新時期鄉鎮政府公共管理職能定位與落實

林 鋒

（湖南中醫藥大學，長沙 410006）

0 引言

進入21 世紀以來，鄉鎮政府角色發生了變化，公共管理職能得到升級與調整，建設服務型政府已經成為我國迫切需要完成的任務。為了完成建設服務型政府的首要目標，各級鄉鎮政府需要重新定位其公共管理職能，有效調整現有的管理組織結構及管理方式，使宏觀調控逐漸向間接管理轉變，同時避免出現公共管理職能重疊、空缺等問題，真正發揮鄉鎮政府在推動社會主義建設及國家發展中的作用。

1 鄉鎮政府公共管理理論基礎

1.1 政府公共管理

政府公共管理又稱行政管理，指的是政府作為管理及執法機關，按照現有的法律法規，對我國經濟、政治、文化以及社會公共事務等進行的綜合性管理。其中，經濟公共管理主要體現在經濟活動及經濟環境管理中；政治公共管理主要體現在維護統治階級利益中；文化公共管理主要體現在社會公眾精神文化需求管理中；社會公共事務公共管理主要體現在除經濟、政治、文化之外的管理中。

政府公共管理主要具備執行性、法定性、公共性、擴張性、動態性以及強制性六大特征。基于這些特征，可以判斷政府開展公共管理是為了給社會公眾提供公共服務，需要受到法律法規、國家意志、經濟關系、政府和社會關系的約束及限制，而且，其還將擴展到更多的社會層面。

1.2 服務型政府公共管理

“服務型政府”這一概念最早由劉熙瑞在2002 年提出，他指出服務型政府公共管理職能包括宏觀調控、社會管理、市場監督、公共服務四大類型，并且各級政府均會逐漸向服務型政府轉變，還表示公共管理職能也將發生相應轉變。此外，他指出，服務型政府公共管理職能具有限制性，即政府需要將管理權力歸還給市場及社會，同時為市場及社會提供公共服務；服務型政府公共管理職能具有維護性，即政府需要通過公共管理來維護經濟市場秩序，保障社會安全和公民合法權益；服務型政府公共管理職能具有社會性，即政府需要為社會公眾提供社會保障及社會福利，并且需要涉及社會公眾生活的多個方面。需要注意的是，服務型政府在英文中是沒有對應的解釋的，國外一般用“公共服務”來指代，但是二者的內涵具有相通性，均是為了更好地定位和落實政府公共管理職能。

2 新時期鄉鎮政府公共管理職能定位

2.1 基本公共管理職能定位

按照我國政府機構的結構，可以將政府分為4 個等級，鄉鎮政府位于第四等級，其具體職務有鄉長、副鄉長、鎮長、副鎮長。鄉鎮政府基本公共管理職能定位如下：執行上級行政單位及人民代表大會發布的決議；保障轄區范圍內社會公眾的財產安全及合法權益，維護社會環境穩定；規劃轄區范圍內的社會發展計劃、經濟發展計劃，并且有效落實計劃；保障轄區范圍內各個經濟組織的合法權益；尊重轄區范圍內少數民族的風俗習慣；保障轄區范圍內所有公民的合法權益；及時落實上級行政單位交辦的工作事項。

2.2 服務型政府公共管理職能定位

鄉鎮政府身為我國的基層行政單位，需要肩負起建設服務型政府、實現服務型公共管理的職責和義務。我國是農業大國，并且農村面積較大，鄉鎮政府能否穩定發揮服務型公共管理職能，不僅關系到鄉鎮經濟發展，還關系到整個社會的運行。基于我國鄉鎮城市化發展現狀，鄉鎮政府應當致力于建設以農民為中心、為農民提供公共服務的法治政府。鑒于此，鄉鎮政府服務型公共管理職能定位如下：積極貫徹黨和國家的發展政策；提高鄉鎮生產水平及鄉鎮經濟市場建設水平；致力于鄉鎮基礎設施建設；為管轄范圍內的農民提供公共服務；維持管轄范圍內鄉鎮的安全和穩定。

3 新時期鄉鎮政府公共管理職能落實策略

3.1 落實服務型公共管理理念

第一，樹立服務型公共管理理念，主要體現在社會保障、衛生和教育3 個方面，真正做到以人為本，推動管轄范圍內鄉鎮穩定發展。例如，鄉鎮政府可以要求工作人員在公共管理過程中不斷強化自身服務觀念，專注實際而不是表面，從而提高管轄范圍內農民的生活質量。

第二，基于服務型公共管理理念調整公共服務及公共設施，從而解決公共服務及公共設施供給資金短缺的問題。例如，鄉鎮政府可以結合管轄地區經濟發展水平及財政收入水平，確定公共服務及公共設施支出總額；可以完善公共服務及公共設施提供方式，通過生產活動、公開招標等方式，提高公共服務及公共設施的經濟性；可以充分利用私人投資和社會組織投資，通過招商引資等方式，吸引更多非政府組織或個人進入公共服務體系。

第三，完善科學決策機制，提高公共管理效率和決策能力，使得公共管理向科學化、民主化和法治化方向發展。例如，鄉鎮政府貫徹以人為本的決策理念，將管轄范圍內社會公眾的合法權益作為決策的出發點，真正考慮不同群體的合法權益；制定規范化和標準化的決策原則。

3.2 精簡現有公共管理機構

第一，精簡現有管理機構及工作人員結構，實現公共管理職能的均衡分配，真正做到人盡其才。例如，鄉鎮政府可以結合公共管理的實際需求，合理配置工作人員人數，避免出現工作人員過多的問題。

第二，組建一支業務能力強、專業素質過硬的公共管理隊伍，同時持續提高領導干部及工作人員的綜合能力。例如，鄉鎮政府可以擴展領導干部選拔渠道，使得事業編制人員、優秀村干部、大學生村官以及企事業單位優秀管理人才均能夠參與領導干部選拔，選擇真正有能力擔任公共管理職能的優秀人才；可以構建各個鄉鎮政府之間的人才流動體系，實現公共管理工作人員之間的溝通與交流，為其履行公共管理職能提供幫助；可以提高人才選拔及任用標準，對工作人員的工作能力和職業道德進行均衡評價；可以優先配置貧困鄉鎮人才，使得更多公共管理人才能夠投身于貧困鄉鎮發展建設工作，同時形成對公共管理團隊的針對性培養；可以完善領導干部培訓制度，通過輪崗培訓的方式，實現領導干部的綜合性教育，進一步提高其全局觀念和綜合能力；可以對工作人員進行統一管理，并制定完善的管理標準和流程；可以構建職務與職級并行制度，給予貧困鄉鎮、偏遠鄉鎮的領導干部及工作人員必要的補貼，維護特殊地區鄉鎮公共管理隊伍的穩定性。

3.3 構建高效的公共管理模式

第一，加強對工作人員的教育引導，從源頭上提高公共管理質量，確保每位領導干部及工作人員都能夠將黨的政治建設作為第一管理要素，強化領導干部及工作人員對國家建設方針的思想認同和情感認同。例如，鄉鎮政府可以強化對工作人員的黨性教育，引導工作人員堅持正確的輿論導向，樹立正面的宣傳理念，有意識地引導社會輿論發展；可以強化精神文明建設，在政府內部形成愛崗敬業的工作氛圍；可以堅持公平、公正、公開地任用領導干部，同時考慮政績和政德。

第二，同時強化硬件和軟件建設，實現均衡發展。例如，鄉鎮政府可以推動機關事業單位、社區以及學校等基層黨組織建設，確保公共管理能夠覆蓋各類社會基層組織；可以為公共管理提供足夠的經費支持和人力資源保障；可以通過黨內情況通報、黨委決策規則等制度，實現同級政府之間的有效合作。

第三，健全問責模式，引導領導干部及工作人員樹立正確的公共管理理念。例如，鄉鎮政府可以完善政績述職評價方式，形成對工作人員的縱向考核；可以完善監察體制，充分發揮監察委員會的監管職能，堅持整治懶政、庸政等問題；可以對不作為、不擔當的領導干部進行嚴肅教育，使失責必問、問責必嚴成為鄉鎮政府公共管理的常態；可以構建權力清單制度，實現對財政投資、資金應用等關鍵環節的重點約束，全面杜絕腐敗行為。

第四，提高公共服務及公共設施供給的高效性，探索符合服務型政府公共管理需求的供給模式。例如，鄉鎮政府可以制定長遠的公共服務及公共設施供給規劃，通過實地調查了解公共管理政策，具體體現在如下4 個方面：選擇供給主體時，考慮政府、社會、市場的供給情況；選擇供給決策機制時，考慮上級行政單位決策及管轄范圍內社會公眾的實際需求；選擇供給籌資機制時，轉變單一的籌資機制，解決資金短缺、供應不及時等問題；選擇供給服務機制時，考慮服務型政府建設需求及鄉鎮綜合性管理需求。

3.4 增加現有公共管理職能

第一，運用市場經濟理論完善現有的公共管理職能，以此來彌補鄉鎮政府主體責任不確定的缺陷，實現對市場調節機制的充分應用。例如，鄉鎮政府可以通過競爭機制和市場機制來配置管轄范圍內的現有資源，使得公共服務及公共設施供給保持平衡，如通過外包企業完成鄉鎮衛生清潔。

第二，整合各個機構的公共管理職能，確保每一項公共管理職能都有相應的機構進行落實。例如，安排專門人員履行咨詢服務職能；構建待辦制度，對公共管理事務進行統一受理及集中辦理；采取同一窗口集中辦理的模式，確保農民能夠在同一窗口完成相關事務處理及一次性繳費；根據公共服務內容及服務對象簽訂服務合同，形成對公共服務的有效約束；改變公共服務提供模式，擴展公共服務類型，如政府出資購買公共服務，從而為管轄范圍內的社會公眾提供鄉鎮政府無法提供的公共服務。

3.5 做好公共管理的監管

第一，完善社會公眾監督機制，使得管轄范圍內的社會公眾能夠充分行使合法權利，展開對政府部門的有效監督，確保政府部門能夠依法對社會公眾負責。例如，提高在公共管理方面的獨立自主性，減少對上級行政單位的依賴，逐漸提升獨立完成公共管理的能力；可以強化管轄范圍內社會公眾的公共管理監管意識，使得社會公眾了解政府的組織機構及人員編制，了解服務型政府建設的需求及公共管理職能，社會公眾只有對鄉鎮政府工作保持足夠的了解，才能夠積極參與公共管理監管。

第二，建立相對獨立的行政機制，一方面能夠明確鄉鎮政府的職責義務，另一方面能夠減少低效組織機構的數量，推動服務型政府建設。例如，鄉鎮政府可以明確具體的公共管理職責。通常情況下，鄉鎮政府需要同時處理民事糾紛事件、保障社會公眾安全、建設與維護鄉鎮公共設施以及提供鄉鎮醫療服務，但是部分公共管理職能并不屬于鄉鎮政府的職能范疇，最具有代表性的是基礎教育、農業生產基礎設施建設，這些屬于利益外溢型公共服務及公共設施，需要專門部門完成。

第三，完善黨內監督制度，使得工作人員之間實現相互監督。例如，強化黨風廉政建設，要求領導干部及工作人員強化自我管理意識；加大監督力度，形成對公共管理權力的有效約束；可以通過群眾監督和輿論監督輔助黨內監督，確保公共管理職能可以得到綜合性監督。

4 結語

服務型政府公共管理已經成為新時期鄉鎮政府公共管理職能定位及落實的必然方向，鄉鎮政府可以同時做好基本公共管理職能定位和服務型政府公共管理職能定位，并通過落實服務型公共管理理念、精簡現有公共管理機構等策略落實公共管理職能，逐步實現我國構建服務型政府的目標，持續完善國家治理體系，推動社會主義改革持續向前發展，并形成屬于自己的成功道路及經驗。