行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化的策略分析

李 婷

（民主與法制社，北京 100086）

0 引言

預(yù)算管理一體化是提升各級預(yù)算管控水平的有力舉措，其核心為關(guān)聯(lián)規(guī)則統(tǒng)一，主要載體為統(tǒng)一的預(yù)算管理系統(tǒng)，需行政事業(yè)單位嵌入統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，以信息系統(tǒng)升級迭代為指向，優(yōu)化配置行政事業(yè)單位的設(shè)備資源、人力資源及其他類型的資源，從而滿足其預(yù)算編制、審核、資金支付以及會計核算等工作需求，還可在自動、標(biāo)準(zhǔn)和高效的狀態(tài)下完成預(yù)算管理任務(wù)。預(yù)算管理一體化是行政事業(yè)單位加強管理改革的突破口之一，有關(guān)單位需要抓住薄弱環(huán)節(jié)，重視管理改革，順應(yīng)預(yù)算管理形勢，強化預(yù)算功能作用。然而，有些行政事業(yè)單位存在管理要點模糊、規(guī)范落實乏力、目標(biāo)不夠明確、技術(shù)實力較弱以及人才不足的問題，不利于行政事業(yè)單位提升預(yù)算管理能力。鑒于此，為有效提高行政事業(yè)單位綜合管理質(zhì)量，探討預(yù)算管理一體化實施的策略尤為重要。

1 行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化的必要性

1.1 完善預(yù)算制度，優(yōu)化治理體系

預(yù)算管理一體化的載體為信息系統(tǒng)，需行政事業(yè)單位使用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)開展預(yù)算管理活動。因此，行政事業(yè)單位可有效使用現(xiàn)代技術(shù)驅(qū)動預(yù)算制度建設(shè)，實現(xiàn)預(yù)算現(xiàn)代化管理目標(biāo)，繼而優(yōu)化國家治理體系。現(xiàn)階段，預(yù)算制度建設(shè)處于改革的深水區(qū)。實踐證明，行政事業(yè)單位若想進一步加強制度建設(shè)，須保證制度約束有力、規(guī)范透明以及標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)。各級政府要做到高效銜接，維系制衡關(guān)系，使財政資金得以統(tǒng)籌管理。基于此，行政事業(yè)單位作為《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》的實施主體及國家預(yù)算系統(tǒng)中的一環(huán)，需要實施預(yù)算管理一體化，立足實際促進預(yù)算制度建設(shè)與發(fā)展，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化國家治理體系。

1.2 利于行政事業(yè)單位應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)

在新時代，國家持續(xù)對內(nèi)改革，通過實施改革政策增加財政收入，在此基礎(chǔ)上防范重大風(fēng)險、助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。盡管國家經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，但是不穩(wěn)定因素依舊存在，財政維持在“緊平衡”的狀態(tài)。為減輕財政壓力，行政事業(yè)單位需要實施預(yù)算管理一體化，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“過好緊日子”，加強資源統(tǒng)籌，注重支出管理，關(guān)注項目的綜合效益，樹立“科學(xué)用錢”意識，省下“不該花的錢”，通過一體化預(yù)算管理接受外部約束并加強內(nèi)部控制，保障預(yù)算管理全面、規(guī)范和高效，從而集中財政力量攻克發(fā)展難關(guān)，在應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)的同時履行職責(zé)，強化公共服務(wù)綜合實力。

1.3 夯實財政工作基礎(chǔ)

①行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化有利于推動財政工作向著數(shù)字化方向發(fā)展，建成統(tǒng)一的數(shù)字化監(jiān)管平臺。②預(yù)算管理一體化可以促進各類財政數(shù)據(jù)實現(xiàn)在線存儲、共享、加工和應(yīng)用，并且可以加強集成服務(wù)，規(guī)避信息盲區(qū)，提升財政資源共享水平，在財政數(shù)據(jù)日益增多的基礎(chǔ)上提高資源調(diào)配質(zhì)量，使財政業(yè)務(wù)活動能夠高效展開。③預(yù)算管理一體化還有利于財政工作精細(xì)化。財政業(yè)務(wù)配套子系統(tǒng)具有融合性，各級財政部門、行政事業(yè)單位與財政部門、財政內(nèi)部之間的信息可共聯(lián)共通，這可以減少財政工作成本，用技術(shù)代替手工，使財政工作更為精準(zhǔn)、細(xì)致和嚴(yán)謹(jǐn)。④預(yù)算管理一體化有利于夯實“陽光型財政”建設(shè)基礎(chǔ)，財政業(yè)務(wù)相互關(guān)聯(lián)，每筆資金動態(tài)明朗，預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、控制和決算能得到在線全過程監(jiān)管，財政資金在“陽光”下流轉(zhuǎn)，既可維護財經(jīng)法度，又可提高監(jiān)管效率。⑤預(yù)算管理一體化使財政工作水平得以提升，同時優(yōu)化了行政事業(yè)單位對預(yù)算數(shù)據(jù)的綜合處理效果，助其更好地承擔(dān)預(yù)算管理責(zé)任，繼而凸顯行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化的價值。

2 行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化的阻力

2.1 管理要點模糊

行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化需要遵循逐步升級改造管理系統(tǒng)的原則，有些單位存在管理要點模糊的問題，不利于聚合力量解決一體化預(yù)算管理難題，這不僅影響預(yù)算內(nèi)部控制，還會出現(xiàn)外部約束效果欠佳的現(xiàn)象。只有管理要點明確，才能保障行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化質(zhì)量不斷提高。

2.2 規(guī)范落實乏力

行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化離不開配套規(guī)范的指引。然而，當(dāng)前有些單位存在規(guī)范落實乏力的問題，造成該問題的原因有以下幾個：一是專職人員對規(guī)范實施的目的、方法等方面還不夠了解，亟須培訓(xùn)；二是機制建設(shè)低效，導(dǎo)致行政事業(yè)單位缺乏推行規(guī)范的抓手；三是管理考核力度較弱，未能鞭策單位落實規(guī)范。

2.3 目標(biāo)不夠明確

預(yù)算管理一體化需要各級財政部門及預(yù)算單位積極參與，其目的是建成互聯(lián)互通的財政管理網(wǎng)絡(luò)。因此，在“全國一盤棋”的發(fā)展背景下，處于不同預(yù)算環(huán)節(jié)的單位需明確預(yù)算目標(biāo)，為一體化管理奠定基礎(chǔ)。但是，部分單位存在未能明確管理目標(biāo)的問題，影響預(yù)算一體化成效，并且其單機操作、網(wǎng)上協(xié)同和在線辦理的能力有待提升，這不利于財政業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，也降低了預(yù)算管理一體化質(zhì)量。

3 行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化的策略

3.1 緊抓管理要點

第一，細(xì)化預(yù)算編制。行政事業(yè)單位在年初需確保預(yù)算能精確到各個項目，在預(yù)算產(chǎn)生、確定預(yù)算業(yè)務(wù)范圍和匯編國家預(yù)算的過程中橫向?qū)Ρ染幹品桨福劳芯W(wǎng)絡(luò)加強“兩上兩下”，使單位預(yù)算信息能匯總于中央，同時中央政策能在單位落實，通過細(xì)化和優(yōu)化編制提高預(yù)算管理一體化的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性。第二，加強項目庫管理。行政事業(yè)單位要將預(yù)算項目按照預(yù)算支出的用途和性質(zhì)分為人員、運轉(zhuǎn)和特定目標(biāo)3 類項目，做到先有項目再安排資金。預(yù)算項目需從項目庫內(nèi)選取，同時需要明確項目實施的需求、實施期和績效目標(biāo)，繼而為本單位預(yù)算一體化管理提供著力點。第三，全部回收結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的存量資金。行政事業(yè)單位應(yīng)提高項目執(zhí)行率，并完善相應(yīng)的輔助核算科目，將第二年仍未用完的財政資金作為結(jié)余資金進行管理，經(jīng)批復(fù)后自動收回。在內(nèi)部控制、外部約束的條件下實施預(yù)算管理一體化，通過抓住管理要點，提高行政事業(yè)單位預(yù)算一體化管理效率。

3.2 依據(jù)規(guī)范管理

行政事業(yè)單位需要在充分理解預(yù)算管理一體化規(guī)范的基礎(chǔ)上制訂周密的計劃，夯實一體化管理基礎(chǔ)，抓住管理重點，完成一體化預(yù)算任務(wù)，使預(yù)算管理一體化能夠?qū)崿F(xiàn)點、線、面聯(lián)動，按照國家制定的區(qū)域性預(yù)算改革要求加大執(zhí)行力度，進一步做好信息系統(tǒng)建設(shè)、升級、運維和管控等工作，確保相關(guān)規(guī)范的實施能事半功倍。為了達到依據(jù)規(guī)范高效管理的目的，行政事業(yè)單位需推行如下機制：一是項目庫管理機制，即對項目進行統(tǒng)一與分類管理。有關(guān)單位需結(jié)合自身發(fā)展規(guī)劃賦予項目研究謀劃的前置性，確保項目的常態(tài)化申報和審評更加高效，同時提高項目儲備的成熟度，達到財政資金“緊跟項目走”的目的。二是年度安排機制。有關(guān)單位需要依托項目全生命周期如實填報支出總額，并以年為單位解構(gòu)支出及項目活動，且測算需精細(xì)、到位，將延續(xù)性項目、經(jīng)常性項目和當(dāng)年未被安排的項目納入下一年預(yù)算，繼而提高預(yù)算編制管理的質(zhì)量。三是動態(tài)預(yù)算機制。有關(guān)單位需要依托網(wǎng)絡(luò)加強信息實時反饋，將預(yù)算項目視為基本單元，預(yù)算編制、控制、執(zhí)行以及考核等管理工作均需深入項目，在一體化系統(tǒng)內(nèi)自動匯總生成預(yù)算數(shù)據(jù)，進而滿足行政事業(yè)單位預(yù)算一體化管理需求。

3.3 明確管理目標(biāo)

在“全國一盤棋”的大背景下，各級預(yù)算單位均須按照標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求加強預(yù)算管理一體化，使用數(shù)字技術(shù)建成預(yù)算銜接系統(tǒng)，在夯實財政工作現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)的過程中明確以下5 個管理目標(biāo)：第一，實現(xiàn)全國預(yù)算一體化管理目標(biāo)，動態(tài)反映行政事業(yè)單位預(yù)算安排、執(zhí)行等實際情況，加大支付資金轉(zhuǎn)移追蹤力度，關(guān)注財政資金分配、撥付和利用現(xiàn)狀，提升有關(guān)單位資金調(diào)配能力及國家財政資金統(tǒng)一調(diào)度水平；第二，實現(xiàn)部門一體化預(yù)算管理目標(biāo)，把行政事業(yè)單位合法取得的收入全部并入部門預(yù)算，在此基礎(chǔ)上實施統(tǒng)一管理制度，使部門資金的綜合利用效率得以提高；第三，實現(xiàn)項目一體化預(yù)算管理目標(biāo)，關(guān)注預(yù)算項目的生命周期，在項目推進各環(huán)節(jié)設(shè)定預(yù)算基本單元，為預(yù)算支出一體化管理提供支點，加強預(yù)算項目庫一體化管理，達到提高項目生命周期預(yù)算管理質(zhì)量的目的；第四，實現(xiàn)預(yù)算一體化全過程管理目標(biāo)，在線關(guān)注各類財政業(yè)務(wù)，助推績效管理和預(yù)算管理緊密融合，打造管理閉環(huán)，消除管理阻力，提升預(yù)算一體化管理水平；第五，實現(xiàn)數(shù)據(jù)一體化管理目標(biāo)，在預(yù)算信息系統(tǒng)內(nèi)自動生成、存儲以及共享各類財政數(shù)據(jù)，由專職部門負(fù)責(zé)解決資金管理和會計核算等方面的問題，加大行政事業(yè)單位預(yù)算管理的外部約束力度，鞭策有關(guān)單位動態(tài)反映預(yù)算現(xiàn)狀并共享預(yù)算數(shù)據(jù)，繼而提升預(yù)算管理一體化水平。

3.4 提升技術(shù)水平

行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化離不開數(shù)字技術(shù)賦能，需要構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下的“制度+技術(shù)”管理機制。自推行預(yù)算管理一體化規(guī)范起，數(shù)字化建設(shè)就已經(jīng)成為一體化預(yù)算的關(guān)鍵一環(huán)。基于此，行政事業(yè)單位需積極應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，一方面統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，便于信息系統(tǒng)嵌入；另一方面，加強預(yù)算內(nèi)部控制，通過內(nèi)部信息化預(yù)算水平提升的方式“以點帶線”，提高預(yù)算一體化管理質(zhì)量。

3.5 培育優(yōu)秀人才

在“加快推進預(yù)算管理一體化建設(shè)”政策的指引下，行政事業(yè)單位需組織工作人員學(xué)習(xí)預(yù)算管理一體化規(guī)范，使其對規(guī)范的內(nèi)涵、總體思路以及改革目的等方面能做到心中有數(shù)，并能在日常工作中嚴(yán)格按照規(guī)范和一體化預(yù)算管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)行事。同時，行政事業(yè)單位要在全員發(fā)力的基礎(chǔ)上壓縮預(yù)算管理一體化成熟周期，基于“成熟一個、嵌入一個”的原則，加快融入全國一體化預(yù)算管理系統(tǒng)的步伐。此外，有關(guān)單位需根據(jù)自身預(yù)算管理系統(tǒng)發(fā)展需求與實況，積極組織專職人員學(xué)習(xí)信息技術(shù)，如數(shù)據(jù)分析處理技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等。通過培育優(yōu)秀的人才解決預(yù)算內(nèi)控、外部約束以及全生命周期標(biāo)準(zhǔn)化管控等方面的預(yù)算管理難題，繼而達到行政事業(yè)單位有效實施預(yù)算管理一體化的目的。

3.6 其他措施

3.6.1 端正一體化預(yù)算管理態(tài)度

行政事業(yè)單位需在國家總體布局預(yù)算管理發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上樹立一體化預(yù)算管理意識，認(rèn)識到一體化預(yù)算管理的迫切性，將嵌入國家統(tǒng)一的預(yù)算管理系統(tǒng)視為自身使命與責(zé)任，向上級事業(yè)單位的行動看齊，進而確保各級事業(yè)單位步調(diào)統(tǒng)一、思想一致，積極完成試點工作。此外，行政事業(yè)單位需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理一體化實施的薄弱環(huán)節(jié)，將具體問題視為進一步驅(qū)動一體化預(yù)算管理的動力，“吃透”規(guī)范、升級技術(shù)、更新系統(tǒng)并組建優(yōu)質(zhì)預(yù)算工作隊伍，進而端正一體化預(yù)算管理態(tài)度，逐步提升預(yù)算一體化管理能力。

3.6.2 為行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化提供保障

第一，軟硬件保障。行政事業(yè)單位需在嵌入國家統(tǒng)一預(yù)算系統(tǒng)的過程中不斷升級軟硬件，并根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及嵌入要求改進內(nèi)部預(yù)算體系，從而疏通各預(yù)算單位數(shù)據(jù)共享渠道，縮短預(yù)算干預(yù)周期，及時發(fā)現(xiàn)單位的預(yù)算問題，依托一體化預(yù)算管理防范財政資金風(fēng)險。第二，頂層設(shè)計保障。行政事業(yè)單位對外需了解區(qū)域性一體化預(yù)算系統(tǒng)建設(shè)進度，對內(nèi)需了解自身融入該系統(tǒng)的優(yōu)勢與劣勢，在此基礎(chǔ)上進行頂層設(shè)計，制定周期性預(yù)算管理系統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略須與國家預(yù)算管理改革戰(zhàn)略目標(biāo)一致，同時解決行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)實問題，如預(yù)算制度不完善、項目庫建設(shè)乏力等。第三，組建領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)預(yù)算管理一體化發(fā)展有關(guān)事宜，除需要對行政事業(yè)單位預(yù)算方法、流程以及標(biāo)準(zhǔn)等方面予以說明之外，還需做好預(yù)算解釋、考核等工作，進而達到不斷提高預(yù)算管理一體化有效性的目的。

4 結(jié)語

行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理一體化具有完善預(yù)算制度、應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)、夯實財政工作基礎(chǔ)的必要性。基于此，行政事業(yè)單位需要做到緊抓管理要點、依據(jù)規(guī)范管理、明確管理目標(biāo)、提升技術(shù)水平以及培育優(yōu)秀人才。同時，行政事業(yè)單位應(yīng)端正預(yù)算管理態(tài)度、提供基礎(chǔ)性保障，繼而實現(xiàn)單位預(yù)算管理一體化目標(biāo)。