地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性文獻(xiàn)綜述

陸佳卉

（上海工程技術(shù)大學(xué)，上海 201620）

一、地方政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)研究

（一）地方政府創(chuàng)新的內(nèi)涵研究

政府創(chuàng)新的概念是由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引入的，熊彼特在1912年于美國出版的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》中首次提出了“創(chuàng)新”這個(gè)概念，并于1939年對“創(chuàng)新”這個(gè)概念進(jìn)行了明確的定義，即在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中引進(jìn)新的組合來使生產(chǎn)手段得到更高的發(fā)展，包括對市場的進(jìn)一步開拓、產(chǎn)品生產(chǎn)方式的新發(fā)明、引進(jìn)對于當(dāng)?shù)匕l(fā)展有利的新產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)新質(zhì)量、建立新的供應(yīng)渠道以及建立新的生產(chǎn)組織的全過程。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新來帶動(dòng)它并從中得到提升，如果經(jīng)濟(jì)沒有創(chuàng)新，得不到創(chuàng)新，就不可能會持續(xù)地增長。

但是，似乎在沒有形成權(quán)威且被廣泛接受的定義的情況下，學(xué)者們很難就政府創(chuàng)造新的確切定義達(dá)成共識。彼得·斯賓克則把有效性視為創(chuàng)新的關(guān)鍵，認(rèn)為政府創(chuàng)新是行政官員取得收效的行為。萊特強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新的根本目的，認(rèn)為公共部門創(chuàng)新不僅是“對一個(gè)組織來說所有的新事物”，也不是“好的公共事務(wù)”，而是“更廣泛的公共利益”。隨著中國政府創(chuàng)新實(shí)踐的不斷發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者也對政府創(chuàng)新研究進(jìn)行了多角度的闡釋。俞可平的觀點(diǎn)是，政府創(chuàng)新就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。何增科對于政府創(chuàng)新的概念定義與俞可平的相似，公共權(quán)力機(jī)關(guān)在中國包括各級黨委、政府及其職能部門以及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等，擔(dān)負(fù)有行政管理職能的官方群團(tuán)組織，因此他又進(jìn)一步將政府創(chuàng)新概括為政府管理技術(shù)創(chuàng)新和政府管理體制創(chuàng)新。

在當(dāng)下國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已對地方政府創(chuàng)新定義展開熱烈的討論，那么地方政府創(chuàng)新到底是什么？Jack L.Walker對于地方政府創(chuàng)新關(guān)注較早，認(rèn)為創(chuàng)新意味著政府模仿了一個(gè)對于當(dāng)?shù)貋碚f屬于全新的政策或規(guī)劃，并且無論這個(gè)項(xiàng)目是已經(jīng)過時(shí)了或是已經(jīng)有很多地區(qū)采用了。他認(rèn)為，這種模仿在各個(gè)地區(qū)之間對于社會和政治變革都有著很大程度的影響，并且可能會改變當(dāng)?shù)卦窘?jīng)營的方向。劉靖華等認(rèn)為，地方政府的創(chuàng)新是在其原本發(fā)展的基礎(chǔ)上，根據(jù)其管理弱項(xiàng)去探尋新的管理方式，以此來適應(yīng)宏觀環(huán)境的變化以及現(xiàn)實(shí)所帶來的各種挑戰(zhàn)。

（二）地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力研究

學(xué)者們通常從內(nèi)部和外部兩方面的因素來研究地方政府的創(chuàng)新能力。特德·蓋布勒與戴維·奧斯本提出的改革或重塑政府的十大原則，分別是：起催化作用的政府、社區(qū)擁有的政府、競爭型政府、有使命感的政府、講究效果的政府、受顧客驅(qū)使的政府、有事業(yè)心的政府、有預(yù)見的政府、分權(quán)的政府和以市場為導(dǎo)向的政府。李景鵬從創(chuàng)新實(shí)踐的角度提出，政府創(chuàng)新的動(dòng)力包括五方面，一是地方政府領(lǐng)導(dǎo)的社會責(zé)任，二是地方政府對當(dāng)?shù)氐倪\(yùn)作以追求更高的績效，三是上級的壓力對地方政府的促進(jìn)，四是學(xué)術(shù)和媒體界的推動(dòng)，五是人民群眾的壓力。對于地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力研究，鄯愛紅將其概括為了四個(gè)方面：首先，地方政府創(chuàng)新的理論是地方政府創(chuàng)新改革的豐富理論來源；其次，各自的政府為了促進(jìn)自己所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會產(chǎn)生激烈的競爭；再次，地方政府對于社會的管理手段和管理體系會隨著市場經(jīng)濟(jì)的要求以及發(fā)展趨勢而進(jìn)行改變，并且要求會越來越高；最后，地方政府和民眾的力量也是地方政府創(chuàng)新改革的重要推動(dòng)力。

（三）地方政府創(chuàng)新的類型研究

Jim Armstrong & Robin Ford對比了其他國家與加拿大的公共行政部門的創(chuàng)新研究，并總結(jié)了四種創(chuàng)新類型：以廣大群眾為中心的服務(wù)、合作關(guān)系、私營部門的實(shí)驗(yàn)和試行的公開。Eleanor D.Glor則歸納了八種創(chuàng)新的模式：反應(yīng)性、主動(dòng)性、必要性、強(qiáng)迫性、積極性、持續(xù)性、互補(bǔ)性、轉(zhuǎn)化性，有三個(gè)最重要的因素對創(chuàng)新產(chǎn)生影響：創(chuàng)新挑戰(zhàn)、個(gè)人動(dòng)機(jī)和組織文化。其中，創(chuàng)新力包括內(nèi)動(dòng)力和外動(dòng)力，組織文化包括自上而下的文化挑戰(zhàn)和自下而上的文化挑戰(zhàn)他們又被進(jìn)一步細(xì)分為了較大的挑戰(zhàn)和較小的挑戰(zhàn)。墨爾將創(chuàng)新分為了兩種：一種是采納式創(chuàng)新，也就是能夠快速被政府接受并采納的；另一種是漸進(jìn)式創(chuàng)新，這也就是指一項(xiàng)創(chuàng)新要進(jìn)行試用，慢慢被接受再被徹底運(yùn)用到政府工作上。有些政府為了增進(jìn)社會的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，采用了一些技術(shù)手段進(jìn)行創(chuàng)新。楊雪冬在這方面研究后總結(jié)了三種類型：一是適應(yīng)性創(chuàng)新，是指由于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，一些組織為了自身的發(fā)展接受一些技術(shù)，政府因此也需要接受適合宏觀環(huán)境發(fā)展的技術(shù)；二是應(yīng)用性創(chuàng)新，是指政府在發(fā)展過程中遇到的問題，這些問題需要技術(shù)手段來解決，正好政府內(nèi)部擁有解決這類問題的成熟技術(shù)，因此可以處理這些問題，促進(jìn)創(chuàng)新；三是學(xué)習(xí)性創(chuàng)新，是指有些政府部門利用別的政府部門或者私營部門的經(jīng)驗(yàn)作為參考，使用某種技術(shù)來解決特定問題，并將其運(yùn)用于自己的運(yùn)作中。

二、地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的研究

（一）地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性涵義的研究

從管理學(xué)角度來看，王煥祥、黃美花認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)是一個(gè)制度變遷和完善的過程，地方政府創(chuàng)新核心運(yùn)作的可持續(xù)性是地方政府在運(yùn)作的過程中，作為創(chuàng)新的主體，通過控制和協(xié)調(diào)各種要素來維護(hù)創(chuàng)新產(chǎn)生的公共利益，使其得以長期增長下去。韓福國等人從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出發(fā)，結(jié)合創(chuàng)新的拓展概念，將政府創(chuàng)新的可持續(xù)性定義為能夠支撐政府創(chuàng)新體系和其他成果的核心要素的總和力量，持續(xù)時(shí)間的長短不是一個(gè)創(chuàng)新或其他成功的制度是否可以持續(xù)發(fā)展的條件，也不是一個(gè)政府能否延續(xù)的問題，而是對能夠使政府創(chuàng)新的因素的分析。包國憲、孫斐認(rèn)為，中國地方政府創(chuàng)新的定義是通過范式來界定的。他們認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性是指地方政府在地方政府間競爭與合作形成的聯(lián)動(dòng)環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和自身嵌套的行政文化環(huán)境下形成的創(chuàng)新精神、適應(yīng)性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新知識積累，并打破原始創(chuàng)新路徑，使項(xiàng)目適應(yīng)創(chuàng)新過程重大變革的內(nèi)生需求，最終成功形成其作用機(jī)制，導(dǎo)致地方政府在創(chuàng)新過程中產(chǎn)生的優(yōu)秀因子在運(yùn)作過程中選擇、學(xué)習(xí)、模仿和試錯(cuò)并且最終得以保留并擴(kuò)散到其他政府，使得其余地方政府可以借鑒學(xué)習(xí)并對自身進(jìn)行結(jié)合創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展。對于創(chuàng)新可持續(xù)性發(fā)展的時(shí)間和空間方面，傅金鵬、楊繼君認(rèn)為，地方政府的創(chuàng)新可持續(xù)性的內(nèi)涵是指一項(xiàng)地方政府創(chuàng)新的核心、理念或技術(shù)在時(shí)間維度上得以延續(xù)并在空間維度上得到擴(kuò)散。

綜上所述，通過對于學(xué)者關(guān)于地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行整理，從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和空間等角度進(jìn)行闡述，并得出結(jié)論，要實(shí)現(xiàn)長期公共利益，創(chuàng)新必須是可持續(xù)性的。地方政府作為創(chuàng)新的主要機(jī)構(gòu)，在制度變遷以及創(chuàng)新發(fā)展的過程中，要使創(chuàng)新帶來的績效具有延續(xù)性，并能使其公共利益得到增長。只有這樣，最終才能實(shí)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性發(fā)展。

（二）影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性因素的研究

地方政府創(chuàng)新的有效性和活力可以體現(xiàn)在地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性上，根據(jù)各個(gè)地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐總結(jié)，存在很多影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素。這其中包括地方政府自身因素以及其所處的制度環(huán)境所造成的因素，可以分為內(nèi)生因素和外生因素。此外，根據(jù)創(chuàng)新的存續(xù)時(shí)間以及影響范圍來看，可以按照時(shí)間和空間兩種維度來考察地方政府創(chuàng)新的成效。

1.內(nèi)生因素。王煥祥、黃美花通過對143個(gè)案例樣本進(jìn)行總結(jié)和分析，以動(dòng)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)將地方政府的創(chuàng)新模式分為實(shí)驗(yàn)性創(chuàng)新、戰(zhàn)略性創(chuàng)新、探索性創(chuàng)新、問題性創(chuàng)新以及功利性創(chuàng)新五種類型。實(shí)驗(yàn)性創(chuàng)新是在中央政府對地方政府授權(quán)之后，由地方政府去實(shí)施創(chuàng)新，風(fēng)險(xiǎn)性較低，如果試點(diǎn)成功的話，就可以推行擴(kuò)散下去，改革的成本較低。戰(zhàn)略型創(chuàng)新是地方政府基于一些重大的發(fā)展領(lǐng)域，學(xué)習(xí)借鑒國外政府改革，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行的創(chuàng)新可以提高地方政府的競爭力，具有長遠(yuǎn)發(fā)展性。探索型創(chuàng)新通常是某地政府首先進(jìn)行創(chuàng)新改革，風(fēng)險(xiǎn)性較高，收益也充滿不確定性。問題型創(chuàng)新是由于政府出現(xiàn)了某些問題，并要根據(jù)這些問題進(jìn)行創(chuàng)新，創(chuàng)新的動(dòng)力主要取決于出現(xiàn)的問題的緊迫性。功利型創(chuàng)新是某些政府為了一時(shí)的利益而進(jìn)行的創(chuàng)新，并不具備長期性。創(chuàng)新的主體與客體對創(chuàng)新的內(nèi)容能否保持一致性也決定了創(chuàng)新是否具有可持續(xù)性。李景鵬提出了兩點(diǎn)地方政府創(chuàng)新不能長期堅(jiān)持的原因，一是堅(jiān)持，二是推廣。例如，在創(chuàng)新實(shí)踐中，由于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人更換，新的領(lǐng)導(dǎo)人為了追求更高的績效，而之前的創(chuàng)新并不出彩或者成本較高，就會被中止或拋棄，導(dǎo)致創(chuàng)新難以長期堅(jiān)持。也可能由于新出的創(chuàng)新項(xiàng)目沒有充分被群眾了解，推廣不夠，這樣就會造成新的項(xiàng)目得不到群眾的認(rèn)可和支持，最后無法持續(xù)下去。此外，制度化是創(chuàng)新能否持續(xù)的保證。創(chuàng)新項(xiàng)目必須基于合法的前提下進(jìn)行，針對創(chuàng)新頒布法律來規(guī)范其發(fā)展才能避免不可持續(xù)性的發(fā)生。

2.外生因素。地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)鼐用竦氖芙逃潭取⑸盍?xí)慣等都會影響一項(xiàng)創(chuàng)新項(xiàng)目能否在當(dāng)?shù)爻掷m(xù)推進(jìn)。行政體制的改革依附于經(jīng)濟(jì)體制的改革，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)程度差異體現(xiàn)了創(chuàng)新推行的差異，并且群眾如果受教育程度高，就會對創(chuàng)新的需求更大，創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施起來較容易被接受，也更容易實(shí)施和推廣。但是如果地方政府間出現(xiàn)惡性競爭，就可能導(dǎo)致本地區(qū)創(chuàng)新項(xiàng)目的成功信息被掩藏封鎖，鄰近地區(qū)不能進(jìn)行學(xué)習(xí)借鑒，導(dǎo)致地區(qū)之間貧富差距拉大，不利于政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。

3.時(shí)間和空間維度。從時(shí)間和空間兩個(gè)維度來分析，傅金鵬、楊繼君認(rèn)為，影響地方政府可持續(xù)性創(chuàng)新的因素主要包括以下幾點(diǎn)。首先，時(shí)間維度的影響。一個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目的存在和延續(xù)受到諸多因素的影響，包括創(chuàng)新本身的內(nèi)在因素，如創(chuàng)新的推動(dòng)者、制度化程度和組織有效性等，也包括創(chuàng)新環(huán)境的外部因素，如優(yōu)越性等。其次，空間維度的影響。主要包括推動(dòng)創(chuàng)新話題的意識、政府之間的合作與競爭程度、評估結(jié)果的方法和環(huán)境差異，如果創(chuàng)新項(xiàng)目的推行者對這個(gè)項(xiàng)目失去了信心，不繼續(xù)推動(dòng)其發(fā)展，就可能導(dǎo)致這個(gè)項(xiàng)目中斷而無法進(jìn)行下去，也可能是這個(gè)項(xiàng)目威脅到了別的政府或者與地區(qū)某部門形成了矛盾沖突，就可能導(dǎo)致這個(gè)項(xiàng)目受到阻礙無法繼續(xù)。此外，上級中央政府對于項(xiàng)目的態(tài)度在于他們在其中獲得的收益是否大于其投入的成本，如果收益大，他們就會積極支持幫助項(xiàng)目在各地推行。績效評估的方式也會影響政府創(chuàng)新可持續(xù)性。在創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)踐過程中，如果這個(gè)項(xiàng)目是由地方政府首發(fā)實(shí)驗(yàn)成功推行而出，那么評價(jià)就會高于政府引入一個(gè)成功的創(chuàng)新項(xiàng)目并廣泛實(shí)施。他們認(rèn)為，一是體現(xiàn)了地方政府積極創(chuàng)新的精神，二是只反映了學(xué)習(xí)的方法，因此評估結(jié)果的方式也會在一定程度上限制創(chuàng)新的可持續(xù)性。

三、研究結(jié)論

本研究整理了地方政府創(chuàng)新和地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的相關(guān)文獻(xiàn)，在搜索和排序的過程中可以得出結(jié)論，學(xué)者較多關(guān)注的是地方政府創(chuàng)新的基本特征、類型和驅(qū)動(dòng)因素，而較少關(guān)注地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性研究。因此，本文基于這方面各學(xué)者的文獻(xiàn)，重點(diǎn)研究中國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性。并且本文基于地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性發(fā)展的理念，從內(nèi)生因素、外生因素、時(shí)間和空間維度四個(gè)方面分析了地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性發(fā)展存在的問題和原因，為地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展提供理論和實(shí)踐的借鑒。