度高的事項等，應當事先請示國務院；部門聯合制定的重要規章及規范性文件發布前須經國務院批準。”這些規定為非遺管理部門之間聯合立法提供了法律依據。

(二)地方之間協同立法法律依據

《立法法》第七十二條規定：“省、自治區、直轄市的人大及其常委會可以根據本地區具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下，可以制定地方性法規。”《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法(2022修正)》(以下簡稱地方組織法)第十條第三款：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。”第四十九條第三款：“省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。”第八十條：“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作。上級人民政府應當對下級人民政府的區域合作工作進行指導、協調和監督。”那么非遺整體性保護、非遺經濟一體化發展都是“地方發展的實際需要”和“區域協調發展的需要”，但還需要在《非遺法》和地方性法規中進一步作出明確規定，落實協同立法在非遺領域內的實施。

三、非遺領域協同立法的現實基礎

從中央到地方協同立法的頂層設計，從中央協同立法的規定到地方立法協同立法實踐探索，加之非遺自身所具有的跨部門、跨域屬性，為非遺領域協同立法提供了現實基礎。

(一)國內區域合作的機制與立法經驗

在中央層面制定了諸多有關協同立法的規定，包括：15部法律的21個區域合作條款，25件行政法規的32個區域合作條款，以及24個有關區域合作的法律文件。表現在：2008年9月國務院印發了《國務院關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，指出“要加強區域立法工作的合作與協調，形成區域相對統一的法制環境”。2015年，黨中央、國務院印發的《京津冀協同發展規劃綱要》提出，京津冀要樹立“一盤棋”的思想，加強頂層設計，推動協同發展。2019年12月中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，指出“要建立地方立法和執法工作協同常態化機制，推動重點區域、重點領域跨區域立法研究，共同制定行為準則，為長三角一體化發展提供法規支撐和保障。加強重點文物、古建筑、非物質文化遺產保護合作交流，聯合開展考古研究和文化遺產保護”。2022年3月《地方組織法》第十條、四十九條、八十條對區域協同立法作了規定。

地方協同立法的合作協議有：《東北三省政府立法協作框架協議》《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》《京津冀人大立法項目協同辦法》《關于協同助力成渝地區雙城經濟圈建設的合作協議》等。地方協同立法的主要成果有：2014年開始滬蘇浙皖四地分別通過《長三角大氣污染防治條例》，2016年、2017年恩施州、湘西州先后頒布《酉水河保護條例》，2020年京津冀三地分別頒布《機動車和非道路移動機械污染排放防治條例》，2021年3月長三角四省分別發布《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，2021年5月云貴川三省分別發布《關于加強赤水河流域共同保護的決定》和《赤水河流域保護條例》。在非遺領域區域協同立法的首個成果是廣東省人大常委會分別審查批準通過，2022年1月1日起同日施行的《汕頭市潮劇保護傳承條例》《潮州市潮劇保護傳承條例》和《揭陽市潮劇保護傳承條例》三部條例，這成為市與市之間就同一門類、共有的非遺項目制定地方性法規進行保護傳承的先例。這些立法實踐為非遺領域協同立法提供了有利經驗。

(二)國務院部門之間聯合立法的經驗

2022年1月國務院辦公廳發布《非物質文化遺產保護工作部際聯席會議制度》，其中規定了聯合會議的20個部門以及工作規則和要求，這為聯合立法提供了基礎。國務院部門之間也有聯合制定規范性文件的實踐，如：《商務部、文化部關于加強老字號非物質文化遺產保護工作的通知》《財政部、文化部關于印發〈國家非物質文化遺產保護專項資金管理辦法〉的通知》《商務部等8部門關于促進老字號創新發展的意見》等，這些實踐為部門之間聯合制定規章提供了經驗。

(三)非遺項目和經濟的跨域性

我國非遺項目由來已久，現行行政區劃與非遺的區域性沒有必然聯系。比如：在國家級非遺項目名錄中，傳統音樂花兒項目共計11項，涉及11個保護單位或地區，跨4個省；侗族大歌項目，涉及4個縣市，跨2個省；傳統音樂古琴藝術項目共計11項，涉及11個保護單位或地區，跨6個省(市、行政區)；傳統音樂嗩吶藝術項目共計25項，涉及25個保護單位或地區，跨16個省；國家級非遺陶瓷制作技藝類代表項目有40多個種類，分布在20多個省區市；國家級非遺刺繡代表性項目有60多項種類，遍布70多個區(市)縣；國家級非遺剪紙技藝代表性項目有50多個種類，分布22個省區市。這些跨域性的非遺項目為地方立法機關協同立法提供了現實基礎。同時，在鄉村振興戰略下，隨著文旅產業不斷融合發展，“非遺+旅游”模式遍地開花。農業、手工業、旅游業、餐飲業等依托非遺進行一二三產業融合，形成以非遺為中心，打破行政邊界的區域經濟。以行政區劃為單位的地方立法已無法滿足跨域非遺經濟的發展。

(四)非遺事務具有跨部門性

非遺涉及旅游、工業、農業、服務業等多個領域，非遺事務和知識產權保護涉及文化和旅游部、商務部、工業和信息化部、知識產權局、農業農村部等，導致一項非遺項目由多個部門管理。如，知識產權局管理非遺知識產權，農業農村部負責管理非遺農產品及其地理標志，文化和旅游部管理非遺項目，工業和信息化部管理非遺產業。這樣的機構設置必然會導致管理的交叉重疊，且部門之間職責界限不清、缺乏協調機制，不僅使工作效率低下、管理成本增加，還會出現各管理部門之間有利益時互相“爭著管”，沒利益時相互推諉“踢皮球”的現象。因此，國務院部門聯合立法是跨領域非遺事務管理的重要舉措。

(五)文化生態保護區和文化公園的跨域性

截止2020年6月，國家級文化生態保護區共計24個，大多具有跨域性，如：閩南文化生態保護區，跨福建省三個市；武陵山區土家族苗族文化生態保護實驗區，跨湖北省三個自治州自治縣；羌族文化生態保護區，跨四川省七個縣；晉中文化生態保護實驗區，跨山西省九個市縣(區)；徽州文化生態保護區，跨安徽省江西省兩個省3個市縣。2019年12月，中辦、國辦印發《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》中涉及的三個文化公園，其中長城國家文化公園跨越15個省區市，大運河國家文化公園涉及8個省市，長征國家文化公園涉及15個省區市。我國還有多個跨域省級文化生態保護區。這些跨域屬性的文化生態保護區和文化公園需要有切實可行的制度保障。

四、非遺領域協同立法的必要性

由于非遺項目、事務、經濟的跨域性，為實現非遺分類保護、整體性保護以及區域經濟一體化共同發展的目標，解決非遺專項地方性法規沖突，降低立法成本，優化管理，非遺領域協同立法是必要的。

(一)有利于解決立法沖突，降低立法成本，提高立法效益

在國家法律法規數據庫通過檢索“非物質文化遺產”，高級檢索“地方性法規”和“有效”，查詢到我國已有79個地方頒布了非遺保護的專項法規，這些法規的沖突問題，需要地方立法機關通過協同立法來調和。同時，地方性法規之間條文重復，甚至互相抄襲，或是照抄照搬上位法，這就造成了立法成本高昂、立法內容同質化的傾向，導致立法資源浪費，互相之間沖突和不協調，也降低了立法效益。非遺事務涉及多個部門，分別立法可能導致相同或近似的非遺事項重復立法，部門之間聯合立法有利于立法資源的整合和合理配置，實現立法資源的共享，減少立法成本，提高立法效率。與中央立法相比，區域共同規章或法規更具有針對性和靈活性，地方立法機關對本地非遺項目更了解，更貼近民眾對文化生活的需求，更容易用較低的成本獲取信息，通過地區之間靈活的行政交流方式，為民眾和社會發展提供立法服務。

(二)有利于實現非遺整體性和分類保護的目的

非遺的整體性包括生態整體性和文化整體性，前者指非遺與所處的生態環境休戚相關，后者指各非遺項目之間相互依存。由于地方立法以行政區劃為界限，而行政區劃可能導致對文化生態保護區的分割，致使地方立法對非遺項目保護缺乏整體性和系統性。各地區非遺保護各自為政形成了“地方化”“碎片化”的法治模式，造成各地為了實現自身利益最大化，在利用非遺資源時只關注本地區邊際收益，較少甚至不關注區域和全國的邊際收益，不利于非遺區域整體性保護，阻礙以非遺項目、生態保護區為區域的一體化發展。具體表現為地方性法規間、地方政府規章間的沖突和不協調。而協同立法會避免此種現象的發生，有利于非遺整體性保護。另外，十大類非遺和非遺同類項目具有相同特征，面臨的處境和困境基本一樣，協同立法可針對類型化的非遺進行地方、部門之間的協調與配合，達到有針對性地系統化保護，使地方和部門之間的立法具有可實施性，從而達到分類保護的目的。

(三)有利于優化非遺事務管理

涉及非遺事務管理的主要部門有文化和旅游部、商務部、工業和信息化管理部、知識產權局等，這些部門在制定規章和規范性文件時，常常從本部門利益和管理權限出發，容易導致規范不一致、保護效果不佳。在一項或一類非遺項目上，部門間各自為政，難以產生整體性和系統性的保護效果。在一定程度上，部門聯合立法能夠克服單獨立法的弊端，對部門職責交叉事項的立法資源進行配置和整合，實現部門規章和規范性文件的共享，從而有效防止立法過程中的部門本位主義，防止非遺事務治理的分散化和碎片化。為解決非遺領域產權分割和產權碎片化的問題，可采用多元主體聯席管理與開發機制，應鼓勵跨部門合作，提高“產權整合”收益預期，這就需要部門間有制度供給，保證這種機制的正常運行，進一步明確非遺產權歸屬及產權管理部門，制度化界定各部門間的職責、權力、權利，部門間的聯合立法是這一機制的重要保障。

(四)有利于推進文旅產業一體化及區域經濟共同發展

非遺項目是各地重要的旅游資源，其跨行政區劃是鄉村振興背景下文旅產業融合發展的必然結果。因此，區域協同立法，在更大程度上體現了非遺項目的整體性保護，會在一定程度上彌補地方立法的不足，打破行政區劃的限制，拓展地方立法的作用。從人文環境和自然環境、文化生態保護區的整體性保護角度進行立法，制定區域一體化的保護規劃，重構不同區域內不同機關的職責，制定相應的非遺聯合開發、執法、監督等制度，合理開發和利用非遺項目，以追求整體利益最大化為目標，確保非遺項目的傳承與發展，防止不當開發或過度開發，促進文旅產業融合發展。由于商貿、務工等需要，非遺傳承人頻繁流動，非遺產品跨域銷售，使區域非遺項目、經濟產生融合。如，甘南州藏族彩繪文化與臨夏磚雕、木雕藝術融合，成為了臨夏穆斯林建筑藝術、古典建筑藝術和藏式建筑藝術的主要組成部分，為區域旅游業提供了支撐。臨夏木雕、磚雕、生鐵冶鑄技藝、王氏銅鑄技藝、保安腰刀鍛制技藝衍生品為甘南藏區提供生產生活資料，促進了區域傳統手工業的發展。這種融合的文化和經濟現象需要協同立法提供制度供給，以促進區域經濟協同發展。

五、非遺領域協同立法模式及應用

在非遺領域協同立法分為協調、協作和一體化立法三種模式，分別屬于它的初級、中級和高級階段，當前應完善協調立法模式，探索協同立法模式，努力實現一體化立法模式。

(一)協調立法模式(松散型)

這種模式僅指不同地區間在發展水平和方向上的協調。實現形式和途徑主要是互通信息、互相照應、互相看齊。特點是松散式，交互性較低，沒有顯著約束力的合作，屬于“弱合作”。這種弱合作不存在合法性依據的問題，該模式在不改變現行組織體制和立法體制下，建立協商平臺，成立臨時協調機構，對需要調整的立法問題，通過簽訂聯合協議的方式，充分協商，平衡各方利益的基礎上，指導并督促各自的立法主體啟動創制程序，將草案或協議內容轉化為各自的地方性法規或規章。這種模式的主要內容為：一是非遺相關部門進行溝通，并引入專家咨詢和民眾參與機制，在充分匯集各地方、各部門和各社會主體的利益訴求和表達意愿后，向協調機構提出立法建議案；二是完善地方政府的協調聯動機制，由地方政府組成協商和協調機構，負責協調相關區域政府規章和文件，確立統一標準、原則和規則后，分別由各地政府制定和頒行，或依照相關程序提交本級人大進行立法審議；三是建立地方立法機關的立法會商機制，由各地方立法機關組成相關的立法會商臨時機構，協調確定各地在協同發展中的立法規劃和計劃，并對相關區域地方性法規提出建議，確立統一標準、原則和規則后，分別由各地方立法機關各自制定和頒行；四是加強上級人大常委會的指導，本著求同存異的原則，加強協同立法前與后評估，并做好各地人大常委會對政府實施法律的監督，增強立法的科學性和可操作性。

協調立法模式下制度設計包括但不限于以下幾個方面：一是在分別通過的立法中規定，縣級以上人民政府建立跨行政區域聯席會議制度，協調解決跨行政區域的非遺保護重大事項，協商組織召開聯席會議，共同執行會議決定；二是可要求地方政府協商解決跨行政區域的非遺項目，適宜進行整體性保護的項目，相關地方政府協商編制統一的保護規劃，實踐成熟的兩地立法機關可進行協商立法；三是國家建立非遺轉化利用、技術創新、文創產品研發的合作機制和互助機制，鼓勵各級人民政府及其部門開展跨區域合作。四是縣級以上人民代表大會常務委員會應當與相鄰同級人民代表大會常務委員會建立協同執法檢查機制，監督本行政區域內跨行政區域協調保護制度的實施情況；五是區域人大常委會之間可采用“軟性”的交叉備案，盡量保持協同立法地方性法規的一致性和協調性，并得到及時修正，在分別通過的規定中，處罰范圍、處罰幅度等責任條款保持基本一致。

(二)協作立法模式(交互型)

協作立法是指不同地區間相互支持、配合，在某些領域和一定程度上實現協作、共同發展，特征是交互性有一定深度，有一定規范要求和約束性，屬于“中合作”，這種模式在現有的立法體系中，通過授權獲得一種區域立法權，屬于一般法與特殊法的關系。現有法律框架下的“弱合作”具有合法性，但“中合作”中的區域地方性法規和區域共同規章還需要中央明確授權。該種模式下的非遺領域內立法表現形式為由中央授權有需要的區域成立區域立法委員會，授權制定區域非遺立法。這種立法與地方立法具有同等效力，屬于同位階的法律，地方共同法規與地方性法規是特殊法和一般法的關系，效力上優先于地方性法規，在兩地或制定區域范圍內實施，對同一事項具有規定不一致的情形，優先適用區域立法的原則，非經法定程序不得任意修改或廢止。法律實施期限、保留事項也可根據需要商定，依據法定程序可適時做調整。

由全國人大常委會授權地方建立立法委員會，頒布共同地方性法規。這種形式包括設區的市(州)之間協同立法和省級地方之間協同立法，省級人大的共同立法可以共同報送備案，設區的市和自治州人大的共同立法，有共同批準機關的可以共同報批，沒有共同批準機關的則應分別報批。區域之間的協作立法并不意味著地方之間保持完全一致或區域內各地方政府對所有非遺事務均采取“一刀切”的立法措施。區域共同法規或規章的目的通常是為了解決某一共同面對的問題，規范某一共同事項，尤其是針對區域內涉及一體化發展的相關事項進行的共同立法，如果某一問題或事項是某一地區所特有的，則不必以區域共同法規或規章的形式來統一地方法制。

(三)一體化立法模式(緊密型)

一體化立法模式是指部分不同地區間及國務院部門間部分要素互相深度融合，并要求管理體制機制上實現較高程度整合，強調整體性，一般包括統一規劃、統一決策、統一執行，交互性強度高，約束性和規范性強，屬于“強合作”。分為地方一體化立法模式和國務院部門聯合立法模式。

地方一體化立法模式的實現路徑有三種：一是由中央在《立法法》中明確規定，授權共同立法機構立法權，比地方立法層級高一級的立法機制。在非遺區域內各地方立法主體聯合制定，明確該立法規范的效力位于各地方立法之上，并在區域內直接適用、優先適用的法律地位，以減少甚至消除地方立法沖突和不協調的現狀，為非遺整體性保護提供法制環境；二是通過職權立法的方式，在現行立法體制中的地方層級上增加一級或一類，賦予其高于其他地方性立法的權威和地位，立法機構建制上移一級。再次修改《地方組織法》時，賦予協同立法機構更高級別地位，享有專門立法權，同時修改《立法法》，進一步明確其立法權高于其他一般性地方立法，并對協同發展及相關領域內的全部事務進行立法規制；三是在現有立法體系下，區域內非遺協同實踐成熟的，直接頒布非遺區域協同保護法。或先制定示范法，待條件成熟后頒布區域協同保護法的方式立法。聘請專家、民間藝術家、法律職業者等組成第三方起草機構，形成不具有約束力的法律藍本，地方間可通過規范性文件的形式采用示范性文本，利用示范性規則協調區域內地方立法沖突，漸進地推動立法上的統一，條件成熟時全國范圍內頒布各地區的《非遺區域協同保護法》。

按照現有慣例和國家法律規定，一般來說，對于區域內的重大事項及需要設定公民、法人或其他組織新的權利義務關系的，應由省級人大及其常委會共同立法產生區域地方性法規，效力高于區域共同規章。區域共同規章效力高于地方性政府規章，區域共同規章、地方性法規與國務院部門規章具有相同的等級效力。沖突解決方式是：省級權力機關可以向國務院或授權機關提出監督程序，由國務院或授權機關做出最終決定，國務院部委認為區域共同規章中的某些規定與部門規章相沖突，則只能向國務院提出裁決程序，由國務院做出最終裁決。

依據《立法法》第八十一條、《規章制定程序條例》第九條第一款，在國務院部委之間采用部門聯合立法的方式，解決部門權限沖突和利益協調的難題，健全非遺領域部門聯合立法的機制。由于非遺保護的跨部門性，國務院部委聯合立法的實踐執行分為兩個部分：一是地方政府各部門落實好聯合立法文件，加強聯合監督和執法體系，保證國務院部門聯合制定的規章能得到落實；二是對于地方事務事項，地方政府根據國務院相關部門經驗，探索成立聯合制定規范性文件的機制，為地方政府部門統一管理非遺項目提供制度根據。

(四)三種模式在非遺領域的應用示例

1．地方區域協同立法示例

“粵港澳大灣區”“長三角”“珠三角”和“京津冀”以及非遺經濟高度融合的相鄰省份和地區，可通過協調、協作的立法模式根據各地實際情況，建立立法“協調”“協作”機制，包括成立區域非遺保護協調組織、建立展演的公共舞臺、建立定期的非遺保護工作和學術研討會、構建區域非遺數字化平臺、建立聯席會議制度等內容。如，浙江、江蘇、上海在地方性法規中可以專章規定長三角區域非遺保護的協商合作的內容，加大協同保護非遺的力度，并在地方《非遺保護條例》中規定，在非遺領域設區的市之間，人大及其常委會可以協同立法，政府機關之間加大保護非遺項目的協商合作力度。也可采用第三種模式中示范性文本到區域協同保護法的方式推進非遺一體化保護。如，由于法律制度不同，粵港澳大灣區可通過《區際行政協議》的方式，建立非遺共管機構，達到區域整體保護的目的，也可通過區域示范法的方式實現上述目的。“長三角”“珠三角”和“京津冀”等區域先通過區域示范法，條件成熟時國家層面頒布《非遺區域協同保護法》的方式，實現區域非遺整體性保護的目的。

在地方層面，針對跨區域文化生態保護區，在協調立法模式下，區域內建立協商平臺，成立臨時協調機構，簽訂聯合協議，共同起草地方性法規或規章，分別報批，分別通過并頒布各地《文化生態保護區保護條例》或《文化生態保護區保護辦法》。在協作立法模式下，可由全國人大常委會授權成立臨時立法機構，作出特別授權，制定區域共同法規或規章。鑒于非遺區域問題的不確定性，地方可以先行立法，在協調、協作立法的基礎上推進一體化立法。

2．國務院部門聯合立法示例

針對跨域性的文化生態保護區或國家文化公園，可由文化部聯合其他部委修訂《國家級文化生態保護區管理辦法》，制定《國家文化公園保護辦法》或報批《文化生態保護區保護條例》，當條件成熟時，可從行政立法轉為人大立法，制定《文化生態保護區保護法》。《非遺法》規定的十大類項目，國務院部門可采用聯合立法的形式采取保護，有必要的地方可以采用協調立法和協作立法的方式進行。如，傳統技藝類非遺，也可由工信部牽頭，聯合其他部委對現行《傳統工藝美術保護條例》修訂起草，由國務院審查并頒布，或聯合頒布部門保護辦法，地方在協調立法的模式下進一步落實條例或辦法。

3．跨域非遺項目協同立法示例

對跨域性的陶瓷燒制技藝、刺繡、剪紙技藝、花兒、嗩吶藝術等非遺同類項目，全國范圍的可通過國務院部門聯合立法的形式采取保護；具有區域性的同類項目，可借鑒廣東省“汕潮揭”三地經驗，采用協調立法或協作立法的方式進行。這些項目涉及地理標志、著作權、專利、商業秘密的可通過地區或部門間的協作，加大非遺知識產權的保護力度。如，甘肅、青海、寧夏三省，在協調立法模式下，共同起草，分別頒布三地《花兒保護條例》或《花兒保護辦法》。也可嘗試通過協作立法模式，先頒布區域共同規章，條件成熟后制定區域共同法規。

4．地方性法規的沖突解決示例

我國已有79個地方頒布了非遺保護的專項法規，這些法規規定不一致的情形可采用兩種方式解決：一是通過示范法的方式進行協調，把“軟法”通過規定性文件的形式確定其法律約束力，在區域內施行，待條件成熟時頒布《非遺區域協同保護法》；二是采用協作立法的方式，通過中央授權進行區域協同立法，形成的區域共同法規按照特殊法優先于一般法的規則優先適用。

結 論

《地方組織法》對人大及其常委會協同立法作了規定，要順利實現上述模式在非遺領域協同立法保護，在維護法制統一和現有立法體系的原則下，除在《地方組織法》和《立法法》中對協同立法作出原則性規定外，還需要在《非遺法》中對非遺領域協同立法的三種模式作出具體規定，包括三種模式的協同主體、內容、方式、程序等，對有必要的作出進一步的立法解釋。目前，為應對非遺區域保護困境，各地方立法主體之間在協調立法模式下先行探索，在部分地區實踐經驗的基礎上，全面推動非遺領域協同立法實踐。

非遺領域的三種協同立法模式是并行不悖的，需要在現有立法依據的框架下積極探索各立法主體適合的立法模式：在協調立法模式下形成共同協議，分別頒布立法；在一定情況下協調立法模式可轉換為協作立法模式的基礎；有些可直接納入共同立法中，條件成熟的可成為一體化模式下的協同立法。非遺協同立法從初級到高級的轉換具有遞進關系，而協調和協作立法模式為一體化立法提供實踐經驗。