突發性公共衛生事件背景下中小微企業應急法律保障

趙舒齊

（貴州財經大學 法學院，貴陽 550025）

國家工商總局發布《全國中小微企業發展情況報告》，同時，工商總局指出，僅有12%的小型微型企業表示近幾年的營業額快速增長（增長率30%以上），其余大多數企業經營發展緩慢。此外，小型微型企業在發展過程中仍舊面臨大企業的擠出效應，尤其是在宏觀經濟環境不景氣的背景下，各種社會資源向大中型企業傾斜的意向更加明顯。面臨突發性公共衛生事件，各級國家機關、各人民團體、企事業單位組織和其他社會組織都應當做好持久戰的準備，加快企業轉型，促進產品更新換代，增強自身的競爭力。基于此，本文僅就中小微企業在突發性公共衛生事件中面臨的應急立法空白、生產經營行為不規范、貸款難等問題進行分析，并提出相應的法律保障對策。

一、突發性公共衛生事件中中小微企業面臨的經營困境

突發性公共衛生事件的出現擾亂了人們的正常生活節奏，也擾亂了有序運行的市場秩序，對于中小微企業而言更是沖擊了其固有的生產經營模式。國家統計局公布的相關數據顯示，自2020年新型冠狀肺炎疫情暴發以來，城鎮登記失業人數為1 160萬，較2019年上升215萬人次。年末領取失業保證金的人數也一直呈上升趨勢，2020年末領取失業保證金人數達21 689.5萬，2021年達22 958萬。居民消費水平指數下降為97.5%，居民人均教育文化娛樂支出比2019年減少19.1%。以上數據真實地反映出突發性公共衛生事件發生以來，我國的商業環境、生存條件、人民生活水平發生的重大變化，并且在此環境下中小微企業也逐漸暴露出一些問題。

（一）市場弱勢地位凸顯

首先，從市場資源角度來看，大型企業往往擁有較多的關系資源、杠桿資源、社會資源以及其他市場資源，中小微企業相較于大型企業而言，其所擁有的市場資源并沒有如此的深厚。在突發性公共衛生事件的影響下，市場資源更是向大型企業傾斜，中小微企業在市場中的弱勢地位更加凸顯。其次，從交易活動方面來看，大型企業在交易活動中往往處于主動地位，中小微企業處于被動地位。在與大型企業簽訂合同時，對于合同條款規定的權利、義務，中小微企業擁有的話語權較少，特別是在突發性公共衛生事件后，受市場環境影響嚴重，中小微企業訂單量減少，能夠與大型企業簽訂合同已是很難得的機會，故而在雙方簽訂的合同中中小微企業經常處于弱勢地位。

（二）生產經營陷入困境

中國中小商業企業協會聯合立信數據對全國范圍內的中小企業的調研情況顯示，對全國整體企業而言，在突發性公共衛生事件中，生產經營困難最顯著的表現是運營成本壓力增大（55.82%）、企業營收減少（78.3%）以及市場萎縮（57.5%）。從成本負擔來看，在全國范圍內，46.15%的企業仍需承擔每月5萬～50萬元不等的成本支出。在生產經營成本的重壓之下，不少企業選擇通過降薪或者裁員的方式緩解困境。從營業收入方面來看，因銷售市場受阻，企業的主營業務收入、其他業務收入以及銷售收入都有不同程度的減少，營業收入的減少，增加了中小微企業的生產經營難度。從市場萎縮方面來看，在突發性公共衛生事件的影響下，中小微企業難以接到新的訂單，即使接到訂單，也難以按時完成，供應鏈出現斷裂，整個市場的交易活動頻次降低，市場環境更加萎靡不振，生產經營活動深受影響。

（三）貸款難度高

維持正常的生產經營活動需要資金的支持，向商業銀行貸款是中小微企業解決資金周轉困難的主要途徑之一。然而商業銀行對貸款的對象也有嚴格的管控，大多數中小微企業的生產經營活動并不規范，還款能力不足，難以通過商業銀行的風險評估程序貸出款項，從而無法達到融資的目的。從政策上來看，銀保監會印發的《關于2022年進一步強化金融支持中小微企業發展工作的通知》中，明確提出商業銀行要持續做好對中小微制造業企業的金融服務，重點加大對先進制造業、戰略性新興產業中小微企業的中長期信貸投放。雖然國家出臺了很多相關的優惠政策，但真正落實到中小微企業實際生產經營活動中的并非全部，只有一部分的優惠政策由中小微企業真正享有。此外，中小微企業并非優惠政策的直接享受者，要解決貸款問題還需要商業銀行協助，而商業銀行在辦理貸款業務時需要考慮貸款后資金無法回籠的商業風險。這就導致許多中小微企業在商業銀行難以貸出款項，只能通過其他途徑，比如民間借貸等方式，以更高的代價緩解資金困境。

二、中小微企業經營困境的原因剖析

（一）中小微企業立法保障缺位

我國針對中小微企業的主要管理方式是由各地政府部門根據國務院的政策安排，結合當地實際發布的政策性文件進行管理。這些政策性文件大多規定了一定時期內國家政府對中小微企業的鼓勵和扶持，但并沒有相關的系統性法律法規規定中小微企業在突發事件下如何開展經營活動。程建認為，當前要有針對性地確定政府法治護航原則，持續優化“放管服”改革，以提高政府行政服務質量，堅持安定性、預見性原則，以保持政府法治護航的持續性，并提出政府法治護航中小微企業渡難關求發展的具體注意事項。目前，我國在應對突發事件時主要依靠《中華人民共和國突發事件應對法》。本法主要規定了一些突發事件的基本應對方案，以及各級政府部門應當承擔的責任，尚不能精準地解決企業在突發性公共衛生事件中面臨的生存困難、不正當競爭等問題。除此之外，并沒有獨立的中小微企業應急管理法律法規，這就導致在遇到突發事件的情況下，中小微企業會出現一段時間的停滯期。因缺少對中小微企業的相關立法，使其無法在突發事件發生時及時做出應對，反而更多地需要依靠政府的優惠政策渡過難關，而政策性文件又無法解決中小微企業面臨的各種問題。因此，為應對突發事件影響下中小微企業的各種問題，出臺相應的法律法規保障中小微企業的生產經營是有必要的。

（二）生產經營行為不規范

中小微企業在生產經營過程中經常會遇到勞動糾紛、合同糾紛、產品質量問題、不正當競爭、違法違規經營、造成生態環境污染、惡意逃避債務等問題。在中國裁判文書網上搜索“中小微企業”“民事案件”等關鍵詞，可以看出在2021年一年的時間里，涉及中小微企業糾紛的案件有2 169件，其中由于“利息”產生的案件糾紛有476件，由于“合同”產生的案件糾紛有418件，由于“擔保”產生的案件糾紛有412件。由此看來，中小微企業的經營行為在司法實踐中仍然存在一定的問題。首先，由于很多中小微企業與勞動者并未簽訂勞動合同，在突發性公共衛生事件的影響下，勞動者無法外出上班提供勞務，用人單位因經營困難難以支付勞動者工資，兩者之間的矛盾逐漸顯露出來，進而演變為勞動糾紛。而企業未按照勞動法的規定簽訂勞動合同，需要承擔一定的賠償責任，在營業收入減少的基礎上又增加了企業的支出，加劇了企業的資金壓力。其次，從上述數據可以看出，因合同產生的糾紛不在少數，究其原因，主要是生產經營行為不規范，對產品質量的把控不到位，部分中小微企業內部并未設置專門的監督部門，在企業的生產經營活動中很多不規范的行為難以得到監督，最終體現在產品質量問題、合同約定的標準難以達到上，從而降低了企業的商業信譽。

（三）中小微企業資金監管不完善

中小微企業融資難問題一直以來都是學術界爭論的重要問題之一，也是中小微企業難以渡過難關的重要原因之一。政府的優惠政策之所以難以惠及中小微企業，主要原因在于中小微企業償還貸款的能力較弱，特別是在突發性公共衛生事件的情況下，部分中小微企業難以撐過這段時期便面臨破產倒閉，商業銀行為規避商業風險對中小微企業的貸款業務把控嚴格，以一種更謹慎的態度辦理中小微企業的貸款業務，由此便導致了中小微企業融資難的問題。此外，商業銀行對中小微企業貸出款項的用途難以監測，貸款是否用于申請貸款所述理由，是否存在真實的合同關系等難以辨別，而商業銀行對其資金用途進行監測需要花費大量的人力物力財力，難以實現全面監控，需要政府干預實現對企業的資金監管，解除銀行對中小微企業貸款的后顧之憂。

三、加強突發性公共衛生事件中中小微企業應急法律保障的對策

（一）加快制定中小微企業應急管理法律法規

中小微企業的應急管理法律法規的主要作用在于啟動應急預案后，能夠快速準確地指導中小微企業的運行，并且在法律法規的保障下，能夠更精準、更有效地保護市場秩序的有序運行，政府對中小微企業的指導能夠更規范、更有力。首先，中小微企業應急管理法律法規在立法價值上，應當平衡秩序與自由，在維護社會秩序的基礎上，盡可能地保障企業的持續發展，鼓勵企業向科技型、技術型方向轉型，在適應突發事件的情況下拓展中小微企業的出路。其次，在中小微企業應急管理法的主要內容方面，可以闡明突發事件為不可抗力的因素。對受疫情影響的商品買賣、工資報酬、行政處罰等民事經濟行政糾紛，充分考慮疫情背景因素，準確認定疫情與違約、過錯之間的因果關系，依法依規提出檢察建議或提出抗訴，最大限度地減少疫情帶來的損失，幫助企業卸下包袱，促進其順利開展生產經營活動。通過構建系統的應急管理法律法規達到事前預防的目的，輔之以臨時性的政策性文件解除中小微企業的困境，而不能一味地只依靠政策性文件應對突發性公共衛生事件。

（二）規范中小微企業的生產經營行為

首先，可以設立專門為中小微企業提供咨詢服務的法律援助團體，解答其關于生產經營行為合法性的問題。中小微企業由于其規模小，經營模式單一，在生產經營過程中對相關法律的認知能力有限，企業內部缺少單獨的法務部門，對很多經營行為無法準確地判定是否合法合規。如果可以在網絡平臺或者各地區固定區域設立專門為中小微企業提供法律援助的相關機構或者團體，中小微企業在認識其生產經營過程中行為的合法性、合規性方面就有了專業的渠道，還可以起到規范中小微企業生產經營行為的作用。其次，由各地律協組織向中小微企業普及法律知識，從意識形態方面加深中小微企業對相關法律的認識，在思想上指導中小微企業合法合規地開展生產經營活動。中小微企業大多未設有專門的法律服務部門，對生產經營行為的合法性認識不夠。如果可以通過網絡平臺上的公眾號、短信、短視頻等方式或者線下發放宣傳單的方式，幫助中小微企業逐步了解其在生產經營過程中行為的法律性質，以及如何合法合規地開展市場交易活動，就可以有效地減輕中小微企業在應對突發性公共衛生事件時因經營行為不規范而可能導致的其他訴累，降低中小微企業生產經營的法律風險。

（三）建立中小微企業貸款資金的監管體系

在突發性公共衛生事件中，中小微企業的資金鏈可能出現斷裂，為保障中小微企業的正常經營活動，還可以借助商業銀行的相關優惠政策扶持中小微企業。但是由于商業銀行難以對中小微企業的貸款資金回籠風險準確地作出判斷，導致很多中小微企業不能成功貸款，那么完善中小微企業貸款資金的監管，對解決中小微企業貸款難問題而言是很有必要的。首先，對中小微企業貸款資金的監管應當朝著數字化的方向發展。依托互聯網、各種網絡平臺，通過協調行內資源、加強部門聯動，運用視頻連線、遠程認證等科技手段，探索發展非現場核查、核保、核簽等方式，在依法合規和風險可控的前提下，切實做到應貸盡貸快貸，不斷提升金融服務效率。突發性公共衛生事件給人們的出行造成很大的阻礙，但同時也體現出數字金融的強大作用，對貸款資金的監管可以借用大數據平臺實現監管技術支持。其次，發揮政府有形手的作用，建立系統的監管體系，由政府部門主導，經商業銀行申請查詢中小微企業貸款資金的使用情況，及時對資金使用異常的企業進行調查，根據資金使用異常情況的嚴重程度，分為不同等級，按照評估結果采取不同的應對措施。同時，要充分考慮到突發性公共衛生事件的影響，將政府出臺的各項政策性文件盡快落到實處。