協調發展視域下地方高校與城市共生發展研究
——基于韓國地方高校與創新城市聯動的分析

闕明坤，王佳桐

(1.浙江大學 教育學院，浙江 杭州 310058；2.浙江師范大學 教師教育學院，浙江 金華 321004)

我國中央部屬院校數量較少，絕大多數為地方高校，隸屬于各省(含自治區、直轄市)政府或市級政府，由地方財政提供資金。《中國教育現代化2035》提出：“到2035年，總體實現教育現代化，邁入教育強國行列，推動我國成為學習大國、人力資源強國和人才強國。”要實現這一宏偉目標，地方高校的發展至關重要。

協調發展是五大發展理念的重要組成部分，著眼于實現發展的整體性、系統性和協調性。目前，地方高校特別是許多新建地方本科院校是高等教育的薄弱環節，影響高等教育區域發展、類型發展、層次發展的均衡性，制約著產業轉型升級，一定程度上也加劇了結構性失業。沒有地方高校的高質量發展，就難以實現高等教育的高質量發展，建設教育強國的目標也就不可能實現。加快地方高校高質量發展是當下促進高等教育均衡、協調發展的重要切入點。

近年來，國家鼓勵和引導部分地方普通本科高校向應用型大學轉變，出臺了一系列政策，明確提出引導高校把辦學思路真正轉到服務地方經濟社會發展上來。地方高校如何加快融入區域發展大局，立足地方、扎根地方、服務地方，構建互惠互利、共生發展的良好格局，是一項亟待破解的現實問題，也是我國高等教育面臨的時代課題。這就要求我們重視高校與城市關系的構建。近年來，我國發展從“數量追趕”轉向“質量追趕”,從“規模擴張”轉向“結構升級”,從“要素驅動”轉向“創新驅動”,從“分配失衡”轉向“共同富裕”[1]，逐漸邁向高質量發展階段。在新的發展階段，地方高校與城市的外部環境均發生巨大變化，二者之間的互動關系演繹出新的圖景，即高校和城市越發緊密聯系在一起，高校被看作知識和創新的源泉、發展的引擎，區域和高校正在共同利益的基礎上建立合作伙伴關系[2]。如何更好地促進高校與城市共生發展是新階段的重要議題。

從亞洲鄰國來看，韓國為解決首爾人口密集和地區間不均衡問題，推動創新城市綜合發展計劃，從區域產學研政合作的角度出發，確立高校的多種角色并促進多種要素彼此聯系，引導地方高校與創新城市互動發展。為了激勵地方高校與區域城市、產業合作，為國家競爭力提升做出更多貢獻，韓國政府正在大力推進提升地方高校辦學能力、促進“地方高校-區域產業”同步成長及地區人才就業等政策；在創新城市綜合發展計劃中，韓國政府鼓勵高校積極參與，引導高校開放實驗室和校園、創建產學融合區等。這些政策不僅促進了地方高校與創新城市同步發展，也激活了區域新的增長點。因此，關注韓國地方高校與創新城市聯動有助于理解其在均衡發展上的成功經驗，為我國地方高校與城市共生發展提供有益借鑒，解決發展不平衡不充分的問題，促進高等教育和經濟社會高質量發展。

一、地方高校與城市共生發展的多重邏輯分析

地方高校與城市的關系日益緊密，這是歷史邏輯、理論邏輯、現實邏輯共同作用使然。共生理論認為，共生是自然界、人類社會的普遍現象；共生的本質是協同與合作，協同是自然與人類社會發展的基本動力之一；對稱互惠共生是自然與人類社會共生現象的必然趨勢[3]。大學因城市而興，城市因大學而盛。地方高校與所在城市同頻共振、協同互動、共生發展，這是落實協調發展理念的題中應有之義。

(一) 歷史邏輯：地方高校與城市共生發展的演進歷程

現代意義上的大學源于中世紀的歐洲，自誕生之日起，大學與其所在的城市之間就構成了一對重要的互動關系。在西方，有些大學本身就是城市最重要的組成部分，形成“大學城”。一部大學發展史也是一部大學與城市的互動史，二者之間的互動有著內在邏輯。布羅克里斯(Laurence Brockliss)認為，歐洲大學與城市的歷史大致分為兩個階段：第一階段為13世紀到19世紀,在該階段大學雖然寄身于城市當中，但并不從屬于城市；第二階段為19世紀至今，該階段是兩者關系愈來愈密切的時期[4]。19世紀以降，隨著工業化和城市化的推進，大學教授開始關注城市管理和社會事務。大學將知識運用于經濟活動，被認為是第二次學術革命。

從大學的職能變遷歷史來看，大學與城市的互動關系由松散走向緊密。遵循內在辦學規律與外部社會發展趨勢的雙重邏輯，大學的發展歷經紐曼式單一職能大學、洪堡式雙職能大學、范海斯式三位一體大學、克爾式巨型大學4個階段[5]。大學在中世紀最初的職能主要是培養有教養的紳士，美國高等教育創造和踐行了為社會服務的理念。1862年美國《莫雷爾法案》出臺，增強了大學服務地方的意識。1887年美國頒布《哈奇法案》，支持大學面向社會開展短期課程，強化大學與地方的關系。1903—1918年，范海斯(Charles Van Hise)擔任威斯康星大學校長，提出“威斯康星理念”，即“教育應該影響人們的生活，超越課堂的界限”(1)https://www.wisc.edu/wisconsin-idea/.。1963年，克拉克·克爾(Clark Kerr)在哈佛大學演講時提出“多元化巨型大學”，認為紐曼時期的大學是“一個居住僧侶的村莊”，弗萊克斯納時期的大學變成了“一座由知識分子壟斷的工業城鎮”，而他自己所處時代的大學則更像“一座變化無窮的城市”[6]31。他強調，現代美國大學不再是脫離社會的“象牙塔”，并不專注于任何單一的職能，而是具有生產職能、消費職能和公民職能，要“為若干種顧客服務”[6]96。20世紀80年代，美國《貝多法案》激勵大學科研成果向產業部門轉移，成為大學技術商業化的分水嶺，被認為是促成美國生產率提升、收入增加和就業增長的重要因素[7]。

韓國于20世紀60年代開始探索大學在產業發展上的重要作用，并于80年代在國家層面出臺大型產學合作項目。2000年隨著堪稱韓國版《貝多法案》的《技術轉讓促進法》的頒布，大學的技術轉移功能被大大強化。韓國《產業教育與產學合作促進法》的出臺標志著大學服務產業發展的職能被完全合法化。大學作為知識的源泉、創新的種子、增長的動力以及區域創新發展的主要參與者備受關注。從大學的發展歷史軌跡不難看出，服務區域、對接城市不可避免地成為高校尤其是地方高校的重要使命，體現社會發展和教育發展的規律。

(二) 理論邏輯：地方高校與城市相互依賴

在地理學、教育學、經濟學等領域，關于高校與城市之間關系的研究一直在穩步進行。關于高校在城市和區域發展中的角色，學者們從不同視角提出了頗有見地的觀點。有的學者將大學在區域發展中的角色類型分為五類：一是產生科學知識的知識工廠，即大學扮演著知識的來源和知識庫的角色；二是關系型大學，即大學可以通過交流產生知識，并與工業界建立起重要的關系；三是創業型大學，該角色類型重點是開展技術轉讓和商業化活動；四是參與者，該類型擴大了區域創新系統的范圍；五是將大學視為促進地區發展的積極推動者[8]。

美國社會學家亨利·埃茨科威茲(Henry Etzkowitz)在考察高校與外界互動關系的基礎上，提出著名的三螺旋理論，深入洞察“高校-產業-政府”三者關系。三螺旋理論是指政府、企業、高校三者在創新過程中密切合作、相互作用，但又保持了各自的獨立身份，并且存在角色與功能上的交叉[9]。高校往往被認為是知識和人力資源的源泉，而現在高校也被視作技術的源泉。在高校內部，學術組織被重塑，一些適應市場需求的新組織被建立起來，如孵化器、科技園等。在知識經濟發展中，高校作用的增強在區域經濟層面尤為明顯,表現為提供“知識空間”、“共識空間 ”與“創新空間”[9]。埃茨科威茲認為，“高校-產業-政府”之間相互作用，在各種各樣的結合中，每個機構范圍保持傳統作用和獨特身份，同時又發揮其他機構范圍的作用，是組織創造的興奮劑[10]。三螺旋的核心是文化與制度的碰撞，該觀點為高校、政府、產業加強互動提供了理論遵循。

在韓國，學者們更多地關注四螺旋模式，即在原有的“高校-產業-政府”三螺旋的基礎上增加了“社區”這一環，希望高校與城市內的社區能進行互動，同時在解決社會問題上發揮更多作用。韓國理工大學李仲泰教授(Lee Jung-tae)認為，“城市經濟復蘇的關鍵在于大學的價值創造，因此地方政府應該在城市衰落后立即做出大學與城市共存的決定，通過發展適合區域特色的高附加值產業，打造創業生態系統，建立全方位合作的咨詢機構和平臺，從而解決城市問題。同時地方政府要發揮鏈接大學與產業的作用，從而促進大學和產業之間的密切合作，這是城市發展的重要一環”[11]。

資源依賴理論作為組織理論的重要分支，也為洞悉高校與城市的關系提供了新的理論視角。菲佛(Jeffrey Pfeffer)和薩蘭基克(Gerald R.Salancik)在著作《組織的外部控制：一個資源依賴的視角》中提出假設：為了生存，組織需要資源，而組織自己通常不能生產這些資源；組織必須與它所依賴的環境中的因素互動，而這些因素通常包含其他組織；組織生存建立在一個組織控制與其他組織關系的能力基礎之上[12]。根據資源依賴理論，任何組織都不可能持有賴以生存和發展所需要的全部資源,需要從外部環境中獲取大量攸關組織生存的資源，包括資金、人力、信息等，組織的策略與組織試圖獲取資源、控制其他組織的權力行為有關，一個組織在某種程度上依賴于外部環境。在資源競爭日趨激烈的時代，“沒有一個組織可以完全自給自足或者對自己的生存條件具有完全的控制力”[13]。顯然，地方高校作為一個資源消耗型組織，同樣需要與外部環境特別是所在城市建立相互依存的關系，需要城市為其提供土地、建筑、資金、合作企業等；城市需要地方高校為其提供人才、知識、科技、文化、發明專利、智庫成果等。

(三) 現實邏輯：地方高校與城市發展同頻共振是互惠共贏的必由之路

從自身發展來看，高校迫切需要主動融入城市發展。我國地方高校大多定位為應用型本科院校，以培養應用型人才為主，如常熟理工學院，也有一些地方高校辦學歷史悠久，屬于研究型大學，如寧波大學。

當前，地方高校在發展過程中面臨諸多挑戰，人才供給與需求錯位尤為突出，尤其是辦學定位出現了千校一面，追求大型化、綜合化、學術化的不良趨勢。一些地方高校特別是地方新建本科院校人才培養質量堪憂。地方新建本科院校是地方高校的主力軍，既包括20世紀90年代末以來由高職、專科合并升格而來的公辦本科高校、民辦本科高校，又包括大量公辦大學與社會力量舉辦的獨立學院[14]。這批地方新建本科院校大多數位于非省會城市，歷史短、底子薄、條件差、師資弱、投入少，發展后勁不足，畢業生就業競爭力不強，成為我國本科教育的短板。

與此同時，地方應用型本科院校的學科專業與地方經濟的契合度仍然不高，校企合作、產教融合處在淺層化階段，人才培養與地方需求出現脫節現象，畢業生就業率明顯低于“雙一流”建設高校和一些高職院校，加劇了結構性失業現象。地方應用型本科院校服務地方發展的能力有待提升，科研整體實力較弱，獲批國家自然科學、社會科學基金數及申請發明專利授權數屈指可數，特別是獨立學院和民辦本科高校的科研實力更弱。如何培養具備解決企業實際工程技術難題能力的高素質應用型人才、提升高校服務地方發展的能力，是一項迫在眉睫的問題。

從城市發展來看，創新型城市發展迫切需要高校發揮更大的功用。在創新驅動發展背景下,科學技術、人力資源等軟實力成為提升城市競爭力的關鍵因素，高校可以為創新型城市的構建起到關鍵的推動和引領作用。無論是從美國斯坦福大學、麻省理工學院、芝加哥大學等幫助城市創建區域創新體系、解決城市問題，還是從英國倫敦城市大學、多科技術學院、社區學院與倫敦工業之都、金融之都及知識之都城市轉型的緊密互動都可以發現，高校已經成為城市不可或缺的重要組成部分。威斯康星大學麥迪遜分校、威斯康星大學附屬組織和威斯康星大學相關初創公司每年為威斯康星州經濟貢獻308億美元，這項經濟活動支持超過232 000個工作崗位，并產生10億美元的州和地方稅收(2)https://universityrelations.wisc.edu/economic-impact-2021/.。從國內城市來看，隨著進入高質量發展階段，城市傳統優勢如土地、人口、材料等低端要素紅利逐步消失，需要依托資本、技術、人才等高端要素，之前的高成本、低附加值產業逐漸衰退，產業結構面臨重塑，迫切需要高校為城市轉型注入生機與動力，提供人才與科技支撐，這為長期扎根于城市的地方高校帶來了契機。

基于上述分析，本研究初步構建一個地方高校與城市共生發展的分析框架(見圖1)。地方高校作為一個研究高深知識的學術組織，以其特有的專業、學科、人才、科技、文化為所在城市發展提供源源不斷的智力支持與科技支撐。城市作為經濟社會人口高度集聚的空間，以其土地、資金、政策、產業、社區等優勢資源為地方高校的可持續發展提供堅實的物質保障和有力支持。雙方優勢互補、資源共享、雙向賦能，最終實現合作共贏、共生發展。

圖1 地方高校與城市共生發展框架

總之，地方高校與城市之間的共生發展不僅是高校基本職能歷史演變的結果，也是高等教育改革發展的客觀規律，還是經濟社會發展的現實要求。簡言之，這是多重邏輯共同主導推動的結果。對于地方高校而言，地方既是高校生長的土壤，又是自身發展的不竭動力與源泉。地方高校要走與地方經濟社會發展相結合的道路，為自身發展贏得更廣闊的生存空間。

二、韓國地方高校與創新城市聯動的舉措

在OECD國家中，韓國首都圈人口集中度最高,數十年來一直存在人口扎堆問題。都市圈的擴張不僅會導致社會經濟成本劇增，與地方之間的差距加大，也會導致創新資源在地區間分配不均衡加劇，從而導致國家競爭力下降[15]。韓國從2003年起出臺了國家均衡發展系列政策法規,實施遷都計劃，把世宗市作為新建的行政首都，把設在首爾首都圈里的346家公共機關中的175家遷移到地方12個道(省)、市，興建了11座創新城市(也稱“革新城市”或“創新都市”)，以期實現國家的均衡發展。韓國歷屆政府先后提出了構建新區域發展體系、實施地方社區幸福計劃和地方分權制等戰略。

為解決地區間發展不平衡問題，2018年韓國區域發展委員會強調“世宗特別自治市、新萬金、產業園區和創新城市是引領韓國創新增長的四大核心據點”(3)https://www1.president.go.kr/government-projects#page.。在韓國，創新城市指通過事業單位搬遷和產學研政合作，打造具有最優創新條件和優質人居環境的未來城市的一種新型發展模式，是將首都圈公共機構遷移到地方后為引領該地區創新發展而建設的城市，其根本目標是消除區域間的不平衡。創新城市是充分利用地方城市的條件和特性，在人力、物力資源開發和科學技術、產業生產、企業支援、文化、金融等領域，創造、利用、擴散城市發展力量的樞紐(4)https://www.archives.go.kr/next/search/listSubjectDescription.do?id=010463&pageFlag=&sitePage=1-2-1.。韓國《國家均衡發展特別法》還明確規定，“國家和地方政府支持地方高校培養區域發展所需的優秀人才”②。所謂地方高校，是指未納入《首都圈整備計劃法》第2條第1款首都圈范圍、符合《高等教育法》第2條各款規定的高校。

目前，創新城市綜合發展計劃的實施已進行到第二期，時間跨度為2018—2030年，其具體內容為以已建成的創新城市為中心，通過構建新產業測試平臺、吸引企業等打造創新集群；結合搬遷公共機構的特點來應用智慧城市技術，擴大創業和居住的空間，并在必要時對舊城區進行改造；根據各創新城市的特點和條件制訂綜合發展計劃，并適時完善創新空間的基礎設施；以創新城市或附近產業園區等為中心，選定14個國家創新集群，為區域產業發展構建生態系統。為了實現創新城市的特色化發展和激活區域新增長點，韓國政府在第二期創新城市綜合發展計劃中特別增加了一系列將創新城市與地方高校聯動起來的措施(5)https://eiec.kdi.re.kr/policy/materialView.do?num=174354.。韓國一大批學者和大學校長提出，高校、城市和企業要想生存下去，共存是絕對必要的。浦項工業大學校長金道妍(Doyeon Kim)聯合20多所地方高校校長，共同發起了“Univer+City”項目，強調高校與城市應緊密互動。金道妍認為，“一個城市必須有一所大學，可以通過創造高附加值的知識和培養高素質的人力資源來吸引高科技產業并引導就業和創業。大學還需要支持能夠提供舒適生活環境基礎設施的城市發展，以吸引優秀學生并確保競爭力”[16]。

韓國為促進地方高校與創新城市聯動發展，出臺了一系列地方高校和創新城市聯動改革舉措。這些舉措雖有歷屆政府的政治考量，但從整體來看都是基于對于國家發展面臨問題做出的正確判斷。諸多舉措一方面體現在國家直接支援地方高校發展的政策群里，另一方面包含于創新城市綜合發展計劃之中。韓國改革措施充分吸取了之前一些大規模城市創新發展計劃的經驗教訓，如僅僅以民間組織為主導，缺乏對各方主體的利益特別是對公共利益的考量，缺乏法律依據，對社區賦能不足，難以達成一致的目標等，這些舉措不僅時間跨度大，資金支持金額大，影響深遠，而且富有創新意義，具體體現在以下4個方面。

(一) 促進地方高校服務區域產業發展

在韓國，首爾地區的高校以私立大學居多且知名，而國立大學(中央部屬高校)、公立大學(省屬高校)則大多分布在首都圈以外的各個地方。有學者指出：“在學齡人口迅速減少、大都市區集中度嚴重的韓國，地方高校面臨著前所未有的危機。地方高校的危機不僅是地方高校的問題，而且嚴重損害了地區的競爭力。如果地方高校枯竭，人才外流，該地區就不可能形成具有競爭力的高科技產業。”(6)http://www.kookje.co.kr/news2011/asp/newsbody.asp?code=1700&key=20211208.22023002220.之前韓國也出臺了不少支持地方高校發展的政策，但是最后都被驗證為無效政策。有專家分析其失敗的原因在于簡單財政支援未考慮區域的特殊性，更重要的是忽視了“整合”機制(7)https://www.jbpresscenter.com/news/articleView.html?idxno=500552.。

韓國政府為促進地方高校與區域社會和產業合作，并為提升國家競爭力做出應有的貢獻，重新制定了高等教育財政支援事業的愿景和目標。改編后的大學財政支援事業由國立大學支援、一般財政支援、特殊目的支援3個類型和國立大學培育、大學革新支援、產學合作、科學研究4個事業組成。以國立大學項目為例，原國立大學創新項目中包含了基礎學科保護、國家戰略性技術研發等強化國立大學公共作用的內容。一般財政支援將原有的5個項目整合重組為高校創新資助項目，強化包括地方高校在內的各類高校的辦學能力。在特殊目的支援下，政府持續推進基于社會需求的產學合作先導大學培育計劃和韓國世界一流大學建設計劃。特別是韓國為達到OECD高等教育政府負擔平均基準比率(占GDP的1.1%)目標，不斷擴大高等教育預算規模。

韓國政府為了進一步激發地方高校服務區域產業發展的熱情，促進地方應用型高校轉型為創業型大學，以應對國內外環境的變化，特別是第四次工業革命帶來的挑戰，設置了一系列地方高校與區域產業共同成長的重點項目。一是實施新大學區域創新工程。該工程旨在提升首都圈以外地方高校的核心競爭力，加強高校與當地產業的聯系，培養地方高校優秀畢業生，通過提高工程教育質量逐步提升地方高校畢業生的就業比率。2004—2008年，該項目每年投資2 600億韓元，用于促進地方高校發展[17]。二是實施產學合作先導大學培育計劃。為了支持地方高校和區域社區的共同發展，韓國教育部連續推進基于社會需求的產學合作先導大學培育計劃。該計劃通過培養區域內行業大學來增加年輕人就業和創業的機會，并通過支持中小企業創新來增強國家競爭力。該計劃的支援并非靜態的，而是根據地方高校的業務表現采取動態支援。例如韓國教育部在第二期的支援中根據該計劃55所高校的實施績效選拔出44所，并給予每所高校每年209億韓元的財政支援。基于社會需求的產學合作先導大學培育計劃的總體架構呈現“1+1+2+3”的特征：一個最終愿景——實現地方高校與地方產業的共同發展；一個政策目標——引導、創造、拓展多種多樣的產學合作先導模式；兩類院校——技術革新型及現場實踐型；產學合作的三條推進戰略——擴大資助范圍，加大產學合作的多樣化、特性化，增強持續性[18]。三是實施創新領先大學培育計劃。韓國教育部和國土交通部設立該項目，旨在培養隨著第四次工業革命崛起的新產業領域所要求的具有融合知識和具備溝通能力、合作能力、創新能力及批判思維與問題解決能力的人才。四是開展地方重點大學培育事業。為營造大學與社區共贏發展的環境，韓國教育部從2014年開始推進地方重點大學培育事業。目前韓國已經吸引了10個財團和46所大學參與區域互動、軟件產業、優秀外國留學生引進3個類型活動當中，共計投入135億韓元。這些項目因為具有時間長、影響大、支持資金豐富而逐步形成了政策群。地方高校能力強化政策群通過大學財政支援事業結構的調整，不斷增強地方高校的獨立性，提高其創新能力。

(二) 激發區域創新體系生機活力

韓國《國家均衡發展特別法》第10條和第11條規定，為建立因地制宜的區域創新體系，國家和地方應推動區域創新體系建設、產學研合作振興政策制定等，促進區域戰略性產業結構性調整和使招商引資的相關政策得到推廣。在建立以創新城市為中心的新區域增長基地的愿景下，創新城市綜合發展計劃支持每個創新城市的專業化發展，營造每個人都想居住的自然與人文環境，并與周邊區域發展實現雙贏。其中，建立產學研合作體系是支持每個創新城市專業化發展的一項重點戰略，其內容與當地高校在創新城市發展中的作用及參與度密切相關。創新城市在某種程度上是對大學城的再造升級。2021年6月，韓國眾議員李光宰(Kwang Jae Lee)指出，“大學城將是一項強有力的均衡發展政策，可以振興區域經濟社會發展。大學城的核心是企業的入駐。當下，為了激發產學合作，大學應該努力吸引各行各業的小型創業公司進入大學空間”(8)https://futurechosun.com/archives/56209.。大田的韓國科學技術大學和忠南國立大學作為試點高校為全韓地方性高校提供了樣板。

一是建立開放式創新實驗室。該實驗室是集研發與設計、試制品制作、測試平臺、技術轉移于一體，主要是為創新提供一系列共享的設備、空間和認證等。開放式創新實驗室作為韓國產業通商資源部正在推進的創新城市公共機構聯動培育事業的一環，其目的是為遷移公共機構、企業、高校及政府部門聯合研發提供條件。開放實驗室通過共享空間和設備來進行合作研發，并確保為創新成果提供技術轉移渠道，從而提高研發績效。韓國產業通商資源部準備投入大量經費完善開放式創新實驗室，支持遷移的公共機構、公司、地方高校和研究機構參與創新城市之間的聯合研發項目當中去。

二是打造產學融合區和工業園區。韓國產業通商資源部為構筑“共同R&D活性化-優秀人力-就業”相聯系的良性循環體系，允許在創新城市或附近的產業園區引入大學校園或研究所，構建產學融合區。該政策目的在于引入遷移公共機構和高校、企業、科研院所之間的共同研究開發、以現場為中心的產學融合型教育系統，構筑生產、教育、研究相結合的體系，以培養優秀人才。政府支持大學生工作和學習并舉，為其提供針對性的教育課程，并促進地區人才的聘用。

(三) 聯合培育區域發展緊缺人才

聯合培育區域發展緊缺人才是韓國地方高校與創新城市聯動的落腳點。聯合培育區域通過實行開放校園計劃、長期現場實踐和工學結合模式、在遷移公共機構中強制雇用本地人才等機制來實現這一目標。

一是實行開放校園計劃。開放校園計劃是指公共機構與當地高校共同合作開展針對當地大學生的以工作現場實習為中心的教育計劃。該計劃的模式是高校提供以實地和工作角色為中心的各種培訓課程，以便可以培養適合地方特殊行業及公共機構所需要的人才。學生在學習完這些開放式校園課程后，可以獲得學分認可等激勵，并且擁有優先前往公共機構實習的機會。

二是實行長期現場實踐和工學結合模式。韓國雇傭勞動部每年都會頒布國民就業支援計劃，其中一項重要內容是地方機構和大型企業跟政府共同實施長期的現場實踐制度和推廣工學結合模式，以此來培養實踐型人才。長期的現場實踐制度允許大學生獲得學分，通過在遷移的公共機構與當地高校之間簽署協議，經過一個學期的現場培訓來積累專業實踐能力。學生每學期最多可認證15個學分，大三和大四的學生都可以獲得該項學分。工學結合是類似于行業專業實踐(Industry Professional Practice，IPP)的現場實踐形式，學生在第四學年第一學期接受公共機構4個月的理論培訓，隨后再工作7個月以獲得實用技能。通過以大學三至四年級學生為對象的長期現場實踐制度和以四年級學生為對象的工學結合模式，地方人才獲得了在公共機構進行體驗的機會，大大提升了其未來實際工作的能力。

三是在遷移公共機構中強制雇用本地人才。隨著創新城市逐步完成公共機構的遷移，從2018年開始，為了解決地區青年就業問題，韓國政府開始全面實行遷移公共機構地區人才義務聘用制度。據《關于創新城市組成及發展特別法》，遷移公共機構的負責人應以在該地區完成高等教育或即將畢業的人為對象，按照總統令規定的比率進行招聘(9)https://policy.nl.go.kr/search/searchDetail.do?rec_key=SH2_PLC20180228329.。韓國政府在2015年新增了一項規定：各遷移公共機構每年都要披露公開招聘地方高校畢業生的情況。韓國政府計劃在管理評估中增加促進本地人才就業指標并獎勵優秀機構，從而提高公共機構中本地人才的招聘率。從2020年開始，韓國教育部以區域創新和國家均衡發展為口號，啟動了基于地方校企合作的地方創新工程。它是一種將地方政府、高校和企業捆綁在一個平臺上，構建共贏合作體系的共享大學模式。其中，蔚山的區域創新平臺型共享大學模式備受關注。從蔚山和鄰近地區高校的第二學期開始，政府部門選拔300名學生到該平臺進行實習。區域創新平臺型共享大學模式取得了實實在在的效果，參與的學生被雇傭到本地企業的比例高達60%。隨后，大田、忠南、世宗也開始推行共享大學模式，并逐漸構建起校際聯盟制度，共同為地方發展培育人才(10)http://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002767659.。

(四) 不斷完善產業教育法律法規

韓國與英國、美國等國家不同，一直重視產業教育，其機械制造、電子、美容等產業一直引領世界產業發展，經濟的快速發展很大程度上歸功于產業教育的推進[19]。產業教育是產業教育機構為使學生學習從事產業或創業所需的知識和技術、培養企業家精神而進行的教育，從事產業教育的主體主要包括產業教育機構、研究機構、產學研合作技術控股公司、產學研合作技術控股公司子公司等。

韓國十分重視教育頂層設計，尤其注重法律法規的制定與完善，已基本形成完備的法律規范體系，主要包括《振興產業教育及促進產學研合作相關法》《振興產業教育及促進產學研合作相關法執行令》《振興產業教育及促進產學研合作相關法實施規定》等，對產業教育實施目標、內容、保障等均做出了清晰的頂層設計。特別是《振興產業教育及促進產學研合作相關法》雖然只有46條，但是內容翔實，規定明晰，具有很強的操作性、指導性。在產業教育法律框架的指導下，韓國成立國家產學研合作委員會、教育部產業教育中心等產業教育官方管理組織，高校設立了產業教育內部管理組織產學合作團，行業企業組建了行業自治管理組織產學研合作協議會，這些組織分工明確、相互配合，形成了系統的產業教育組織體系。

三、韓國地方高校與創新城市聯動的主要成效

韓國地方高校與創新城市聯動逐漸成為國家均衡戰略的重要一環。伴隨著地方高校能力強化政策群的實施、創新城市產學研合作生態體系的形成以及相關法律法規的完善，韓國行政中心、尖端科學技術中心、產業集群中心逐漸從首爾向地方轉移，地方高校與創新城市的聯動效應愈加明顯。蔚山、浦項等先發城市為聯動提供了經典的成功案例，供各地方政府、高校、產業學習和參考。目前，基于韓國地方高校與創新城市聯動的三大改革舉措也形成聯動三大類型，分別為地方高校與創新城市當中遷移公共機構的聯動，地方高校與創新城市產業的聯動以及地方高校、遷移公共機構、產業之間的聯動。每種類型聯動當中又存在3種聯動的方式，即人力資源開發、產學研合作、解決社會問題。這些聯動產生的效果主要體現在促進地區均衡發展、人力資源開發、產學研合作和社會問題解決等方面。

(一) 地區均衡發展得到有力增強

韓國地方高校能力強化政策群特別是高等教育板塊政策大大激發了地方高校的發展動力和活力，不少地方高校相較于之前更容易獲得國家級重點項目，加上由于重要機構、財政支援、產業布局逐漸向地方傾斜，地方高校為了再次獲得支持，與城市的聯動逐漸由被動轉化為主動。地方高校逐漸成為政策落地和資源富集的平臺，從而使產業、人才、資金得以在地方集聚，在一定程度上促進了地區均衡發展，特別是縮小了地方高等教育水平與首都圈高等教育水平的差距。

從距離首爾較近的江原創新城市來看，城市四大戰略產業分別是醫療器械、生物、新材料、旅游產業，正重點打造生命健康產業集群。江原創新城市遷移的公共機構涉及生命健康領域4個、資源開發領域3個、旅游領域2個、公共服務領域3個、其他領域1個，總計13個①。在江原創新城市周圍共有5所四年制大學，其中4所大學位于江原創新城市的半徑10公里之內，共有學生23 000名①。江原創新城市發展計劃的42個戰略項目中，與地方高校相關的項目有18個，占總數的42.9%；18個項目當中有8個涉及人力資源培養項目，3個涉及產學研合作，7個涉及解決社會問題(11)https://www.academyinfo.go.kr.。從距離首爾較遠的慶南創新城市來看，自2013年韓國中央海關分析辦公室搬遷至慶南創新城市開始，目前共有11家首都圈機構完成了遷移。在慶南創新城市所在地晉州市，周圍分布著慶尚國立大學等7所大學，共有35 391名學生。慶南創新城市發展計劃共有56個項目，與地方高校相關的有15個，占總數的26.8%。15個項目大致分為12個人力資源開發項目和3個產學研合作項目①。從這兩個創新城市來看，地方高校在與城市的聯動中都獲得了大量的項目支持，從而彌補了地方高校在獲取資源方面的劣勢，與資源富集的首都圈高校的差距也逐漸縮小，教育資源的均衡性得以體現。

(二) 城市人力資源開發明顯加強

人才是城市發展的關鍵因素。機構的遷移和產業的布局需要大批量的人才，但是如何留住人才，這是很多地方的痛點，而如何留住本地居民則是亟待解決的關鍵性問題。很多創新城市在人才開發上將重點放在本地，這是一個普遍現象。在首都圈的虹吸效應之下，能夠盡可能地保障本土人力資源服務本地已經實屬不易。因此，韓國地方高校與創新城市聯動重點關注了本地人才的培育，借助高校的培訓資源，結合企業和公共機構的需求，制訂了一系列人才培養計劃，在很大程度上保障了遷移公共機構和產業所必需的人力資源，為創新型城市的發展培育了緊缺人才，為地方人力資源的開發奠定了堅實的機構和產業基礎。

許多創新城市通過建立聯合校區將“遷移公共機構-高校-企業”鏈接起來，共同培養適應當地發展需求的人力資源。如江原創新城市地方高校和企業合作向區域內全體公民提供醫療器械、新材料、生物技術和醫療保健等專業技能教育。地方高校與遷移公共機構協同育才，舉行聯合招聘簡報會，實施特定公共機構招聘計劃，提升本地大學生和求職者的就業能力。在2017年遷至江原創新城市的10家公共機構聘用的全職員工中，當地人才的比例達到10.8%①。在實習方面，實習生中有11.7%是本地人才。根據韓國國土交通運輸部最新的雇用本地人才任務規定，到2022年，遷移公共機構對本地人才的招聘應增加到30%①。從中可以看出，本地化的技能培訓和實習，不僅提升了城市人力資源的質量，同時在政策的加持下，本土人才的保留也得到了增強。為促進當地人才招聘，慶尚南道于2018年頒布《慶尚南道地方人才招募委員會運作條例》。地方人才招募委員會針對促進慶南地方人才就業的需求，聯合地方高校量身定制人力資源培養計劃。該委員會成員有3名常任委員和21個委員，慶尚南道知事擔任委員會主席，常任委員由慶尚南道知事、西部地區總部負責人和就業經濟局局長擔任，委員由1名道議會議員、5名大學校長、10名遷移公共機構負責人、5名學界教授以及2名市民團體負責人構成，每年舉行一次會議①。自在該委員會指導下制定新的地方人才招聘法以來，搬遷到慶南創新城市的公共機構一直在持續招聘當地人才，當地人才的招聘率在全國創新城市中排名第四。該委員會的成立使得人才計劃制訂更加具有科學性，充分考慮了與城市社會需求的適配度，提高了高校人才培養的針對性，從而大大增強了政策的有效性。

在其他創新城市，地方高校緊貼城市新興產業發展需要，培養緊缺人才。例如韓國仁川市在松島國際新城打造全球最大的生物集群，許多全球生物制藥企業匯聚于此，仁川國際大學城的許多高校加強與全球生物制藥企業互動，輸送了一大批產業急需的高端人才，提供了強有力的人才和智力支撐。又如忠北地區各高校則根據忠北藍色生態環保創新城市的定位，大力開展太陽能、地熱能等零化石能源的研究，逐漸形成了清潔能源研究集群，促進了高端人才集聚，進而服務產業發展。

(三) 產學研合作得以不斷深化

地方高校與城市聯動的基礎是將雙方的要素集成，從而激發產業發展，帶動雙方螺旋式共生。創新城市產學研合作生態體系恰好符合這點，讓產學研三要素在城市與高校間有序流動，合作生態系統逐步得以完善，高校服務城市的能力逐步得以提升，城市競爭力水平也逐漸提高。如江原創新城市推進共享經濟平臺建設，充分將地方高校、遷移公共機構以及企業的設備、人力資源進行整合，三大主體通過平臺注冊便可以申請使用。共享經濟平臺不僅可以幫助解決資源供求不平衡問題和滿足區域內創新需求，而且通過開放獲取設備、人力和知識還可以讓創新成果在各個主體之間進行傳播。此外，江原創新城市正在重點打造數字醫療健康產業集群，并將其作為國家創新融合綜合項目的一部分進行推廣。江原創新城5所高校都參加了該項目，這無疑加強了該地區工業界、學術界、公共機構之間的聯系。又如慶南創新城市發展計劃要求與地方高校聯動，促進產學研合作的3個項目分別是慶南開放式創新實驗室、慶南創新城市產業學術研究集群綜合信息網絡、慶南創新城市專業化支持系統，目前進展比較順利的是慶南開放式創新實驗室項目。2018年慶南創新城市入選創新城市公共機構聯動促進項目，在2019—2022年共投資176億韓元，其中包括93億韓元的政府資金(12)https://www.academyinfo.go.kr.。這筆資金主要用于支持慶南創新城市建立一個開放式創新實驗室。該實驗室設置在慶州大學，以便創新城市內的公司可以免費使用，其通過支持中小型企業中長期領先的研發項目，促進了與產學研相關的合作網絡的振興。

早期的大田、浦項、蔚山等城市之所以有現如今舉世矚目的成就，也都是基于地方高校與城市之間創新要素的互動與結合，從而激發了創新體系的不斷形成。韓國地方高校與創新城市聯動進一步強化了產學研合作，政府、地方高校、企業、科研院所、社區的聯系更加緊密，人才交流互聘更加頻繁，創新氛圍更加濃郁，對城市經濟發展和韓國產業競爭力提升有著重要的促進作用。

(四) 社會問題得到有效解決

從韓國促進地方高校與城市互動的各項政策當中可以看出，韓國政府越來越聚焦地方高校與社區的關系，從只看重理工科領域和企業發展，向兼顧人文社科領域和社會問題解決的方向轉變，如在社區文化傳承、居民培訓再就業、公共設施補充、環境保護、法律援助、智慧城市建設、健康養老、城市更新等方面，地方高校發揮著越來越重要作用，使得高校服務社區的使命得以強化，師生參與社會治理的動力得以激發。最終的結果是城市得到了地方高校的反哺，地方高校得到了當地社會各界的支持，從而得以保持持續健康的發展。如江原創新城市通過與地方高校聯動，解決當地的社會問題。地方共同繁榮理事會、城市復興學院都是地方高校與城市聯動、共同解決當地社會問題的經典案例。地方共同繁榮理事會旗下的保健生命委員會旨在為江原道健康與生命產業開發產品和服務，并為用戶量身定制健康診斷系統，通過公共機構與地方實體企業之間的合作開發定制新產品，建立基于醫療和IT融合技術的服務模型，促進知識共享。該委員會還吸引了江原道政府、疾病控制康復中心、江原科技園區等10多個單位參加。解決社會問題的另一個經典案例是城市復興學院。城市復興學院旨在從恢復城市經濟、社會和文化等綜合功能的角度確立城市創新的概念。解決社會問題盡管沒有在慶南創新城市發展計劃中反映出來，但其中的遷移公共機構與地方高校之間的聯動項目正在推動解決當地社會問題。根據《創新城市法》，遷移公共機構每年將制訂并實施區域發展所需的計劃。2018年慶南創新城市11個公共機構的區域發展促進計劃支出成本為8 255億韓元，其中3 503億韓元用于當地產業發展，41億韓元用于支持居民開展社會活動，16億韓元用于促進當地就業(13)http://www.academyinfo.go.kr.。地方高校與這11個公共機構一起，以解決創新城市或當地社區的各種問題為目的，積極開展社會公益項目。

韓國創新城市與地方高校聯動的類似案例不勝枚舉，譬如針對全羅南道擁有世界一流的化學和鋼鐵工業園區，但缺乏下游產業和園區老化，全南大學助力光州全南地區提升產業競爭力，提供具體解決方案；大邱廣域市則充分借助區域內外的教育和學術資源打造知識創造型城市和區域協同人力城，為區域內產業提供智力支撐；仁川廣域市較早地發現了大學與社區融合不足的問題，從2014年開始鼓勵區域內的高校為社區提供各種服務，包括志愿服務、講座和培訓、文化傳承與體驗，仁川廣域市的理念是“大學要降低門檻，讓當地居民自然地沉浸在共存氛圍中”(14)https://www.google.com/amp/www.dhnews.co.kr/news/articleViewAmp.html%3fidxno=118520.，這種理念也得到民眾和學者們的認可。2019年韓國國土交通部開始面向社會舉行智慧城市挑戰賽，作為地方高校解決社會問題的渠道，選定光州廣域市、京畿道富川市等6個地區為優秀賽區，并給予90億韓元支持，利用企業、地方高校、自治團體等民間創意資源來進行智慧城市建設，近些年通過創新技術和服務有效解決了交通、能源、環境和安全等眾多城市問題。

四、韓國經驗對我國地方高校與城市共生發展的啟示

韓國基于國家均衡發展戰略，大力實施地方高校與創新城市聯動政策，對于推動我國地方高校與城市雙向賦能、互動共榮，破解高等教育與區域發展中不平衡不充分的問題，促進不同類型高校以及東中西部地區城市的協調發展具有一定的啟示。

(一) 制定地方高校與城市共生發展的專項政策

優質高等教育是城市的亮麗名片。在知識經濟時代，高校對促進區域經濟社會發展和創新型城市建設的作用尤為凸顯。韓國競爭力的提升離不開地方高校與城市的共生互動。地方高校對接創新城市需求主動變革，創新城市為地方高校提供政策、資金、空間、實踐轉化等一系列支持。長期以來，我國高等教育存在資源配置的“剪刀差”，地方高校獲得的資源和支持有限，屬于弱勢群體。區域協調發展的政策歸根結底是要處理和協調不同行為主體間的關系。自然資源和空間區位是一個地區經濟發展的基礎條件，當資源固定不變時，就要依靠政策的力量驅動經濟發展過程中的經濟結構變化和經濟外向性[20]。借鑒韓國實施新大學區域創新工程、產學合作先導大學培育計劃、創新領先大學培育計劃、地方重點大學培育事業等一攬子工程支持地方高校發展的經驗，我國可以出臺相關政策，在學科專業、科研服務、師資隊伍、共建產業學院、學生就業創業等方面對地方高校予以扶持，提升其綜合競爭力。

韓國教育部以2018年度高校基本能力診斷結果為基礎，充分考慮韓國各個區域的平衡，將高校劃分為自主發展型高校和能力增強型大學，從2019年開始對兩類高校給予一般性財政支援。在全國207所自主改善高校中，位于非首都圈的高校有132所(占64%)，3年間共支援其5 687億韓元的事業發展經費(15)https://policy.nl.go.kr/search/searchDetail.do?rec_key=SH2_PLC20180218953.，對被選定為自主改善的高校，幫助其成為引領地區發展的高校。借鑒該經驗，我國可以在國家、省級、市級層面設立推動地方高校與城市共生發展的專項經費，引導地方高校服務城市發展，將社會需求作為學科專業設置和調整的重要因素，建設好一批能夠支撐國家急需、產業轉型和區域發展的新興交叉學科和專業，形成與經濟社會發展相協調的學科專業布局[21]，特別是要引導地方應用型本科高校與所在城市同呼吸、共命運，打造高校與城市“命運共同體”。高校參與城市發展受到經濟社會政治文化等因素影響，應因區域差異和政策環境的不同而有所不同。我國可以出臺相關政策鼓勵不同的地方高校依托所在城市的產業特色、區域優勢、人文底蘊凝練不同的辦學特色和互動模式。城市要積極創設有利條件，在項目安排、人才招聘、學生就業、資金扶持等方面予以大力支持，形塑高等教育與城市發展互促共生的關系，形成高校與城市互利共贏的局面。

(二) 優化區域創新生態體系

地方高校是區域創新體系的源泉。韓國通過實施開放式創新實驗室、工學融合區和工業園區等構建區域創新體系，調動創新主體積極性，充分激發區域創新活力。地方高校通過科技創新、人才培養及產學研合作等活動滿足區域內城市創新需求，讓創新成果在各個主體間傳播，相關經驗值得我國借鑒。

當前，我國許多產業仍處于全球創新鏈的中低端，缺乏一定的關鍵核心技術，這對提高區域創新能力提出更高要求。科技是第一生產力，人才是第一資源，創新是第一動力。大學肩負著服務區域戰略、支撐地方發展等多重使命，其發揮作用的前提即通過知識和人才的聚集形成強而有力的溢出效應。地方高校需要充分運用自身知識資源稟賦，從事能夠產生多重反饋與正溢出效應的研究活動，通過與政府、企業聯合共建產業學院、工程研究中心、實驗室等創新載體，實現高校騰飛和城市繁榮的雙贏。政府是區域創新體系的主導者、規劃者、組織者、保障者，具有調動各方資源、統籌社會各方力量的優勢。政府部門需要加強頂層設計，激發地方高校創新動能，健全便于創新知識產出的制度，吸引資本、技術與勞動力等創新要素集結，完善服務創新的專門機構，構建“政府-高校-企業”創新鏈條，激活大學城、高教園、科創帶、科技城等創新生態網絡。地方高校應轉變觀念，積極擁抱地方、服務城市，努力把企業的難題變成高校的課題，把地方的需求變成高校科研的要求。如此，校城共同加快促進創新要素在高校與區域之間順暢流動、高效配置，形成創新驅動發展的實踐載體、制度安排和環境保障。

(三) 促進地方高校服務城市人力資源集聚

隨著當前全球競爭態勢的加劇以及國內經濟結構轉型的加速，人力資源成為城市調整產業結構、推動轉型發展的重要因素。為此，構建區域內人力資源供需的良性循環體系成為地方高校對接區域經濟社會發展的重要任務之一。韓國地方高校在發展過程中注重與遷移公共機構深化合作、協同育人培育支持地方建設的本土人才，從而實現了地方高校與創新城市之間的良性互動，對我國地方高校發展具有啟示意義。

一是要構建地方高校與區域人力資源供需對接機制。人力資源供需匹配是促成區域創新能力提升、服務產業轉型升級的基礎。地方高校作為服務地方經濟社會發展的高等教育機構，其發揮作用的主要方式就是向地方輸出大量高素質人才，形成正溢出效應。特別是近年來全國高校畢業生規模不斷攀高，大學生“就業難”與企業“招工難”并存，高等教育人才供給側與市場需求側并不匹配，地方高校面臨的挑戰尤其明顯，迫切需要加強與城市的互動，協同解決畢業生就業難題，提高留在屬地城市就業創業的比例。

二是要推動地方高校構建區域內人力資源共享體系。推動區域人才集聚效應提升是地方高校服務城市發展的有效途徑。我國要進一步推動建立以政府為主導的人力資源共享平臺，加強地方高校和所在城市政府部門、行業企業、社區之間的聯系，實現區域內不同層級高校之間、高校與企業之間的信息共享，擴大人力資源共享范圍；進一步開發地方高校的人力資源，注重協調區域內各高校之間的人才流動、優化人才布局和地方高校人力資源配置，通過校際聯動、訪問研討、活動競賽等方式，不斷提升地方高校教師資源對區域創新的促進作用；促進以學生為載體的知識共享，根據所在區域產業結構和發展特點，通過實習實踐、校企合作、聯合培養等方式，促成高校知識資源與企業技術資源之間共享互通。

(四) 進一步促進產學研深度合作

韓國實施的區域創新型大學建設工程有效促進了區域間校企合作創新，推動了國內各城市協調發展；產學合作先導大學培育計劃作為一項典范性工程，有力推動了韓國產學研合作體系的逐步完善，共同構成了推進韓國產學研合作的項目生態群。當前，我國把推動產教融合作為高等教育改革的重要突破口，韓國諸多改革參與政府和高校之多，時間跨度之長，投入經費之大，影響范圍之廣，值得借鑒。

一是要加強頂層設計和制度創新。地方本科院校轉型發展離不開制度環境，受到教育內外部關系影響。我國地方高校與行業企業合作互動日益強化，政府出臺了不少引導性鼓勵政策，但是在法律層面仍缺乏有效支持，韓國完備的產業教育法律體系值得我國借鑒。面對高質量發展的要求，主管部門需要進一步加快產教融合的立法進程，真正明確產教融合的責任主體、權力邊界、保障體系。教育部、科技部、財政部、發改委等部門需進一步健全政產學研合作激勵與約束機制，在人才評價、職稱晉升、成果評價等方面提高產學研合作項目比例，推動政行校企共享數據、設備、人才等資源。

二是要發揮政府在產教融合中的主導作用。鑒于企業參與產教融合的利益補充機制尚不健全，產教融合具有不確定性，而許多資源掌握在政府手中，因此，政府需要發揮組織協調、統籌指導作用，牽頭規定產和教雙方的參與規模，通過建設產教融合大數據平臺，實現人才培養與企業需求兩者之間的平衡。我國可以成立全國產學研合作委員會，國務院層面可建立多部門參與的產教融合部際聯席會議制度。在城市層面，政府可以建立跨部門跨區域合作機制，推動行業企業、地方高校常態化互動聯絡，整合城市優勢資源，形成產教融合命運共同體。

三是要持續深入推進產教融合工程。我國應加強產教融合型城市、產教融合型企業、產教融合型專業建設。《國家產教融合建設試點實施方案》提出，試點布局建設50個左右產教融合型城市，在全國建設培育1萬家以上的產教融合型企業。地方高校和城市應該搶抓機遇，打破校園圍墻，推動行業企業參與地方高校辦學，推動校企共同制定人才培養方案，聯合成立產業學院，共建產教融合型專業，大力培育產教融合型企業，建設產教融合型城市，促進地方高校專業鏈、人才鏈與城市產業鏈、創新鏈有機銜接。