大變局視域下全球經濟治理面臨的挑戰(zhàn)與應對

鄧文科

（1.海洋出版社有限公司，北京 100081；2《.太平洋學報》編輯部，北京 100037）

當今世界正經歷百年未有之大變局，然而全球經濟治理發(fā)展滯后而未能反映新變化，對其進行改革完善的緊迫性越來越突出。對此，習近平總書記曾多次作出重要指示，強調中國“要以建設性姿態(tài)改革全球經濟治理體系”。“十四五”規(guī)劃也就維護和完善多邊經濟治理機制作出部署。21世紀以來，國際貨幣基金組織改革、二十國集團創(chuàng)立、亞洲基礎設施投資銀行和金磚國家新開發(fā)銀行的成立等事件，標志著中國及其他新興市場國家在國際經濟領域中的影響力大幅上升。尤其以金磚國家為代表的新興市場國家的快速崛起及其對全球事務的參與，不僅完善了傳統(tǒng)的全球經濟治理體系，也開始改變以往發(fā)達國家一家獨大的壟斷局面。與此同時，在近年來，這也逐漸引起了主導發(fā)達國家在全球經濟治理領域對新興國家的提防和壓制。

隨著民粹主義、單邊主義、貿易保護主義在全球主要經濟體中大行其道，以及面對新冠肺炎疫情和全球氣候與生態(tài)環(huán)境對可持續(xù)發(fā)展目標的挑戰(zhàn)，發(fā)達國家特別是美國對全球經濟治理問題的態(tài)度與政策近年來發(fā)生了明顯變化和搖擺，使得全球經濟治理面臨很大的挑戰(zhàn)。

一、全球經濟治理的發(fā)展與轉型

全球經濟治理源于二戰(zhàn)后美國憑借其霸權地位所創(chuàng)立的自由主義國際經濟秩序。戰(zhàn)后的全球經濟治理體系主要包括貿易、投資、金融三個主要方面的內容，相對應的是世界貿易組織對貿易自由化便利化的推動，國際投資擔保和爭端解決機構與機制的設立和國際貨幣基金組織對國際匯率與收支等的監(jiān)測。在該體系下，美國雖有維護霸權的動機，但與其他霸權國相區(qū)別的是，美國是通過持久性的制度來“鎖定”本國優(yōu)勢，從而降低其他國家制衡美國的意愿。美國學者伊肯伯里宣稱，“除了大規(guī)模戰(zhàn)爭或全球經濟危機，美國霸權秩序似乎對潛在的霸權挑戰(zhàn)者免疫。”

國際關系中經典的“霸權穩(wěn)定論”認為，霸權國推行的安全、貿易、金融等規(guī)則被其他國家所接受，從而建立起制度化的國際體系。當霸權國強大時，國際體系及其制度保持穩(wěn)定；當霸權國衰落時，國際體系趨于動蕩，國際制度也將走向崩潰。不過，基于對戰(zhàn)后國際秩序的樂觀看法，美國學者羅伯特·基歐漢提出一種霸權之后的合作圖景，即當美國走向衰落以后，其他國家從降低交易成本的角度考慮，將繼續(xù)與美國一道維持已有的國際制度。

2008年全球性金融危機的爆發(fā)，使全球經濟治理面臨轉型，基歐漢的理論假設開始變?yōu)楝F(xiàn)實。一方面，隨著美國等發(fā)達國家經濟實力相對下降，其對全球經濟領域的治理能力和意愿隨之下降。另一方面，隨著新興市場國家經濟實力的提高，其參與全球經濟事務的積極性不斷增強，二十國集團即在此期間得以成立。金融危機加速了發(fā)達與發(fā)展中經濟體的協(xié)同與互動，同時危機凸顯的全球經濟治理體系的缺陷與不足，也對美國霸權主導下的全球經濟治理的自由國際秩序帶來了改革的要求。

全球經濟治理轉型首當其沖涉及的是對國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織等傳統(tǒng)機制的改革。這些機制某種程度上是發(fā)達國家尤其是美國霸權的私物，在其機制內部存在結構的不平等，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的利益分配嚴重失衡。但是對這些機制的改革迄今不夠徹底。例如，盡管國際貨幣基金組織已經進行了多輪改革，但少數(shù)發(fā)達國家依舊占投票權的近60%，美國依舊擁有事實上的“一票否決權”。而在世貿組織改革問題上，爭端解決機制作為世貿組織的核心支柱與職能，美國卻百般阻撓曾致使該機制停擺。在改革未達其預期的情況下，美國甚至直接繞開世貿組織，建立自己的貿易小圈子。顯然，改革不合理的治理結構將繼續(xù)是全球經濟治理改革完善的主要工作。

近年來，全球的氣候與碳達峰碳中和、能源、公共衛(wèi)生、數(shù)字經濟、稅收與知識產權等問題逐漸成為全球經濟治理的新興領域。相對于傳統(tǒng)領域中美國等發(fā)達國家的巨大優(yōu)勢，新興領域中關于規(guī)則和主導權的競爭更加激烈，包括中國在內的新興市場國家和發(fā)展中國家在全球氣候等問題上的話語權明顯增強。而且，新興領域也往往利益攸關方眾多，議題處于動態(tài)演化之中，因而治理難度相對更大，這也促使新型治理平臺開始建立，二十國集團、《巴黎協(xié)定》、“雙支柱”國際稅收框架、中國申請加入的《數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定》等即是代表。

二、全球經濟治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，發(fā)達國家保守傾向抬頭，強調“大國競爭”和貿易保護，傳統(tǒng)治理機構的改革阻力增加。傳統(tǒng)全球經濟治理體系原本就未能完全反映國際經濟力量的深刻演變，無法為全球經濟提供有力保障，難以解決全球發(fā)展失衡問題。2008年金融危機雖大大改變了發(fā)達國家與新興市場國家的力量對比，部分改革從愿望和呼吁逐漸演變成具體的行動和方案，不過，上層基礎依舊滯后于經濟基礎。在危機過后，隨著發(fā)達國家經濟恢復，加之單邊主義、保護主義的保守傾向不斷抬頭，發(fā)達國家推動全球經濟治理改革的動力大大下降，立場甚至出現(xiàn)倒退，不斷發(fā)起“貿易戰(zhàn)”，邊緣化世貿組織。面對新興市場國家的崛起，主導發(fā)達國家近年來漸趨焦慮，對新興國家的提防和壓制甚至成為其參與全球經濟治理體系改革的主要考慮。由于多數(shù)國際機構和平臺采取協(xié)商一致的原則，即使其他國家達成了意愿聯(lián)盟，美國仍可以一票否決任何不符合本國政策的決議，這使得傳統(tǒng)的全球經濟治理機構的改革幾乎陷入僵局。

第二，新型治理平臺存在制度缺陷，執(zhí)行力和約束力有待加強。以二十國集團為例，首先，其沒有常設秘書處，在會議組織上實行前任、現(xiàn)任和候任主席國“三駕馬車”相互配合的制度。主席國在議程設置上有較大的自由度和各自偏好，影響了二十國集團議程的延續(xù)性。其次，二十國集團常常包含20個正式成員和十多個“固定嘉賓”，加之議程涉及領域非常廣泛，導致峰會在不少問題上進展緩慢。最后，在方案落實方面，二十國集團的峰會宣言、公報和行動計劃屬于導向性的政治承諾，不具備法律約束力，距離“富有執(zhí)行力的長效機制”仍有很大距離。對于某個國家拒絕履行承諾的情況時，二十國集團只能通過“點名批評”等方式，對該國進行道義上的施壓。再以金磚國家為例，其合作有一定成效，但執(zhí)行力也有待加強。從機制本身來看，金磚國家存在制約自身在全球經濟治理中充分發(fā)揮作用的因素。金磚國家合作機制建立后，其溝通渠道不斷擴大，但相對于七國集團等機制，其共同行動的成效低于預期。實際上，金磚國家的主要定位是政策溝通平臺，即便是在新開發(fā)銀行這一五國共建的首個實體機構中，其行動效率也有限。在巴西新的博索納羅政府上臺后，原有的支持南南合作的外交路線也經歷調整，新興市場國家推動的全球經濟治理改革的后續(xù)動能有待觀察。

第三，霸權政治、地緣沖突以及新冠肺炎疫情給全球經濟治理帶來極大風險。以“華為沖突”為例，這不僅是霸權政治及其同盟體系遏制中國崛起和高科技發(fā)展的典型表現(xiàn)，也使得原本開放、兼容和自由的全球數(shù)字生態(tài)的發(fā)展，面臨著被國界和盟國體系割裂、封閉和阻斷的風險。近期被霸權國不斷煽動挑起的俄烏軍事沖突發(fā)生后，包括世界銀行、國際貨幣基金組織等國際經濟機制和發(fā)達經濟體紛紛對俄羅斯發(fā)起了有史以來最嚴厲的經濟金融制裁，力圖切斷俄羅斯與外界的經濟聯(lián)系。這對包括全球能源供給、全球金融風險遏制等全球經濟治理問題帶來了極大風險。全球金融治理機制原本應該加強改革和增進包容，以提升全球經濟抗擊金融風險的能力，但是地緣沖突和單邊制裁只會顯著削弱乃至破壞這個進程。而面對延續(xù)至今兩年有余的新冠肺炎疫情，發(fā)達經濟體不斷“甩鍋”并意圖借此遏制他國，不計成本地強調重構本國供應鏈和產業(yè)鏈安全以及封閉的經濟“小圈子”的舉動，將會對國際貿易和投資、人員和貨物的自由流動帶來阻礙，使得國際經濟機制封閉化、規(guī)則碎片化突出。

三、全球經濟治理變革的方向及中國應對

盡管權力和利益是構成當今全球經濟治理體系變革的基礎，但從長期來看，國際制度的運行源于國際秩序中包含的自由貿易、主權平等、發(fā)展中國家優(yōu)惠等規(guī)范性原則。全球經濟治理的基本價值不會因霸權國的退出而終結，也不會因霸權交替而消失。從這個角度上說，全球經濟治理的變革應從功利主義的危機應對向追求正義平等的規(guī)范傳播方向轉化，即從過往在貿易、金融、稅收、基礎設施、反腐敗等領域的應急治理轉為維護真正的多邊主義、增強包容均衡可持續(xù)性、反對政治化等共同的價值理念。

從中國角度來看，在對全球經濟治理變革方向準確研判的基礎上，應具體在處理崛起國與守成國關系、全球經濟治理機構的改革與重構關系、全球經濟規(guī)范的堅持與調整關系、中國國際義務與權利關系等四個方面加以應對。

第一，必須尋找崛起大國和守成大國之間處理沖突和矛盾的新方式。就國家而言，中美新冷戰(zhàn)會不會發(fā)生，不僅取決于雙方的戰(zhàn)略意圖、政策目標，也要看兩國對彼此關系狀態(tài)和分歧問題的管控能力。今天的中美關系，不管在體量上、遇到的問題還是雙邊關系性質上，同當年的蘇聯(lián)與美國都不具可比性。但有一點必須引起重視，即美國在當今和未來相當長一段時期內依舊是國際主要博弈者，中國更有必要聚焦和探究美國行為根源及邏輯，并以此作為中國在全球戰(zhàn)略棋局中進行博弈的戰(zhàn)略依據(jù)。在政治外交和意識形態(tài)的分歧短期無法消融的情況下，中國應該用好改革開放四十多年來形成的巨大經濟實力，減緩和消解霸權政治和大國競爭給中國參與全球經濟治理帶來的風險。

第二，機制上，尋求對全球經濟治理機制的改革與重構兩者之間的平衡。不管傳統(tǒng)還是新興的全球經濟治理機制都需要進一步改革和完善，傳統(tǒng)機制尤其需要繼續(xù)增強其在全球的代表性和包容性，新興機制也需要完善自身建設以取得更大成效。實際上，新興機制的建立還會對傳統(tǒng)機制的改革與重構起到促進作用。例如，在國際金融體系改革中，金磚國家一方面要求增加新興市場國家在國際貨幣基金組織的代表性，逐步參加到國際貨幣基金組織的決策者中去；另一方面，金磚國家聯(lián)合建立了新開發(fā)銀行和應急外匯儲備。“金磚版”的國際金融機制的建立效應明顯，國際貨幣基金組織、世界銀行乃至亞洲開發(fā)銀行等都積極尋求與之合作。以成立金磚銀行來推動國際金融體系的改革是金磚國家參與全球經濟治理的序幕。在其他與廣大新興市場國家有切身利害關切的領域里，金磚國家將會繼續(xù)推進這一進程。

第三，理念上，全球經濟治理規(guī)范的堅持與調整。哈佛大學教授約瑟夫·奈在《美國的領導力及自由主義國際秩序的未來》一文中指出，中國的行為并非試圖完全拋棄自由主義的世界秩序，而是致力于在從中獲益的同時擴大自己的影響力，中國的崛起并不意味著美國自由主義秩序的終結。近年來，我國對外加強“一帶一路”互聯(lián)互通與高質量發(fā)展，在推進亞太自貿區(qū)建設的同時構建面向全球的自由貿易區(qū)網(wǎng)絡，實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，堅定支持多邊貿易體制和開放型世界經濟。這顯著增進了全球經濟的開放、包容、均衡、可持續(xù)等治理規(guī)范。同時，必須指出的是，國際社會的基本準則并非完全等同于西方所謂的“自由”國際秩序，求同存異、互不干涉內政、特殊和差別待遇、共同但有區(qū)別的責任、真正的多邊主義等國際法準則是對“自由”國際秩序的糾偏。中國堅持維護國際法準則，主張世界上的事情應該由各國政府和人民共同商量來辦，反對少數(shù)國家壟斷國際規(guī)則制定。

第四，堅持發(fā)展中國家與大國兩個身份的統(tǒng)一。中國一直在力所能及范圍內盡可能承擔更大的國際責任和義務。當前的發(fā)展中國家身份和階段決定了我國還難以像西方國家要求的那樣承擔過多的國際責任。與此同時，中國明確提出了自己作為一個負責任大國的戰(zhàn)略定位，需要努力為世界的和平與發(fā)展作出應有貢獻，積極參與全球經濟治理。具體到全球經濟治理，中國應追求發(fā)展中國家與發(fā)達國家的共同發(fā)展，堅持維護全球經濟治理的公平正義，以構建人類命運共同體的理念實現(xiàn)全球經濟的可持續(xù)發(fā)展。

習近平總書記指出，全球治理體系的走向，關乎各國特別是新興市場國家和發(fā)展中國家發(fā)展空間，關乎全世界繁榮穩(wěn)定。在世界經歷百年未有之大變局之際，單極霸權或者大國共治的時代已經一去不復返，以鄰為壑或黨同伐異亦不符合歷史發(fā)展潮流。與之相反，人類命運共同體理念強調和合共生、互利共贏和共商共建共享，以此推動全球經濟治理向著更加公正合理、更加包容均衡可持續(xù)的方向發(fā)展，契合世界發(fā)展大勢，也體現(xiàn)了中國智慧、方案和擔當。