節(jié)能減排政府審計(jì)工作完善探討

王 帆

（臨沂市蘭山區(qū)審計(jì)局，山東 臨沂 276600）

0 引言

隨著世界經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，氣候變暖已經(jīng)成為全球性問題，對生態(tài)平衡和人類生存造成了嚴(yán)重的威脅。二氧化碳的排放是造成氣候變暖的關(guān)鍵因素，如何控制碳排放成為一個(gè)重要問題。為此，我國提出了“雙碳”目標(biāo)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展的道路。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，開展節(jié)能減排能夠提高資源的利用率、減少碳排放，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要舉措。節(jié)能減排政府審計(jì)則可以發(fā)揮監(jiān)督的作用，助推低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

1 節(jié)能減排政府審計(jì)概述

1.1 節(jié)能減排審計(jì)

節(jié)能減排是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中運(yùn)用技術(shù)、管理等手段來降低生產(chǎn)經(jīng)營過程中的能源消耗，以此減少碳排放。節(jié)能減排審計(jì)則是指審計(jì)部門按照國家法律、法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用專門的審計(jì)程序和方法，對被審計(jì)單位在經(jīng)營過程中的環(huán)保資金使用、節(jié)能減排工作績效等進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評價(jià)。通過審計(jì)對企事業(yè)單位的節(jié)能減排工作進(jìn)行監(jiān)測，監(jiān)督政府協(xié)調(diào)和分配環(huán)保資源并保障其有效使用，降低碳排放，推動(dòng)我國“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.2 節(jié)能減排政府審計(jì)的內(nèi)容

節(jié)能減排政府審計(jì)作為政府監(jiān)督的重要手段，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)服務(wù)，主要內(nèi)容包括：審計(jì)節(jié)能減排預(yù)算資金的使用情況，以此督促節(jié)能減排政策的落實(shí)情況；對節(jié)能減排實(shí)施單位和節(jié)能減排項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性等進(jìn)行審計(jì)，確保環(huán)保資金專款專用；對節(jié)能減排工作中責(zé)任制的落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，督促黨政干部履行節(jié)能減排工作責(zé)任；對節(jié)能減排資金的使用效益進(jìn)行審計(jì)，以提高該類資金的使用效益，確保節(jié)能減排工作有效推進(jìn)，有效降低碳排放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

1.3 節(jié)能減排政府審計(jì)的程序

首先，需要確定節(jié)能減排審計(jì)項(xiàng)目，并對選擇的項(xiàng)目進(jìn)行針對性測試。其次，根據(jù)審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)內(nèi)容，制訂科學(xué)可行的節(jié)能減排審計(jì)方案，確定節(jié)能減排審計(jì)的范圍和方向。再次，組織和實(shí)施節(jié)能減排審計(jì)，通過獲取審計(jì)證據(jù)，形成審計(jì)工作底稿。最后，撰寫節(jié)能減排審計(jì)報(bào)告，并根據(jù)審計(jì)目標(biāo)出具評價(jià)意見。此外，為確保節(jié)能減排審計(jì)工作效果，還需要建立節(jié)能減排審計(jì)后續(xù)追蹤制度，對審計(jì)問題的整改情況進(jìn)行后續(xù)追蹤。

1.4 節(jié)能減排政府審計(jì)的方法

節(jié)能減排政府審計(jì)需要從節(jié)能減排審計(jì)的特點(diǎn)和內(nèi)容出發(fā)，采用專門的審計(jì)方法和審計(jì)工具，以完成節(jié)能減排政府審計(jì)目標(biāo)。節(jié)能減排政府審計(jì)的方法主要包括數(shù)據(jù)和信息的收集方法、數(shù)據(jù)和信息的分析方法。前者主要包括直接觀察法、文件檢查法、抽樣和案例研究法以及調(diào)查法等，后者包括比較分析法、成本效益分析法和回歸分析法等。除了這些收集和分析方法，審計(jì)人員還需要注重多種評價(jià)方法的綜合運(yùn)用，注重非貨幣性評價(jià)的運(yùn)用及定性分析的運(yùn)用，注重與被審計(jì)單位的協(xié)調(diào)和溝通，與環(huán)保部門及國際組織聯(lián)合開展審計(jì)工作。

2 節(jié)能減排政府審計(jì)的實(shí)施現(xiàn)狀

2008 年，環(huán)境審計(jì)被納入國家審計(jì)發(fā)展規(guī)劃，節(jié)能減排審計(jì)作為環(huán)境審計(jì)的一個(gè)分支，被列入規(guī)劃。2009 年，審計(jì)署首次發(fā)布了針對40 余家央屬企業(yè)的節(jié)能減排審計(jì)公告，標(biāo)志著節(jié)能減排審計(jì)在我國正式開展。經(jīng)過10 余年的發(fā)展，節(jié)能減排審計(jì)得到推廣實(shí)施，其主要圍繞企業(yè)、政府部門專項(xiàng)資金的申請、管理、使用，污染治理，行業(yè)去產(chǎn)能等情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，并出具審計(jì)結(jié)果公告。通過對審計(jì)結(jié)果公告的分析，可以初步了解我國節(jié)能減排政府審計(jì)的實(shí)施現(xiàn)狀。

2009—2020 年，審計(jì)署共發(fā)布326 份審計(jì)結(jié)果公告，其中節(jié)能減排審計(jì)結(jié)果工作19 份，僅占5.82%，數(shù)量相對不足，并且各個(gè)年度的數(shù)量不穩(wěn)定，明顯滯后于審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求；從審計(jì)結(jié)果內(nèi)容上看，主要分為節(jié)能減排資金審計(jì)和節(jié)能減排項(xiàng)目審計(jì)，基本已經(jīng)形成以審計(jì)發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題、審計(jì)處理與問題整改狀況為核心的基本框架。由于列入節(jié)能減排審計(jì)的大型國有企業(yè)有上千家，僅僅依靠審計(jì)署的力量難以完成，審計(jì)署開始授權(quán)下級審計(jì)機(jī)關(guān)開展節(jié)能減排審計(jì)。此外，地方政府也委托各級審計(jì)部門和會計(jì)師事務(wù)所對地方政府部門、地方國有企業(yè)開展節(jié)能減排審計(jì)，節(jié)能減排審計(jì)的實(shí)施范圍得到擴(kuò)大。

3 節(jié)能減排政府審計(jì)工作存在的問題

3.1 節(jié)能減排政府審計(jì)工作開展的法律依據(jù)不足

節(jié)能減排政府審計(jì)工作涉及環(huán)境、能源、企業(yè)社會責(zé)任等多個(gè)方面，需要很多法律文件來指導(dǎo)和約束。目前，我國節(jié)能減排政府審計(jì)工作的主要依據(jù)是環(huán)境保護(hù)和能源節(jié)約的相關(guān)法律法規(guī)，但是這些法律依據(jù)不足、指導(dǎo)性不強(qiáng)，應(yīng)用在節(jié)能減排政府審計(jì)的過程中存在很多問題，取證比較困難，并且很多被審計(jì)單位對政府審計(jì)部門的工作存在排斥現(xiàn)象，不配合審計(jì)工作，提供的數(shù)據(jù)不完整且不真實(shí)，嚴(yán)重影響了節(jié)能減排政府審計(jì)工作的開展。

3.2 節(jié)能減排政府審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有待完善

節(jié)能減排政府審計(jì)需要構(gòu)建一套先進(jìn)、合適的評價(jià)系統(tǒng)，以保證節(jié)能減排政府審計(jì)工作的質(zhì)量，并且能夠有效地分析和評價(jià)政府和一些環(huán)保部門的工作情況。但是，目前我國節(jié)能減排政府審計(jì)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，多為表面條款，不夠規(guī)范和細(xì)化，可執(zhí)行性較弱，導(dǎo)致節(jié)能減排政府審計(jì)工作的質(zhì)量難以保證。

3.3 節(jié)能減排政府審計(jì)工作缺乏監(jiān)督考核體制

在節(jié)能減排政府審計(jì)工作中，很多地方為了達(dá)到節(jié)能減排的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，采取限電或者停產(chǎn)的方式來滿足一些指標(biāo)性要求，這樣雖然能夠在一定時(shí)間內(nèi)降低污染物和排放物的指標(biāo)，但不能真正解決環(huán)境污染和碳排放問題，并且會對節(jié)能減排政府審計(jì)工作造成干擾，導(dǎo)致節(jié)能減排政府審計(jì)結(jié)果缺乏真實(shí)性和有效性。因此，節(jié)能減排政府審計(jì)必須要發(fā)展成為常規(guī)性的審計(jì)工作，以便對企事業(yè)單位的日常經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督，督促其采取切實(shí)可行的措施來降低碳排放。

3.4 節(jié)能減排政府審計(jì)信息的共享性、整合性不強(qiáng)

節(jié)能減排審計(jì)工作有很多領(lǐng)域?qū)儆诮徊鎸徲?jì)范圍，在節(jié)能減排政府審計(jì)開展的過程中需要廣泛的信息，并且在其他的審計(jì)工作中也有可能出現(xiàn)節(jié)能減排審計(jì)的內(nèi)容，所以節(jié)能減排政府審計(jì)還需要其他審計(jì)工作的數(shù)據(jù)以及結(jié)論，但這些審計(jì)信息分別屬于不同的部門，缺乏必要的整合，這必然會影響到節(jié)能減排政府審計(jì)部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致節(jié)能減排審計(jì)效率較低。

3.5 節(jié)能減排政府審計(jì)工作缺乏專業(yè)人才支撐

節(jié)能減排政府審計(jì)是一項(xiàng)綜合性工作，涉及環(huán)境、社會、統(tǒng)計(jì)、會計(jì)以及審計(jì)等多個(gè)方面，對審計(jì)人員的要求也非常高。目前，我國的節(jié)能減排政府審計(jì)人員多為財(cái)務(wù)專業(yè)或者審計(jì)專業(yè)的畢業(yè)生，從事節(jié)能減排審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)不足，知識面也比較窄，缺乏環(huán)境、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)專業(yè)的知識，由此導(dǎo)致節(jié)能減排政府審計(jì)工作效果不理想。隨著政府審計(jì)工作分工越來越細(xì)，其對審計(jì)人才的專業(yè)性要求也越來越高。因此，需要培養(yǎng)一批綜合性的節(jié)能減排審計(jì)方面的人才，以滿足不斷增加的節(jié)能減排審計(jì)任務(wù)對審計(jì)人員的需求。

4 完善節(jié)能減排政府審計(jì)工作的建議

4.1 完善節(jié)能減排政府審計(jì)法律法規(guī)

節(jié)能減排工作是時(shí)代發(fā)展的要求，對其進(jìn)行審計(jì)是節(jié)能減排工作開展的重要保障，而節(jié)能減排審計(jì)工作的開展則需要法律法規(guī)作保障。當(dāng)前，我國正在不斷推進(jìn)環(huán)境審計(jì)立法工作，使環(huán)境審計(jì)有法可依。同時(shí)，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)盡快明確節(jié)能減排項(xiàng)目指標(biāo)體系，使得節(jié)能減排審計(jì)工作有據(jù)可依，根據(jù)指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)。最后需要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境準(zhǔn)入政策，根據(jù)國家要求，將環(huán)保作為項(xiàng)目建設(shè)審批的前提，對于突破控制標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，嚴(yán)格把關(guān)不予審批。

4.2 建設(shè)節(jié)能減排政府審計(jì)評價(jià)體系

首先，應(yīng)該為節(jié)能減排審計(jì)人員提供具體的操作細(xì)則，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從而規(guī)范審計(jì)人員的操作，讓審計(jì)人員的工作更加科學(xué)規(guī)范，讓審計(jì)人員可以根據(jù)工作標(biāo)準(zhǔn)對節(jié)能減排工作進(jìn)行評價(jià)。其次，在建設(shè)節(jié)能減排政府審計(jì)評價(jià)體系的過程中，要對評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分類，對每種分類制定合理的分析和計(jì)算方式，特別種類要特別對待，要注意區(qū)分行業(yè)，不同行業(yè)要有不同的標(biāo)準(zhǔn)，讓節(jié)能減排政府審計(jì)體系具有更強(qiáng)的可操作性，避免審計(jì)過程過于復(fù)雜和混亂，確保節(jié)能減排政府審計(jì)工作能夠順利進(jìn)行。同時(shí)，審計(jì)部門需要建立完善的節(jié)能減排審計(jì)體系標(biāo)準(zhǔn)，有效衡量企業(yè)節(jié)能減排的執(zhí)行情況，并對其進(jìn)行準(zhǔn)確的分析和評價(jià)。

4.3 在企事業(yè)單位中推廣應(yīng)用節(jié)能減排審計(jì)

我國政府承諾在2030 年之前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，這意味著我國短期內(nèi)的碳排放量以及能量的消耗都是非常大的，這會給環(huán)境帶來很大的負(fù)擔(dān)。在這種環(huán)境下，政府必須迅速推廣低碳經(jīng)濟(jì)、開展節(jié)能減排工作，同時(shí)審計(jì)體系和監(jiān)督管理也必須跟進(jìn)。企業(yè)應(yīng)該響應(yīng)政府開展的節(jié)能減排工作，嚴(yán)格履行應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)，減少碳排放，做到資源回收利用，保證正外部性經(jīng)濟(jì)，保障低碳經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。通過在企業(yè)內(nèi)部審計(jì)中增設(shè)節(jié)能減排審計(jì)，對企業(yè)各個(gè)部門節(jié)能減排工作的開展進(jìn)行審計(jì)。

節(jié)能減排是各行各業(yè)都應(yīng)關(guān)注的問題，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的審計(jì)界當(dāng)然義不容辭。環(huán)境是公共物品，政府承擔(dān)著保護(hù)公共利益的責(zé)任。政府審計(jì)機(jī)關(guān)是節(jié)能減排審計(jì)的核心力量，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門、質(zhì)量檢測部門聯(lián)合組成專項(xiàng)審計(jì)團(tuán)隊(duì)，對特殊企業(yè)的節(jié)能減排情況、重大的基礎(chǔ)性節(jié)能減排建設(shè)項(xiàng)目、節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)資金的使用情況、擬投資項(xiàng)目節(jié)能減排的情況等實(shí)施審計(jì)。政府審計(jì)部門還應(yīng)對會計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)的節(jié)能減排審計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督和抽查，抽查結(jié)果顯示存在嚴(yán)重問題的，應(yīng)報(bào)告給政府執(zhí)法部門，由政府的執(zhí)法部門采取相應(yīng)措施。對于節(jié)能減排這樣一項(xiàng)造福公眾的事業(yè)，政府審計(jì)比其他審計(jì)主體更有責(zé)任，也比其他審計(jì)主體更有能力發(fā)揮作用。

4.4 豐富節(jié)能減排政府審計(jì)的工作方法

節(jié)能減排政府審計(jì)的工作方法還有待完善。審計(jì)部門在開展節(jié)能減排審計(jì)工作時(shí)，需要正確對待數(shù)據(jù)和信息，不僅要仔細(xì)觀察和檢查，還需要運(yùn)用抽樣的方法進(jìn)行審計(jì)，并與相關(guān)的部門進(jìn)行配合，以便獲得完善的審計(jì)資料，保證數(shù)據(jù)的完善性。在對獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的過程中，審計(jì)部門要對數(shù)據(jù)建立模型，并且運(yùn)用軟件和統(tǒng)計(jì)模型從多個(gè)角度對數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題之后，要對問題進(jìn)行量化分析，若某些指標(biāo)不能進(jìn)行量化分析，要及時(shí)采取其他的方法，結(jié)合問題所在區(qū)域，對該區(qū)域進(jìn)行分析和評價(jià)。審計(jì)部門在審計(jì)的過程中還要注重與被審計(jì)單位的溝通和交流，避免對被審計(jì)單位的正常運(yùn)營造成不良影響，減少節(jié)能減排審計(jì)給其帶來的風(fēng)險(xiǎn)和不利因素。

4.5 學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)的節(jié)能減排審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)

我國的節(jié)能減排審計(jì)工作還處在初級階段，在進(jìn)行節(jié)能減排審計(jì)時(shí)，政府審計(jì)部門需要與環(huán)保以及能源部門進(jìn)行結(jié)合，共同做好節(jié)能減排審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)資源和信息的共享，在遇到問題和困難時(shí)，及時(shí)尋求其他部門的技術(shù)支持，促使節(jié)能減排審計(jì)工作能夠更加科學(xué)和規(guī)范。節(jié)能減排審計(jì)是一個(gè)世界性問題，早在1992 年，加拿大特許會計(jì)師協(xié)會就發(fā)布了《環(huán)境審計(jì)與會計(jì)職業(yè)界的作用》的研究報(bào)告。隨后，國際會計(jì)師聯(lián)合會發(fā)布了《財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)中對環(huán)境事項(xiàng)的考慮》，英格蘭和威爾士特許會計(jì)師協(xié)會發(fā)布了《財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)中的環(huán)境問題》等報(bào)告，這些報(bào)告涉及節(jié)能減排審計(jì)，可以為我國節(jié)能減排審計(jì)工作的開展提供參考。除借鑒國際經(jīng)驗(yàn)外，我國也需要積極參與國際節(jié)能減排審計(jì)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定，及時(shí)表達(dá)我國的訴求，維護(hù)我國政府和企事業(yè)單位的利益。

4.6 積極培養(yǎng)節(jié)能減排審計(jì)工作人員

政府審計(jì)部門開展的節(jié)能減排政府審計(jì)涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、會計(jì)學(xué)、審計(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)以及工程學(xué)等各個(gè)專業(yè)方向，綜合性強(qiáng)、審計(jì)難度較大，對審計(jì)人員的綜合能力要求較高。然而，我國目前缺少這種既懂會計(jì)、審計(jì)，又懂環(huán)境、統(tǒng)計(jì)的復(fù)合型審計(jì)人才。因此，應(yīng)該針對我國現(xiàn)實(shí)情況，通過外引內(nèi)培的方式，加快培養(yǎng)并建設(shè)節(jié)能減排審計(jì)人才隊(duì)伍。一是需要大力引進(jìn)熟悉節(jié)能減排環(huán)境審計(jì)的人才；二是加強(qiáng)對現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，通過制定明確的培訓(xùn)規(guī)劃、提供良好的培訓(xùn)資源、選擇多種培訓(xùn)形式等方法提高政府審計(jì)人員的能力；三是需要開展審計(jì)文化培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，使審計(jì)人員了解節(jié)能減排審計(jì)發(fā)展歷程，增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同感和使命感，增強(qiáng)對審計(jì)事業(yè)蓬勃發(fā)展的信心，增強(qiáng)其抗腐蝕能力，按照法律和準(zhǔn)則要求履行職責(zé)，做好節(jié)能減排審計(jì)工作。