高等教育治理現代化：價值、表現與行動

袁秋菊

（1.華中師范大學 教育學院，武漢 430079；2.漢口學院 管理學院，武漢 430000）

中共十八屆三中全會決議明確提出，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的總目標。其中，高等教育治理現代化是在國家治理現代化等理念和行動方式勃興的背景下提出的，其包括了價值塑造、資源集聚、網絡構建、流程創新和問題回應等問題。在全球化時代與現代化的進程中，高等教育系統越來越富有彈性并呈現多元化特征，并進一步走向社會中心，成為國家戰略和區域經濟社會發展的重要角色，承載人民群眾對高等教育的更廣泛需求。

一、高等教育治理的興起與發展

（一）新自由主義帶來市場調節機制失靈

哈耶克在其著作《自由憲章》中寫道：“自由就是一個人不受其他人或者某些人武斷意志的強制，若要社會停滯不前，最有效的辦法就是給所有人強加一個標準。”新自由主義學派認為，集強制權力和統一權威于一身的政府，會導致社會發展通向奴役的道路，而市場能夠實現資源的合理分配，是個人實踐自由最重要的領域。19 世紀70 年代以前的自由資本主義時期，在亞當·斯密的自由主義經濟理論影響下，企業獨自經營與自由競爭。市場機制在提高與發展資源配置的效率方面表現出了巨大的優越性，但市場壟斷、分配不公和失業等現象也逐漸開始突顯。同時，資本私有的自利性開始暴露，資產階級與無產階級的分化日益嚴重，整個社會生產開始無限制擴大，購買力逐漸縮小。由此，亞當·斯密的自由主義經濟理論中，僅僅依靠充分發揮市場的作用來實現社會管理和資源配置遭遇了危機。

（二）凱恩斯主義時代的政府管理危機顯現

美國大危機爆發后，為解決周期性的生產過剩，凱恩斯主義成為治療市場缺陷的一劑良藥，其主張采取赤字政策，通過國家投資拉動經濟增長，促進了國家干預經濟這一新的形式出現。政府開始全面干預市場，在干預之初有效地遏制了經濟危機，緩解社會矛盾方面，羅斯福新政用事實有力地證明了政府干預的有效性。但傳統的經濟理性人假設中人自始至終都是自私自利的，他們總是充分理性、趨利避害。公共選擇理論繼承了這一假設，認為人不僅在經濟活動中追逐個人利益最大化，在政治活動中，官僚的活動和行為也會充當經濟理性人，自然地去追求自身利益，而不是公共利益。公共選擇學派的奠基者布坎南還認為，政治過程與市場過程一樣，實質就是通過交易實行利益互換，政府的大多數政策傾向，取決于官員與利益集團之間的利益沖突和協調。政府官員作為“人”或者說是“經濟人”，自私自利的本性無法避免，他們不斷擴大自己的勢力范圍，追求政府規模的最大化，對各種社會事務大包大攬，管理效能完全不能適應需要，政府全面干預的負面性效果又開始不斷積累。

（三）管理雙重失靈與多元發展需求激發治理勃興

20 世紀90 年代以來，經濟全球化的發展極大地改變了公共管理的生態環境，社會關系日益復雜多變，相互依存的程度不斷加深。政府、市場和公民社會之間的合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構成要素。在這種情況下，治理理論應運而生，越來越多的人針對逐漸復雜的社會事務，以及比較集中的公共權力之間的矛盾，開始嘗試通過以治理機制應對市場或國家政策的失敗。國家也試圖通過重新配置公共權力，逐步將權力向社會組織與私營部門開放，提升管理的韌性與彈性。高等教育作為國家治理的有機組成部分，必然也受到了治理變革浪潮的影響，但整體而言，教育治理又具有自己的特性與相對獨立性，國內外的教育治理基礎也不一樣。在西方發達國家，盡管政府的現代科層制與市場經濟都比較成熟，但政府的單一管理與市場化改革導致的政府與市場“雙重失靈”，是促使教育治理興起的主要原因。對中國來說，改革開放以來，雖然教育取得了歷史性成就，但政府在教育管理中越位、缺位及錯位、利益相關者參與不夠等問題的不斷凸顯，導致學校辦學活力不足，促進人和社會發展的能力亟待提升。教育治理正是在這樣的背景下，開始針對傳統管理予以反思，重新定位政府管理角色，并基于一定的制度安排，促進行政管理部門、學校、社會組織及公民個體之間良性互動，合作管理教育公共事務。

二、高等教育治理現代化的價值旨歸

高等教育治理現代化是在國家治理勃興的背景下提出的，因此，必須遵從于治理的一般價值尺度，比如規范化、科學化、效益化和民主化，典型特征是多元利益主體參與的共同治理，形成公平、有序、高效和自由的治理格局。

首先，高校“育人”的基本屬性，決定了其不能以行政權力與有效運行為目的，而應該以知識追求及人力資源開發為使命。因此，在治理的目的方面，應首先以關照人的發展作為最終目的，不斷追問教育之于人的價值和意義。同時，還應回應國家對高等教育功能的實際需求，保證高等教育為社會主義、國家戰略需求服務的方向性。

其次，雖然高校在本質上是追求“獨立之精神、自由之思想”，但現實社會中獨立與自由是相對的，沒有無條件的自由和自治。高等學校作為高度復雜的多功能組織系統，不僅要高度依賴學者個人的創造力和教學科研基層組織的活力，還需要充分考慮利益相關者的意愿。因此，在治理的自主性方面，既不能妨害自主性和學術自由，也不能一味強調絕對的獨立自由，而需要在分權與集中、自主與問責中實現有效平衡。同時，行政權力與學術權力的邊界也是相對的，我們既要從總體上區分，又要看到交集。兩者只有相互支持、相互依存，才能在決策、執行和民主監督方面，達到相互制約與協調運行。

三、高等教育治理現代化的具體表現

高等學校是具有多重利益格局、兼具社會性和經濟性的組織，往往在伴隨一個國家的政治、經濟和文化的發展中，并在與社會、國家的積極互動中逐步實現發展。不關注學校發展中的環境變遷，就無法理解、認同學校的行為，以及設想學校的未來。因此，高校應從國家發展環境變化與需求的戰略高度，提升社會責任意識，加強與內外部利益主體的聯系，在探尋知識與真理中，進一步適應、服務及引領社會，回應社會關切。在高等教育領域，治理現代化主要表現在以下三方面：首先，公民基于自身權利、利益和公共價值關懷而參與公共事務，是治理能順暢運轉的核心動力，應確立公民本位的理念，確保公民的主體性地位和公民利益與價值訴求的主導作用。其次，高等教育治理是教育行政機構與高等學校、社會和市場等相互獨立與合作、相得益彰的新機制，在治理的格局中，應將社會組織培育、建設和力量的發揮，以及各種政社聯動機制的建立，作為高等教育治理現代化的重要內容，吸納社會力量參與全過程，發揮自治、參與和制約的功能。再次，在教育行政機構、高校、企業和公民協同構建的治理大格局中，教育行政機構應以簡政放權、培育社會和市場力量、構建多元聯動與共治機制及流程再造等“自我革命”為主，扮演社會和市場的培育者、激勵者、合作者和監督者的角色。

四、推進高等教育治理現代化的行動路徑

高等教育治理在一定程度上來說是國家治理的延伸，其治理機制與制度安排離不開國家的政治、經濟和文化等各方面的相關制度，治理的根本目的應該定位于更好地實現高等教育的基本功能與時代價值。高等學校作為公共性與自主性相互依存的有機組合，一方面需要通過與社會進行廣泛聯系來適應社會，另一方面也具有自組織與自適應的特性。因此，需要在公共性與自主性之間有一個平衡，正如儒家的觀念“叩兩端而執其中”。只有遵循多樣性的邏輯起點，維護內外部系統發展的共生秩序，才能更好地滿足時代需求。

（一）明確高等教育治理主體，確定利益相關者合理邊界

在治理理論框架下的社會，人們之間的生活與工作環境相互依存，沒有任何人或者機構能夠獨占所有的知識與資源，獨自解決所有問題。必須通過眾多的利益相關者互相交換有限的資源，進行協調并制定共同的行動策略，公共事務才能良好完成。教育治理能力就是各教育治理主體在治理活動中所顯示出的活動質量。從外部結構來看，高等教育主要利益相關者有教育行政管理部門、合作企業和校友等，其中，教育行政管理部門是學校的宏觀調控者，企業、校友等社會力量是學校的全面合作者。從內部結構來看，教師是學校辦學的主體，正所謂沒有教授，就不稱其為大學；學生是學校的主體，沒有學生，人才培養與學術研究也將成為無水之源；此外，學校的董事長、校長、副校長、教務處長及院長等中高層管理者是學校辦學的主導，他們作為學校的主要行政職能負責人，也是實際控制學校的主要群體。各主體之間平等協作，通過協商達成一致目標，共同履行各自的義務和責任，共享治理成果。在這個過程中，教育行政管理部門應當遵循教育治理規律，明確自身的優勢與短板，積極發揮協調、監督和引導等宏觀職能，引導社會、學校及相關自治組織機構在法律和制度的約束下積極參與治理，實現不同層次治理主體間的有序互動。

（二）維護治理主體公共訴求，實現資源配置與權力制衡

治理與管理的區別不只是參與主體的多元化，最關鍵的區別在于各利益主體之間特有的權力關系，即彼此在權力上具有相互依賴性，以及根據工作性質的變化，權力在各利益主體之間自由流動。格里·斯托克從三個方面對權力依賴進行過定義，首先，所有需要集中行動的組織，必須依靠其他組織才能順利行動；其次，所有組織想要達到既定目標，必須通過利益群體間的共同談判與資源交換；第三，資源交換的結果，不僅取決于不同參與者的資源，也取決于交換的環境，以及活動的規則。根據格里·斯托克以上關于治理的論點，其中之一就是由治理過程存在動態性與變化性，導致治理行為與模式也存在多樣性和不確定性，不同利益治理主體之間的界限與責任就不能完全明確，這種治理過程的動態模糊性，有時被稱為現代管理中的后現代性傾向。因此，在高等教育的治理過程中，需要理清各類權力關系，創造制度環境、搭建服務平臺及營造合作氛圍等。通過治理機制創新，鼓勵和引導多元利益主體積極參與，做好利益協調、方向引導與資源整合，并逐步完善治理方式，實現治理的制度化與法制化。好的國家治理離不開強政府、法治和民主問責制三要素，任何一種權力，都需要通過制度規則，從流程上進行規約，從邊界上進行明確，在利益博弈中制衡，控制權力風險。同時，有效治理還需要主體之間達成共識，平衡客觀利益訴求及行為差異，形成團結協作共同體。通過民主與集中、分權與聯合等民主決策機制，在利益碰撞、立場互動中，找到所有參與主體間的公共利益訴求、公共價值立場和公共行動思路等公共項。

（三）建構內生性制度規范，促使組織制度的自認同

高等教育的規約機制主要是指高校在辦學過程中，內外部權力主體與客體之間形成的運行機制及規約方式，其是在治理結構基礎上建立起來的一種具體實施機制，具有一定的預定性與臨時性。高等教育治理的規約機制也是基于長遠發展考慮的一種制度安排，既包含在權力的約束下人們必須服從的正式制度與規則，也包含符合人們自身利益需求的各種非正式制度安排，其主要目的在于促進高校內外部的利益相關者，在權、責、利之間實現互相制衡，達到公平和效率的和諧統一。但以往基于統一行政命令形成的各種外生性治理制度，其要求整齊劃一的標準與求同的思維模式，直接造成了高層制訂制度與基層執行制度的割裂。在高等教育治理領域，不僅不能通過合理的制度保障引導教師的學術行為，激發其學術潛能，反而限制了教師的思維與手腳，加快了人的空轉內耗。因此，推進高等教育治理的現代化，必須改變制度生成的“外生性”，在契約的基礎上支持各利益主體主動參與制度建設，建構“內生性”的制度規范，促進組織制度實施的自認同。

（四）培育公民社會參與精神，提升理性有序參與的能力

治理理論是在總結政府失敗及市場失靈的原因之后，找到的新的治理領域，即通過公民社會與中介組織來彌補政府和市場的缺陷。但這種假設建立在公民社會充分發展的基礎之上，它對公民參與、公共理性及政策制訂能力均有比較高的要求，正如俞可平指出的，公民社會是善治的前提，沒有健全與發達的公民社會，就達不到真正的善。因此，在高等教育治理的過程中，一方面要不斷挖掘學校教師、學生等公民的潛在力量；另一方面，教育行政管理部門作為同輩中的長者，更應該積極引導、主動放權，大力培育學校、教師與相關社會組織的自治能力，將更多的事情交由不同利益主體協同治理。改革開放以來，我國雖然在扭轉傳統的官本位思想方面做出了很大的進步，工作中逐漸推行以人為本理念，但幾千年來封建思想中的臣民意識依然在很大程度上影響著人們的政治參與、政治管理及政治決策。因此，在治理過程中，特別要提升教育行政管理機構培育公民意識、孕育公民參與精神，保障公民在社會事務治理的主體性地位，保證公共治理水平在公民智慧和力量的公共表達和參與中得以提高。要重視公民平等意識的培養，開放相關政策的制訂與執行過程，為不同利益相關主體的治理與發展提供配套的政策與環境支持。一方面相關利益治理主體可以監督教育行政管理部門是否存在違法與違規行為，另一方面也可以鍛煉其依法、有序和理性參與治理的意識與能力，讓公民能夠用正確的理念和方式進行溝通和對話。