新時代背景下我國地方稅體系的現狀、問題與出路

○周子軒 曹永東 王志強

(中國人民銀行武漢分行 襄陽市中心支行，湖北 襄陽 441021)

進入新時代，我國經濟社會發展的條件和發展階段呈現出新的特征，經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。要解決這些問題，離不開稅收這一調控經濟運行和收入分配的重要手段和政策工具。基于此，我國提出“完善現代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重”的目標，這是“全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制的新要求。”因此，建立科學規范的地方稅體系，成為我國深化稅收制度改革和財稅體制改革的核心內容。

近年來，學界將地方稅體系建設內嵌于國家治理體系和治理能力現代化建設研究框架中，就其構建理論和構建的應然視角（郭月梅，2013；郭慶旺、呂冰洋，2013；朱青，2014；葛靜，2015；李華，2018；張德勇，2018；王曙光、章力丹，2019）展開研究，提出了地方稅體系建設路徑，取得了較為豐碩的研究成果。但在地方稅及地方稅體系內涵的界定、地方稅體系的功能、我國構建地方稅體系的目的、邏輯和現實困境等方面仍存在一些理論和現實問題需要厘清和深入研究。本文擬通過對地方稅體系內涵的界定，立足于全國宏觀角度，以湖北省為實際研究對象，分析近年來新一輪以減稅降費為主要內容的稅制改革背景下地方稅體系存在的問題，提出重構地方稅體系的邏輯和總體思路。

一、地方稅體系相關概念厘清

（一）地方稅的內涵

地方稅是相對于中央稅而言的，它是地方政府為了彌補滿足本地居民公共需求提供的公共產品成本而征收的稅。學界劃分地方稅種的標準主要分為小口徑、中口徑和大口徑三類：

第一類標準是以立法權來劃分。只有地方政府擁有立法權、解釋權和司法權的稅種才是地方稅，即純地方稅。第二類標準是以某個稅種收入的歸屬來劃分，如果某一種稅種完整歸屬于地方政府固定收入才屬于地方稅。它由中央政府統一立法或授權地方立法，但由地方政府負責征收管理和使用，或由全國統一的稅務機關征收，共享稅不屬于地方稅。第三類標準是以稅收收益權來衡量，凡是地方政府能夠自由支配稅收收入的稅種都屬于地方稅（楊志勇，2000）。

我國是單一制國家，稅收立法權集中于中央政府，嚴格意義來講幾乎沒有小口徑的純地方稅。第二類標準則屬于中央與地方實行徹底的分稅制，某稅種收入完整劃歸地方，即地方稅就是地方政府的專享稅。第三類標準的地方稅則包含了共享稅。本文認為，地方稅強調的重點是地方稅收收入，應該采用廣義的地方稅概念，即地方稅由地方專享稅和歸地方政府支配使用的一部分共享稅構成。

（二）地方稅體系

不同類別稅收的集合構成稅收體系。本文基于寬口徑地方稅的概念認為，地方稅體系就是地方獨享稅種及劃歸地方分享的若干稅種的組合，是地方政府財政收入的主要來源，也是國家稅收體系的重要組成部分。地方稅體系的主要功能是協調政府間的稅收分配關系，為保障地方政府提供公共產品、公共服務和推動本地區經濟高質量發展、提高社會福利水平而籌集財政資金，目標是使地方財政有持續穩定的收入來源。

從理論上看，地方稅體系中獨享稅種的比重越高，地方對中央的財政依賴性越弱，離散的可能性會越大。地區之間財力差異越小，地方獨享稅的比重可能越高。制約獨享稅種收入比重高低的因素取決于共享稅與獨享稅之間的比例關系及政府之間的關系。

（三）地方主體稅種

地方主體稅種是指某個或者某類稅種的收入在地方稅收收入中占比很大，在稅制結構中起著不可替代的核心作用，一旦與它相關的法律、稅款分配、征管方式等的輕微改變都會對整個稅制結構造成重大影響。為保持地方財政收入的充足、穩定和可持續性，以支撐起地方稅體系，地方主體稅種一般具有以下特征：一是稅額數量在地方稅收收入中占比最高；二是稅基寬、稅源廣，且能夠隨經濟發展持續擴大；三是稅額的監督、征管可操作性強。

二、我國地方稅體系現狀——以湖北省為例

（一）我國地方稅體系的構成

在我國現有18個稅種中，地方稅體系包括房產稅、車船稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、環境保護稅8個純地方稅種，還包括城市維護建設稅、資源稅、印花稅3個主要收入由地方支配使用的具有共享性質的稅種，以及增值稅、企業所得稅、個人所得稅3個共享稅種（見表1）。

（表1） 2021年我國現有稅種及收入劃分

（二）湖北省稅收收入現狀

如圖1所示，從稅收收入規模上看，2013-2019年湖北省地方稅收收入規模不斷增長，由2013年的1604.85億元，增長至2019年的2530.82億元，增長了57.7%。從稅收收入增速和收入彈性上看，湖北省稅收收入在2013-2015年增幅較為明顯，其后的增幅明顯放緩，特別是2016年，稅收收入增速驟降至1.75%，相對于2013-2015年分別拉低了約19個、15個和10個百分點。主要原因有兩個：一是2016年5月1日在全國范圍內全面推行“營改增”之后，營業稅作為地方稅體系中曾經的第一大主體稅種消失。雖然將地方從國內增值稅中的分享比例由25%提高至50%，但地方稅收入增速仍出現下滑趨勢。二是力度不斷加大的減稅降費。據湖北省2020年和2021年的《政府工作報告》統計，2019年和2020年，湖北省新增減稅降費分別超過740億元和1000億元，導致地方稅收收入增速放緩，缺乏彈性。2020年尤其明顯，面對疫情造成的大規模財政減收增支，湖北省的稅收收入相較2019年下跌24%，各稅種收入除了車船稅增長1.1%外，其他普遍負增長。

（圖1）湖北省稅收收入、財政支出及增速②資料來源：2013-2019年數據來自于國家統計局網站，《中國統計年鑒》（2013-2020年）。2020年數據來自于《湖北省2020年國民經濟和社會發展統計公報》，湖北省統計局網站。

（圖2）湖北省稅收收入在財政收支中的比重

從稅收收入在財政收入中的地位看，如圖2所示，稅收收入是湖北省財政收入的支柱性來源，長期穩定在70%左右，近年更有逐步上升的趨勢。

從稅收收入結構上看，如表2所示，2013-2015年，地方稅收收入對營業稅的依賴程度較高，將近三分之一的稅收來自于營業稅，營業稅成為地方稅體系中的第一大稅種，為地方收入主要來源。除營業稅外，在地方收入中比重較高的則是國內增值稅和企業所得稅，二者合計占了四分之一以上，這兩大稅種都是共享稅。房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等純地方稅種收入所占比重都較小，2013-2015年平均只占27.8%。可見地方稅收收入主要依賴于營業稅和共享稅。

2016年后，營業稅和國內增值稅在地方稅收收入中的比重由2013-2015年的均值46.14%下降至2016-2019年的均值39.65%，降幅達6.5個百分點。可見，全面“營改增”后，雖提高了地方在增值稅中的分享比例，地方稅收收入從經濟發展中分享的收入規模仍是減少了，且減收幅度較大。目前對地方政府而言，共享稅收入成為地方稅收收入的主要來源，同時也增加了對純地方稅種的依賴程度，從2013-2015年27.8%的平均比重升至2016-2020年的30.1%，形成了以共享稅為主、專享稅為輔的稅收收入格局。

三、我國地方稅體系存在的問題

（一）地方稅收入對地方可支配財力的支撐作用嚴重不足

近年來，為應對國內經濟持續下行壓力，我國連續采取擴張性財政政策，財政支出規模進一步擴大。具體到湖北省，如圖1所示，財政支出也呈逐年增加趨勢，特別是2015年，較2014年增長了近四分之一，這是搶抓“一帶一路”、長江經濟帶、長江中游城市群等重大戰略機遇和政策機遇，落實“兩圈兩帶”戰略和“一主兩副”中心城市帶動戰略的財力保障，也是實現湖北省經濟社會高質量發展的重要保障。2016年后，為了保證地方政府收入的穩定性，提高了地方分享國內增值稅的比例。但隨著新冠肺炎疫情對經濟的沖擊，湖北省地方稅收入增幅大大降低。而財政支出則不斷增長，使地方收支形成巨大缺口，給地方財政造成巨大壓力。

（表2）2013-2020年湖北省各稅種收入占地方稅收入的比重（%）

財政自給率是反映財政“造血功能”的重要指標，用公式表示為：財政自給能力=財政收入/財政支出。湖北省地方稅體系收入一直是地方可支配財力的重要保障，在財政收入中的比重平均在72%以上（如圖2）。但是，地方稅收入規模偏小，財力貢獻嚴重不足，相對于財政支出缺乏彈性，其占財政支出的比重長期偏低。2013-2020年，湖北省平均占32.9%，且呈現不斷下降的趨勢。與全國地方財政自給率相比，湖北省財政自給能力更差，且連續下滑，湖北省財政自給率平均為45.63%，比全國平均值53.62%低近8%（如圖3、圖4）。可見，從近幾年減稅降費的財政效果看，具有財力集權和事權向地方下移的效應。

（圖3）全國和湖北省地方財政自給率

（圖4） 2020年地方一般公共預算支出資金來源

可見，在新時代背景下，地方政府承擔提供公共服務和基礎設施的責任越來越大，財政自給率低的問題使地方政府普遍存在財政困難的情況，根源在于財政收入與支出責任不匹配，或者說財權與事權不平衡，最終的結果就是無法滿足地方政府對教育、公共衛生、科學技術、環境保護、社會保障等方面支出日益增長的財力保障需求。越發突出的地方財力不足的矛盾，影響支出水平，妨礙地方政府履職的效果與效能。在這樣的現狀下，地方財政對中央轉移支付的依賴度越來越高了。同時，為了擺脫收入瓶頸，地方政府會想辦法增加政府性基金、行政事業收費等非稅收入的規模，也會通過舉借地方債的方式來緩解財政困境，必然會積累公共風險。如圖4所示，在2020年全國地方一般公共預算支出中，來自于地方稅收收入的只占35%，而包括稅收返還在內的轉移支付占到了40%，加上從預算穩定調節基金調入及使用結轉結余（占比8%），則占到了將近一半，財政支出大于財政收入的差額占了5%，規模達到9800億元，這只能靠發行地方債彌補，當年年末地方政府一般債務余額實際數比2019年年末多出8722.61億元。2020年，湖北省非稅收入在公共預算收入中的比重達到23.42%。非稅收入和地方債的膨脹，使減稅降費、化解地方政府債務、防范風險的成效大打折扣，從而阻礙市場有效運行，不利于經濟健康發展。

（二）地方稅體系缺乏有效穩定的主體稅種

2016年后，原地方主體稅種營業稅改征增值稅，屬于地方稅的稅種大部分具有共享性質，國內增值稅和所得稅收入在地方稅體系收入中占60%左右，而純地方稅種收入在稅收收入總額中的比重還不到三分之一。另外，具有共享性質的城市維護建設稅、資源稅、印花稅這三個地方稅種的收入，在稅收收入中的比重也較低。以2019年為例，湖北省這三個稅種在地方稅收收入中的比重只有9.34%；從全國來看，雖然這三個稅種總收入的83.65%分享給了地方，但在全國地方稅收收入總額中僅占9.89%。

從純地方稅收收入結構上來看，稅種數量雖然多，有8個獨享稅種，但缺乏收入穩定且占絕對優勢的稅種，土地增值稅和契稅在地方稅收收入中的比重也僅有10%左右，多為稅源布局零散、收入規模較小、征收成本高、征管難度系數大、稅性分散、收入穩定性較差的稅種，難以承擔地方主體稅種的重任（如圖5）。

（圖5） 2019-2020年湖北省純地方稅種收入

可見，地方稅收收入主要依賴于增值稅、所得稅等共享稅，但都難以承擔起營業稅曾發揮的重要作用（陳琛，2017），且這一問題日益凸顯。這使得地方財力缺乏有效穩定的稅源保障預期機制，不利于防范和應對地方財政風險。

（三）地方稅權配置不充分

1994年的分稅制改革，賦予了地方政府一定的稅收權利，形成了地方稅體系。為了維護公平競爭，保證政令統一，稅收立法權集中在中央，只是將地方稅的征管權和稅款分配權下劃給地方。地方政府在稅法規定的范圍內，僅就部分小稅種有制定實施細則和調整幅度內的稅率、稅收減免等有限的稅權。

就政府治理而言，檢驗地方稅稅種設置是否合理的最主要標準，是地方政府能夠最大限度地運用稅收手段，依據各地的財力狀況、經濟發展水平和特色、資源稟賦、稅源分布和稅源條件及調控目標，因地制宜地設計地方稅體系，施行合理稅收政策，以協調和平衡地方政治、經濟、文化等各方面的發展。顯然，我國地方稅權不能有效地滿足這一標準。有限的地方稅權和地方稅管理“一刀切”的政策，影響了地方政府參與稅收管理的積極性，不利于提升資源配置效率、調節收入分配、調控本地經濟及保護環境。

（四）地方稅種劃分方式不科學

我國現有地方稅體系，除了缺乏主體稅種外，從稅種結構和功能來看還存在其他問題。一是稅種劃分不明確。如，屬于地方稅的資源稅、水資源稅收入為共享，海洋石油企業繳納的部分歸中央；城市維護建設稅中，鐵路運輸企業以外的其他國有企業繳納部分為共享收入，鐵路運輸企業和其他企業、單位和個人繳納的為地方收入。地方稅種劃定模糊，將阻礙進一步推進地方稅體系的步伐。二是稅種間存在職能交叉導致的重復征收現象。如，對房地產類征收的稅種，建造房屋銷售需繳納土地增值稅，企業城鎮的經營性房屋要繳納房產稅，出售、轉讓房地產時要繳納印花稅、契稅等。從稅種功用上看，這些稅種設立的本意多是從不同環節和層面介入房地產市場，以達到調控的目的，稅種同質化現象明顯。三是調節地方收入分配的功能弱化。從國際經驗看，基層政府稅種具有鮮明的受益稅、財產稅性質。我國目前的地方稅種中在保有環節的稅種較少，間接稅多，直接稅少。針對個人的房產稅（上海、重慶除外）、遺產稅等還沒有開征，已征的車船稅和契稅這一財產稅系，在籌集收入、促進社會公平和調節經濟行為等方面的作用遠未發揮。

四、推進我國地方稅體系建設的基本路徑

（一）明確構建地方稅體系的目的、邏輯

從我國財稅體制角度，面對地方政府財政收支不平衡的常態，要構建新的地方稅體系，應當注重頂層設計的科學性和先進性，要從地方稅體系解決什么問題出發。首要目標應考慮地方政府基本財力需求和保障，如何通過優化地方稅制結構、合理界定新的主體稅種，以提升財政汲取能力，逐漸增加地方稅的收入規模，為履行公共職能提供有力的資金支持。其次，要確保地方稅體系整體效益的良好發揮，實現公共服務均等化，則需要厘清政府間的財權與事權關系，以財政分配公平為價值取向，合理解決財政能力區域分布不均的問題。

（二）提高共享稅比例，增加地方稅收入

確立地方主體稅種，既要根據稅源的實際狀況，能夠有活力、可持續地組織足夠且富有彈性的稅收收入，穩定地方財政收入預期，以滿足更廣泛、更深層次和更多維度的地方政府公共支出的需要，又要引導市場資源朝著高效率方向配置，使之成為推動經濟高質量發展的強大助力。因此在短時期內，通過開征新地方稅以培育新的主體稅種比較困難。

從當前省級政府收入來源的構成來看，一個增強地方財力最有效的辦法是適當提高國內增值稅地方分成比例。根據2013-2020年全國地方稅收收入結構，2013-2015年，營業稅和共享的國內增值稅平均占地方稅收收入的46.78%，根據2020年國內增值稅的規模測算地方共享比例應提高至61.51%。再加上大規模減稅降費導致的財政壓力，將增值稅地方共享比例增至65%左右才能使地方稅收收入對經濟發展的貢獻能力恢復到2016年之前的水平。

（三）合理確立地方主體稅種

從形成財源穩定的長效機制角度來說，地方政府還是應當設置地方獨立的主體稅種。因為共享稅對地方政府發展經濟、涵養稅源的激勵作用缺失，特別是針對與公共服務水平密切相關的受益稅。地方稅的收益權完全歸屬于地方政府，有利于充分發揮稅制激勵作用、充分調動地方政府提供公共服務的積極性。

關于構建地方新主體稅種，學界主張：一是將現行房產稅、城鎮土地使用稅、契稅、土地出讓金等改革合并成房地產稅，并全面開征；改變消費稅征稅環節，擴大征收范圍，提高稅率；拓寬個人所得稅稅目并增加地方分享比例；將車船稅由從量計稅改為從價計征，等等，以增強這些稅種在地方稅體系中的作用。其中，大多認為開征房地產稅和改革消費稅是完善地方稅體系比較關鍵的一步。二是增設新稅，認為可以開征遺產稅、贈與稅、棄（國）籍稅、社會保障費改稅等，使財產稅類成為未來地方主體稅種，既能發揮其組織財政收入的效用，又有利于提高直接稅比重，促進社會公平（龐鳳喜、王一歡，2021）。

筆者認為，消費稅在短期內難以成為地方主體稅種，雖然2019年9月國務院頒布的《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》中提出了后移消費稅征收環節并穩步下劃地方的方案，但強調改革原則是“調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方”，且消費稅征收環節后移也要求較強的稅收征管能力。

從公平與效率角度考慮，可將我國現行具有受益稅的稅種——個人所得稅培育為地方主體稅種。經典分權理論認為，個人所得稅稅基有一定的流動性，具有收入分配調節的功能，不適合作為地方稅主體稅種。但從我國實際情況來看，2020年全國個人所得稅收入11568.26億元，在全國地方稅收入中占15.49%。隨著經濟發展、稅收征管水平的提高和居民納稅意識的提升，綜合所得稅制改革后，個人所得稅稅基更加寬廣，具有較廣的稅源、全國統一的稅制，符合地方主體稅種成長性、受益性、穩定性的特點，可以成為地方主體稅種。同時，需要對個人所得稅進行完善，增加稅目、擴大稅基，繼續保持該稅稅權的集中。

從長遠看，可以因地制宜地培育主體稅種。發達地區可開征針對保有環節、以房屋評估價值為稅基的房地產稅，采取寬稅基、分段累進年稅率，并建立一套科學合理、及時更新的市場價值評估體系。為體現稅負公平，可以提出一定的稅收扣除和減免標準。雖在短期內難以成為地方主要的收入來源，但長期來看有望逐步培育為地方主體稅種。在經濟相對落后地區，房地產稅資金籌集功能受到限制，難以成為地方主體稅種。但這些地區自然資源豐富、風景秀麗，可以將資源優勢轉化為財政優勢，著手實施資源稅擴圍改革，并同時開征旅游稅，將資源稅和旅游稅培養成為歷史文化名城或自然遺產、自然資源豐富地區的主體稅種。

（四）制定《稅收基本法》，合理劃分政府間事權與稅權范圍

構建地方稅體系，離不開有效的法律支撐和規范。建立政府間科學的稅權劃分模式，需要《稅收基本法》的保障，在法治化的框架下考量中央和地方的財政關系，以公開、透明、法治的方式劃分政府間事權、支出責任和稅權范圍。在大部分稅收立法權集中于中央政府的前提下，為了充分調動地方政府和居民參與本地區事務治理的積極性，可適度地把稅源具有地方特色、稅源分散、征收成本高的稅種立法權下放，但必須由全國人大進行審核與監管，規范地方稅收的競爭，明確地方政府在稅種開征、稅率稅目調整、稅收減免、稅收管理等方面的稅政權限，以便地方政府結合當地的實際經濟情況實施合理的稅收政策，更好地發揮調控職能，促進當地的發展，提高稅收的經濟效率。

總之，構建結構合理、功能齊備的現代地方稅體系是一項長期性、復雜性的系統工程，是當前和今后很長一段時間國家稅收制度改革的關鍵和重點，其落腳點在于實現地方稅職能的最優化，在厘清政府間事權與財權的基礎上，有針對性地選擇和培育地方稅主體稅種，持續推進地方稅稅種結構優化，加快建立起符合我國經濟社會發展狀況的現代財稅制度。