健全農村集體經濟組織主體運行制度 確保宅基地“三權分置”改革落地

●肖萬春 李媛媛

當前，我國正處于深入實施鄉村振興戰略的關鍵時期。近年來，中央一號文件對農村宅基地改革作出了持續性全面部署，2021 年中央一號文件提出“加強宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式”，這為我國進一步推進農村宅基地“三權分置”改革指明了具體方向、提供了根本遵循。創新農村集體經濟組織主體運行制度，是深化農村宅基地制度改革、保障農民財產權益、壯大集體經濟、實現鄉村振興的基礎和保障。隨著我國城鎮化深入推進，農民工市民化，我國農村宅基地“三權分置”改革中面臨宅基地所有權人即農村集體經濟組織主體權利行使不充分、宅基地的財產權益體現不明顯，以及農村集體組織成員的高度封閉性、資格條件不明晰不統一、資產權益實現難等問題。新時代新階段，我國農村宅基地改革進入啃“硬骨頭”關鍵時期，必須堅持問題導向，進一步解放思想深化農村集體經濟產權制度改革，以宅基地產權改革為基礎，以盤活利用閑置宅基地和閑置住宅為抓手，積極穩步推進宅基地“三權分置”改革試點，采取切實有效措施，健全農村集體經濟組織主體運行制度，激發農村集體經濟組織主體運行活力，著力提升農村宅基地資本發展能力，全面助推鄉村振興。

一、建立健全農村集體經濟組織成員權制度

農村集體經濟組織成員權是農村宅基地資格權獲得的前提，當前各地在宅基地資格權獲取標準和程序上差異很大，這既要求各地立足實際制定具體的資格權獲取的實施細則，更需要從國家層面出臺相關法規文件，明確農戶宅基地資格權獲取的基本條件和原則要求。

一是建設完善全國統一的農村集體經濟組織成員資格制度。當前，我國各省（市區）農村集體經濟組織成員形成歷史復雜、差異性大，全國缺乏統一的農村集體經濟組織成員權資格條件標準，造成農村集體經濟組織成員收益分配糾紛頻發。為此，必須盡快建立完善農戶宅基地資格權認定辦法，建議加快制定出臺《國務院關于農村集體經濟組織成員資格認定辦法》（簡稱《辦法》），堅持農村集體經濟組織成員資格的取得唯一性原則，以成員權理論為依據，以依法登記所在地常住戶口作為形式要件，以是否需要本集體經濟組織農村土地作為基本生活保障為實質要件，全國統一明確界定農村集體經濟組織成員資格的基本標準和原則要求，為確保農民分享集體財產權益提供成員權法理基礎。

二是創新農村集體經濟組織成員權資格取得、喪失形式。各省（市區）要按照國務院制定的《關于農村集體經濟組織成員資格認定辦法》，立足各省（市區）實際，加快制定出臺農村集體經濟組織成員資格認定具體實施細則，順應城鄉融合發展要求，遵循開放性原則，創新成員資格取得、喪失形式。在成員資格取得方面，遵循一般的初始取得、法定取得方式外，可以探索申請取得方式，即只要符合法律法規等規定，經申請人自愿書面申請，按民主議事程序可以取得農村集體經濟組織成員資格。在成員資格喪失方面，為鼓勵城鎮化中農村人口落戶城鎮，對于已經落戶城鎮不具有農村經濟集體經濟組織所在地常住戶口但初始取得并第二輪仍保留農地承包權的，應保留農村集體經濟組織成員資格。對于回鄉退休養老人員，因享有退休人員的工資及各項福利待遇，即使戶口遷入回村并在村里生活，也不能認定為具有完全的農村集體經濟組織成員資格。

三是出臺分立戶主資格條件管理辦法。國家層面要盡快制定出臺《農業農村部關于農村集體經濟組織成員分立戶主資格條件的意見》（簡稱《意見》），各省（市區）要按照農業農村部《意見》要求，制定出臺具體實施細則，各設區的市對接《意見》及本省（市區）的實施細則立足實際頒布出臺《關于農戶向農村集體經濟組織申請宅基地的管理辦法》，適度放開農村宅基地使用權的流轉限制，提升農村宅基地資產轉變為資本發展的能力。在確權合規自愿前提下，對于農村閑置宅基地使用權流轉范圍，應在擴大到縣（市區）域內集體經濟組織成員內部試點的基礎上，進一步放寬到返鄉創業人員、回鄉鄉賢依法擁有宅基地一定的使用權，在落實現有可以租賃農房、與當地農民合作建自住房政策的前提下，在不突破宅基地面積標準的條件下，創新“鄉賢鄉居”政策，探索繼承祖宅的鄉賢回鄉翻建新建房屋和在農村無房的創業人員、鄉賢回鄉“積分建房”的試點，允許返鄉創業人員、回鄉鄉賢依托自有閑置住宅發展鄉村產業項目，享受一定時期宅基地使用權和房屋財產權，但不得用于開發商品房地產項目或建豪華別墅。

二、嚴格摸底立檔建庫，以確保“一戶一宅”政策落地

要確保農村宅基地“三權分置”改革“一戶一宅”政策落地，必須在建立健全農村集體經濟組織成員權制度的基礎上，嚴格摸底立檔建庫。

一是嚴格摸底立檔建庫。由國家農業農村部牽頭，聯合國家科技部、國家住房和城鄉建設部等相關職能部門，按照《辦法》要求，組織全國性的農村宅基地全面摸底，加強全國性農村宅基地立檔建庫工作，推進全國一體的“農村集體經濟組織成員數據庫”建設，依托各級政府農業農村管理部門，加快村鎮地籍調查成果資料整理和數據入庫，建立國家、省、市、縣（市區）、鄉鎮、村六級信息共享管理的全國統一的農村集體經濟組織成員數據庫和農村宅基地地籍信息系統，給農村宅基地管理插上“大數據翅膀”，從源頭杜絕審批過程中“一戶多宅”和無宅基地資格權人獲批農村宅基地等現象發生。對于入庫資格標準，必須以農村集體經濟組織成員權資格為基本前提條件，還要結合村莊倫理公平與對村莊的感情和付出，以及他們遷出戶口的動機、再次遷回的可能性等各種因素綜合考慮。同時，“成員量化標準”和“成員收益”要相匹配，以充分調動農民積極性，確保農民能夠公平地參與農村集體經濟組織運營和管理。

二是確保“一戶一宅”政策落地。為公平實化集體經濟組織成員權利，各地要在嚴格摸底立檔建庫的基礎上，尊重歷史根據現實情況分類處理農村宅基地超面積及閑置問題。對一戶一宅超面積的本村農戶，根據歷史現實情況對已頒證的超占面積宅基地有償購買；對一戶多宅的本村農戶，在確保其一戶一宅的同時，對多占的宅基地根據歷史現實情況對已頒證的進行適當補償退出收歸集體，對擅自建造房屋的必須依法無條件退出收歸集體統一調配；對于不符合政策法規要求的外村農戶或城鎮居民非法占有的宅基地，必須嚴格依法無償收歸集體；對于閑置宅基地和閑置農房，應依法分類適度集中，統一規劃整理，或入股開發發展文旅創意業、農家樂等產業，或參與“增減掛”項目復墾為耕地、林地等農用地。

三、健全農村集體成員財產權益分配保護制度，確保宅基地權益“三權”共享

深化農村宅基地“三權分置”改革，就是要實現宅基地所有權、資格權、使用權“三權”利益共享。全面落實農村宅基地所有權，就是要求各地在推進宅基地所有權實現形式創新中，必須以創新宅基地所有權主體實現形式為抓手，突出強化規劃管理，探索宅基地由永久無償向分類有償轉變路徑，推進宅基地所有權顯化；充分保障農戶宅基地資格權，就是要以農戶資格權認定保護清晰化為抓手，突出公平正義，建立農戶資格權保留、重獲制度；適度放活宅基地使用權，就是要以宅基地使用權流轉盤活規范化為抓手，突出效益提高，依法拓寬宅基地使用權交易范圍，鼓勵農民利用入股、出租、抵押、合作、轉讓或變性后轉讓等方式盤活利用好閑置宅基地和閑置農房。今后要重點做好以下三項工作。

一是以擴充宅基地所有權人的處分權為著力點創新農村集體經濟組織形態。農村集體經濟組織，是具有獨立享有民事權利承擔民事義務的民事主體，在符合國家土地利用整體規劃和土地用途管制的條件下，應依法保障農村集體經濟組織自主進行宅基地分配管理，豐富擴充農村集體經濟組織對宅基地的處分權，細化對多占宅基地收回權或有償使用權，從而增強農村集體經濟組織主動管理宅基地的積極性。同時，在遵循市場規律和現代經濟組織運行的相關法律法規的前提下，要支持鼓勵各地以村組為單位，積極探索創新農村集體組織形態，諸如創建土地股份合作社、勞務合作社、資本合作社等集體組織形式，通過股份界定、分紅保底，從而有效盤活利用好農村沉睡的宅基地資產，實現農戶、村集體、社會資本互利共贏。

二是以確保集體經濟組織成員權益為前提規范股權設置。為確保集體經濟組織成員權益，各地在推進農村宅基地“三權分置”改革中，要積極探索創建股份合作制。對農村集體經濟產權可以設置成員股，成員股的設置是以農村集體經濟組織成員權為前提，主要體現集體所有制下成員權利平等，同時還要兼顧集體資產形成中個人勞動貢獻等因素，可設置個人股、勞齡股、貢獻股、貧困優先股等股權。特別要強調的是，在農村宅基地“三權分置”改革中創設的農村集體經濟股份合作制，應具有以下特點：在決策機制上，實行一人一票，突出民主決策、民主管理的要求；在利益分配上，秉承共同富裕原則，突出社會主義公有制勞動聯合的屬性；在經營機制上，突出股份制經營靈活的特點。同時，還要嚴格區分權益股和發展股。針對當前農村宅基地產權制度改革中出現的權益股和發展股混合設立的問題，必須嚴格區分、及時規范，明確規定參與集體經濟組織發展項目的非集體經濟組織成員不得非法侵吞控制集體資產，更不得依據其經濟投資在集體經濟組織內部分享股份，農村集體經濟組織成員所獲分紅必須在集體經濟組織內部按照集體收益分配辦法和成員持股進行分配。

三是以賦予完整用益物權為保障，因地制宜探索閑置宅基地盤活利用方式。閑置宅基地盤活利用要統籌考慮區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎和歷史文化傳承等因素，選擇適合本地實際的農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用模式。鼓勵各省（市區）選擇一些當地政府重視、村級組織健全、客觀條件優勢明顯、宅基地管理規范、產業發展基礎好、群眾積極性高的村，有效開展農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用試點示范，以村為單位探索宅基地退出盤活機制，積極探索宅基地使用權有償退出激勵、宅基地集體所有權的有償使用、宅基地資格權在特定范圍內轉讓等改革試點。要求各個試點示范村根據各自的區位條件、資源稟賦、產業基礎和歷史文化等因素，因地制宜選擇適合本地實際的農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用模式。對空心房、閑置宅基地、“一戶多宅”數量較多的地區，支持結合土地全域綜合整治工作，盤活利用閑置宅基地和閑置農房，統籌安排新增宅基地布局；對于區位條件好、人多地少的城郊地區，在試點和尊重村民意愿的前提下，參照現有的征收政策，采取貨幣化安置、集中安置等多種政策組合方式，保障村民居住條件改善；針對人多地少的山區城中村，各地要根據農業農村部相關文件精神出臺實施意見，分類適當放寬農村建房層數限制，也可以探索“一戶一居”，確保村民住有所居；支持有一定治理能力的鄉村，打破現有“組”的行政界限，基于自然村進行“部分盤活”，建立與鄉村協調發展、互促并進的農村社區；對于具有農村產業發展基礎或潛力的鄉村，鼓勵農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態，以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目；對于帶有民族特色特點、具有文化傳承意義的閑置農房和傳統古村落要進行保護性盤活利用，探索完善村集體自主開發、農戶自主開發、國有資本開發、社會資本參與開發等不同類型的盤活利用模式，創新宅基地使用權和農民住宅所有權抵押貸款方式，設立農村宅基地“三權分置”改革專項債券。通過試點總結經驗，加快把試點村域成熟政策上升為法律的步伐，賦予農村宅基地和農民住宅完整的用益物權，依法提供實現形式創新的包容空間。