市政公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式風(fēng)險識別及分擔(dān)博弈——以河北省第三屆（邢臺）園林博覽會園博園為例

楊 依，劉曉娜

市政公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式風(fēng)險識別及分擔(dān)博弈——以河北省第三屆（邢臺）園林博覽會園博園為例

楊 依1，劉曉娜2

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，河北 石家莊 050000；2.邢臺市信都區(qū)財政局，河北 邢臺 054000）

針對PPP項目合作周期長、不可預(yù)見因素多、需要分析識別其全生命周期內(nèi)潛在的主要風(fēng)險因素做好防控與管理的特點(diǎn)，基于PPP項目融資風(fēng)險分配基本原則，以河北省第三屆園林博覽會邢臺園博園PPP項目為實(shí)例，重點(diǎn)分析了其風(fēng)險因素，并據(jù)此結(jié)果提出了項目前期、建設(shè)期、運(yùn)營期各類風(fēng)險的防范對策。

PPP項目；風(fēng)險因素；防范對策；園博園

城市市政公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目在其全生命周期內(nèi)始終存在著潛在風(fēng)險，這種風(fēng)險貫穿在融資、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)、回報等各階段，需要有效識別并及時防范。引入PPP模式，分清各自的權(quán)責(zé)與風(fēng)險分擔(dān)，有利于形成市政項目市場化運(yùn)作的可行路徑，為此類項目建設(shè)與發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。

一、PPP運(yùn)作模式與邢臺園博園PPP項目概況

（一）公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP運(yùn)作模式

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，是政府和社會資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中的一種伙伴合作關(guān)系。項目運(yùn)作常通過決策樹從政府扶持政策、項目預(yù)期收益、風(fēng)險分配控制、投資資金來源、改擴(kuò)建需求以及期滿是否移交等幾個方面評判可行性，從而選出最優(yōu)的方式和路徑（如圖1所示）。

圖1 PPP項目運(yùn)作模式選擇流程圖

（二）邢臺園博園PPP項目概況

邢臺作為河北省第三屆園林博覽會舉辦地，立足于邢臺市作為國家園林城市和京津冀南部的生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的定位，依托“五朝古都，十朝雄郡”的歷史積淀，將公園城市理念與生態(tài)修復(fù)和文化傳承相融合，把邢東采煤沉陷區(qū)作為園博園會址，將園博園項目建設(shè)與采煤沉陷區(qū)綜合整治統(tǒng)籌規(guī)劃，顯示出在環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)方面的決心和力度。

邢臺園博園項目由邢臺市東裕旅游開發(fā)有限公司（Public）聯(lián)合中選的社會資本方（Private）組建PPP項目公司，整體采用建設(shè)-運(yùn)營-移交（即BOT）方式，樣板段采用委托運(yùn)營（即O&M）方式，完成園博園投融資和建設(shè)、指定資產(chǎn)在PPP合同期內(nèi)的運(yùn)營維護(hù)以及合同期末的移交，是市政公園PPP運(yùn)作模式的一個生動實(shí)踐案例（如圖2所示）。

圖2 邢臺園博園PPP項目運(yùn)作管理模式

二、市政公園PPP項目風(fēng)險因素識別

市政公園PPP項目因其合作周期長、不可預(yù)見因素多，需要對其全生命周期的潛在重大風(fēng)險進(jìn)行分析判別，揭示風(fēng)險來源并識別風(fēng)險程度，進(jìn)而提出風(fēng)險規(guī)避措施以減少風(fēng)險損失。

（一）構(gòu)建風(fēng)險指標(biāo)體系

PPP項目的風(fēng)險一般可分為政府行為、政策、財務(wù)、建設(shè)、運(yùn)營、收入、其他等七大類。為有效識別各類風(fēng)險，根據(jù)城市市政公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目全生命周期的特點(diǎn)，結(jié)合邢臺園博園項目案例及有關(guān)文獻(xiàn)分析，可將潛在的主要風(fēng)險因素分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層，構(gòu)建風(fēng)險指標(biāo)體系（見表1）。

表1 市政公園PPP項目風(fēng)險指標(biāo)體系

（二）確立風(fēng)險指標(biāo)權(quán)重

首先，運(yùn)用層次分析法構(gòu)建兩兩判斷矩陣，確定各層次元素的相對重要性。采用1-9標(biāo)度及其倒數(shù)的標(biāo)度法來判斷元素值（見表2）

表2 評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)分值表

然后，通過比對，構(gòu)建判斷矩陣B如下：

構(gòu)建項目前期風(fēng)險中指標(biāo)層的兩兩判斷矩陣如下：

構(gòu)建項目建設(shè)期風(fēng)險中指標(biāo)層的兩兩判斷矩陣如下：

構(gòu)建項目運(yùn)營期風(fēng)險中指標(biāo)層的兩兩判斷矩陣：

最后，計算分析得出的各個指標(biāo)權(quán)重的得分值，建立風(fēng)險權(quán)重表（見表3）。

表3 基于層次分析法計算的PPP項目風(fēng)險指標(biāo)權(quán)重

三、市政公園PPP項目主體的風(fēng)險分擔(dān)博弈

（一）風(fēng)險分配原則

市政公園PPP項目風(fēng)險分配應(yīng)遵循以下三個原則：（1）最優(yōu)風(fēng)險分配原則，即在法律約束和公共利益的考量下，應(yīng)從最小成本和最有效管理的角度分配風(fēng)險，承擔(dān)風(fēng)險的一方有權(quán)決定處理風(fēng)險和將風(fēng)險最小化的策略和辦法；（2）風(fēng)險收益等價原則，即對社會資本方要在考慮其承擔(dān)著風(fēng)險管理成本和風(fēng)險損失的同時，保證其獲得與風(fēng)險相稱的回報；（3）風(fēng)險可控原則，即風(fēng)險損失上限應(yīng)根據(jù)項目參與方的資金實(shí)力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定，任何一方所承擔(dān)的風(fēng)險都不能超過其承受能力，從而保證雙方長期持續(xù)穩(wěn)定的合作。

（二）風(fēng)險分配流程

在PPP項目風(fēng)險分配過程中，由于各方對風(fēng)險的認(rèn)識程度、控制能力、風(fēng)險偏好不同，因此風(fēng)險分擔(dān)的結(jié)果往往需要通過溝通協(xié)商和多次談判才能讓各方滿意。根據(jù)PPP項目操作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合學(xué)術(shù)界對風(fēng)險分配機(jī)制的研究，可將風(fēng)險分配劃分為三個階段，如圖3所示：

圖3 風(fēng)險分配流程示意圖

第一階段主要是政府和社會資本之間自行承擔(dān)風(fēng)險的分配。以邢臺園博園PPP項目為例，它由邢東新區(qū)管委會發(fā)起，在整體判別項目潛在風(fēng)險因素的基礎(chǔ)上，政府方面對風(fēng)險進(jìn)行初步分析評估，將受雙方控制的風(fēng)險作為自擔(dān)風(fēng)險進(jìn)行初級分配，一部分政府自留，其余部分協(xié)商分配給社會資本方；若社會資本方愿意承擔(dān)則相關(guān)風(fēng)險轉(zhuǎn)移，若不愿意承擔(dān)則由雙方談判協(xié)商，談判一致則接受風(fēng)險的一方承擔(dān)，未達(dá)成一致則作為共擔(dān)風(fēng)險留到第二階段進(jìn)行分配。

第二階段主要是政府與社會資本方對共同承擔(dān)風(fēng)險的分配。此階段談判協(xié)商的具體流程如下：首先，考慮雙方風(fēng)險偏好度，協(xié)商確定政府和社會資本在共擔(dān)風(fēng)險中應(yīng)分別承擔(dān)的比例；其次，社會資本方根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險比例，考慮是否向政府提出與風(fēng)險因素價值相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償要求，如擔(dān)保、補(bǔ)貼或其他經(jīng)營權(quán)等；最后，政府方面根據(jù)自身所擔(dān)風(fēng)險的比例和社會資本方所提補(bǔ)償?shù)囊笞鞒鰶Q定，若不接受則啟動重新談判，直至雙方達(dá)成一致。

第三階段是風(fēng)險跟蹤和重新分配。考慮到PPP項目的復(fù)雜性和長期性，政府和社會資本都要對項目風(fēng)險進(jìn)行跟蹤，監(jiān)測項目建設(shè)和運(yùn)營階段是否存在新的風(fēng)險。相關(guān)協(xié)議應(yīng)設(shè)置風(fēng)險調(diào)整條款，若出現(xiàn)新的風(fēng)險，應(yīng)重新啟動風(fēng)險分配機(jī)制以重新分配風(fēng)險。

（三）風(fēng)險分配框架

項目核心風(fēng)險分配框架如下：項目公司為融資、建設(shè)、運(yùn)營等商業(yè)風(fēng)險的承擔(dān)主體；政府為設(shè)計、政府的政策變更及政府行為風(fēng)險的承擔(dān)主體；政府和項目公司合理分配不可抗力風(fēng)險等共擔(dān)風(fēng)險。

四、市政公園PPP項目的風(fēng)險防范措施

（一）項目前期風(fēng)險的防范

1.防范政府行為風(fēng)險的措施

（1）防范政府決策失誤。由于政府方?jīng)Q策失誤導(dǎo)致出現(xiàn)項目建設(shè)成本提升、運(yùn)營難度加大等情況時，建議由政府方通過考核豁免、補(bǔ)償?shù)确绞匠袚?dān)。

（2）防范項目審批延誤。項目審批滯后導(dǎo)致的潛在風(fēng)險主要由政府方承擔(dān)，通過考核豁免、補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制承擔(dān)，但項目涉及上級部門審批導(dǎo)致審批滯后的，預(yù)留政府與項目公司/社會資本的協(xié)商解決機(jī)制。

（3）防范政府干預(yù)。建議在PPP合同中明確約定政府方責(zé)任與義務(wù)，明確政府方無正當(dāng)理由不得干預(yù)項目公司日常管理，但應(yīng)為政府方對項目公司的合理監(jiān)管預(yù)留途徑。

（4）防范政府信用風(fēng)險。在PPP合同中約定違約賠償機(jī)制、提前中止/終止機(jī)制等，遇有政府不履行合同約定內(nèi)容時，社會資本方/項目公司可要求政府方賠償，或提出提前中止意向。

（5）防范征用/公有化。在PPP合同中約定賠償機(jī)制、提前中止/終止機(jī)制等，當(dāng)項目資產(chǎn)、設(shè)施被征用時，政府方應(yīng)給予社會資本方/項目公司必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.防范政策風(fēng)險的措施

（1）防范稅收調(diào)整造成的風(fēng)險。國家、省級稅收政策調(diào)整導(dǎo)致稅費(fèi)成本變化時，風(fēng)險由雙方共擔(dān)，可適時啟動調(diào)價機(jī)制；由邢臺市本級政府提出的稅費(fèi)調(diào)整，風(fēng)險由政府方承擔(dān)，若導(dǎo)致項目公司成本增加時，增加部分可約定由政府方補(bǔ)助，或政府與社會資本方/項目公司另行協(xié)商解決。

（2）防范法律變更引起的風(fēng)險。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)制定應(yīng)急預(yù)案，在合作期內(nèi)如遇國家法律、法規(guī)及相關(guān)政策發(fā)生重大變化，對項目合同的履行造成實(shí)質(zhì)性影響，項目公司應(yīng)積極與項目實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)商，啟動應(yīng)急預(yù)案，采取合理措施避免各方的損失擴(kuò)大。

（3）防范法律及監(jiān)管體系不完善造成的風(fēng)險。在PPP合同中預(yù)留必要的調(diào)整銜接機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)由于法律、監(jiān)管體系不完善導(dǎo)致項目執(zhí)行困難時，政府與社會資本方/項目公司可通過友好協(xié)商、簽訂補(bǔ)充協(xié)議方式等，對原合同中不適用條款進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充。

3.防范融資風(fēng)險的措施

針對此種風(fēng)險，政府方可以對項目公司的融資資金都做細(xì)化要求，項目公司/中選社會資本可以明確政府部門需提供的融資協(xié)助事項，同時應(yīng)優(yōu)化項目本身方案，積極尋找融資方介入本項目，探索多種市場化融資方式，如發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)取Ｔ诩s定產(chǎn)品價格時應(yīng)考慮預(yù)期利率和通脹的波動對成本的影響，工程實(shí)施過程中分步投入的資金可分步融入，從而降低融資成本。

4.防范設(shè)計風(fēng)險的措施

本項目設(shè)計工作由政府方完成，當(dāng)由于設(shè)計不當(dāng)導(dǎo)致建設(shè)成本提升、運(yùn)營難度加大時，其風(fēng)險由政府方通過考核豁免、補(bǔ)償?shù)确绞匠袚?dān)。建議提升工程設(shè)計文件審批的時效性和有效性，嚴(yán)格把關(guān)設(shè)計方案。

（二）項目建設(shè)期風(fēng)險的防范

1.防范土地獲取風(fēng)險的措施

政府方負(fù)責(zé)向社會資本方提供“無法律障礙”的場地，無限制的土地使用權(quán)，由于征拆補(bǔ)償引發(fā)的風(fēng)險政府方應(yīng)提供附加現(xiàn)場保障/協(xié)助等，確保項目正常建設(shè)、運(yùn)營。當(dāng)發(fā)生由于土地獲取原因?qū)е鹿て谘诱`等情況時，建議政府方通過考核豁免等方式承擔(dān)。

2.防范質(zhì)量、安全等風(fēng)險的措施

政府方通過提取履約擔(dān)保方式約束項目公司，項目公司需投入必要成本保證施工質(zhì)量及安全措施，可通過購買人身安全、資產(chǎn)保險等方式來轉(zhuǎn)移可能的危害。項目公司要做好解決工程缺陷預(yù)案，可在工程費(fèi)用之外預(yù)留維修保證金或質(zhì)量保證金。同時，政府或項目公司還要對整個工程進(jìn)度特別是對關(guān)系整體質(zhì)量的控制工程進(jìn)行常態(tài)化的過程管理和監(jiān)督。

3.防范環(huán)保風(fēng)險的措施

政府方通過提取履約擔(dān)保方式約束項目公司，項目公司需投入必要的環(huán)保成本確保項目建設(shè)符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

4.防范完工風(fēng)險的措施

政府方通過提取履約擔(dān)保方式約束項目公司，項目公司應(yīng)通過選擇有經(jīng)驗(yàn)的或可靠的承包商、采取專業(yè)分包方案、設(shè)置竣工擔(dān)保或違約金等方式加以防范，合理安排工期和階段性質(zhì)檢，編制施工組織計劃并嚴(yán)格執(zhí)行來保障項目進(jìn)度和質(zhì)量。

（三）項目運(yùn)營期風(fēng)險的防范

1.防范運(yùn)營風(fēng)險的措施

項目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)的方式依法選擇具有豐富運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和較高管理水平的社會資本，并定期對項目服務(wù)進(jìn)行績效評價，根據(jù)績效考核結(jié)果付費(fèi)。實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府相關(guān)部門應(yīng)加大對項目運(yùn)營初期的風(fēng)險把控，同時明確項目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營的全部成本，在項目合同中列入政府直接介入條款，一旦有重大經(jīng)營風(fēng)險或者財務(wù)風(fēng)險對債權(quán)人利益產(chǎn)生威脅或侵害時，項目公司的經(jīng)營管理權(quán)與股東權(quán)利可由政府代為行使，并且按照政府要求改善管理、增加投入。對項目公司而言，應(yīng)積極借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)高端運(yùn)營管理人才，提高其經(jīng)營管理能力，降低運(yùn)營成本。項目公司應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)控力度，防止資產(chǎn)流失。

對于運(yùn)營維護(hù)材料價格上漲風(fēng)險，項目公司可以通過實(shí)行供應(yīng)鏈成本管理，把成本管理前移到供方，推動供方加強(qiáng)成本管理，同時建立完善的成本管理體系；也可考慮尋求新的供應(yīng)渠道、制定消耗定額等措施防范物價風(fēng)險。

2.防范收益風(fēng)險的措施

在PPP合同中約定，合作期內(nèi)政府方在邢臺市范圍內(nèi)不新建、改擴(kuò)建類似項目，對本項目設(shè)置最低需求量和超額收益分享機(jī)制，明確調(diào)價機(jī)制、方式、計算公式等，對于可行性缺口補(bǔ)助部分約定支付時間和延期付費(fèi)責(zé)任等。

五、結(jié)語

市政公園項目采用PPP運(yùn)作模式，是以拓寬供給渠道、減輕政府財政負(fù)擔(dān)為宗旨進(jìn)行項目風(fēng)險分配優(yōu)化，從而更好地發(fā)揮市場機(jī)制，提高運(yùn)營水平。邢臺園博園PPP項目的成功，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了打造文化旅游新地標(biāo)的目標(biāo)，其風(fēng)險識別與分擔(dān)案例為市政公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有益的借鑒。

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The PPP Model Risk Identification and Prevention of Urban Municipal Park Infrastructure Construction—Base on Xingtai Garden Expo Park of the Third Hebei Garden Exposition

YANG Yi1，LIU Xiao-na2

(1.Hebei University of Economics and Business,Shijiazhuang 050000,China；2.Xindu Finance Bureau of Xingtai, Xingtai 054000,China)

The PPP projects have a long cooperation cycle and many unpredictable factors. Analyses need to be done to identify the full-life cycle of potential major risk factors and conduct prevention and control and management. Based on financing risk distribution principles of PPP projects, this paper takes Xingtai Garden Expo Park of the Third Hebei Garden Expo as an example, to analyze the risk factors and concludes the countermeasures to prevent various risks in the early stage, construction period and operation period.

PPP project, risk factors, preventive measures, Garden Expo park

F283

A

1008—6129（2022）04—0081—07

2022—06—27

楊依（1995—），女，河北邢臺人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)2021級在讀研究生。